鄉村振興背景下村莊規劃“雙碳”目標實施路徑探究

摘" 要：在鄉村振興和“雙碳”目標都成為國家發展戰略的宏觀背景下，隨著國土空間規劃體系的不斷完善，如何找尋村莊規劃“雙碳”目標的有效路徑成為亟待開展的研究方向。該文基于上述戰略背景，從鄉村振興對村莊規劃的要求出發，聚焦與人的行為直接相關的能源消費領域和自然碳匯領域，探討村莊規劃在“雙碳”目標方面的需求，進而從用地管制空間與結構、規劃實施與操作性2個方面提出村莊規劃的“雙碳”目標實施路徑，以期為村莊規劃“雙碳”目標的落實提供方向、框架和內容上的思考借鑒。

關鍵詞：鄉村振興；村莊規劃；碳達峰；碳中和；可持續發展

中圖分類號：TU982.29" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）08-0161-04

Abstract： In the macro context of rural revitalization and \"double carbon\" goal， i.e. carbon peaking and neutrality， as national development strategies， how to find an effective path for the \"double carbon\" goal for village planning has become an urgent research hotspot in the new territorial space planning system. Based on the strategic context above and the requirements of rural revitalization for village planning， this paper focuses on the fields of energy consumption and natural carbon sequestration， which are directly related to human behavior， and discusses the demand for the goal of \"double carbon\" in village planning. Furthermore， the implementation path of \"double carbon\" goal of village planning is put forward from two aspects： space and structure for land use control， and implementation and operation of the plan. It is expected to provide a reference on the direction， framework and content for the implementation of the \"double carbon\" goal of village planning.

Keywords： rural revitalization; village planning; carbon peaking; carbon neutralization; sustainable development

“雙碳”目標自2020年9月正式提出后，已明確上升為國家戰略。當前，村莊規劃作為國土空間規劃改革中的重要一環，如何在鄉村振興背景下，通過村莊規劃落實、踐行“雙碳”目標，構建完整的“雙碳”目標實現路徑和工作框架，已成為當前村莊規劃編制中亟需思考和解決的問題。

目前，學術界對于村莊規劃“雙碳”目標路徑研究多集中在3個方面，一是“雙碳”視角下的村莊規劃編制路徑理論探索[1-3]；二是基于地方村莊發展的特點，提出村莊規劃“雙碳”目標評價方法和路徑構建[4-5]；三是對具體村莊規劃“雙碳”目標路徑規劃方案、設計方案的探索[3，6-9]。但總體而言，在國土空間規劃改革背景下，低碳視角下的村莊規劃編制研究還處在起步階段，理論和實踐案例都還有待進一步充實，特別是在鄉村振興背景下，如何實現“雙碳”目標與村莊規劃編制兩者融合方面的研究較少。為此，本文擬從鄉村振興戰略對村莊規劃的內涵和要求出發，對村莊規劃的“雙碳”目標路徑進行探究，以期拋磚引玉。

1" 鄉村振興背景下村莊規劃“雙碳”目標需求

村莊規劃作為五級三類規劃體系中最下層的規劃，是鄉村地區土地利用、產業發展、生態保護、人居環境整治的直接依據，也是鄉村振興戰略、“雙碳”戰略在廣大農村地區落實的直接抓手。因此，要探索鄉村振興背景下的村莊規劃“雙碳”目標路徑，就必須結合村莊規劃的特點，梳理明確中央戰略對村莊規劃的要求和核心內容，為“雙碳”目標戰略的匹配奠定基礎。

1.1" 鄉村振興戰略與村莊規劃

村莊規劃作為自然資源管理在鄉村地區的核心管控依據，對于引導鄉村地區的有序發展和鄉村振興戰略的有效落實具有重要意義。習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略要堅持規劃先行、有序推進，做到注重質量、從容建設。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要強化鄉村建設的規劃引領。《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》也要求“加快推進村莊規劃工作”。2019年以來，為響應黨中央的戰略部署，自然資源部辦公廳相繼下發了《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》《關于進一步做好村莊規劃工作的意見》等一系列文件，指導各地有序推進“多規合一”實用性村莊規劃編制，對應鄉村振興戰略的“20字方針”，從鄉村地區的自然資源管理方面提出了村莊規劃“八統籌一明確”的9大核心工作任務。

其中，為響應產業興旺的基石，村莊規劃必須要在上層次規劃的指引下，充分考慮地方資源稟賦、一二三產業不同的發展規律和經濟社會發展基底，優先劃分村莊發展類型，堅持因地制宜，制定差異化的產業發展路線，統籌耕地和永久基本農田保護，優化產業用地結構。為響應生態宜居的基本保證，就必須貫徹落實生態優先的發展要求，統籌生態保護修復、統籌農村住房規模與布局、統籌村莊安全和防災減災，優化“三生空間”。為響應鄉風文明和治理有效的靈魂和核心，就必須統籌歷史文化傳承與保護、統籌基礎設施和基本公共服務設施布局，提升鄉村地區公共服務水平，以硬件改善帶動鄉村地區治理能力和鄉風文明的提升，并最終通過近期項目的鋪排與實施，逐步實現生活富裕的目標。因此，資源稟賦和經濟社會發展基底決定了村莊規劃的類型和產業主導方向，進而影響到村莊未來發展的規模與結構；而生態保護、耕地和永久基本農田保護、歷史文化傳承保護等方面既可以成為產業發展的基石，又為村莊建設等人為活動行為明確了邊界管控。

1.2" “雙碳”目標與村莊規劃

“雙碳”的近期目標是碳達峰、最終目標是碳中和。碳中和的機理框架包括降低碳排放、增加碳移除。其中減低碳排放的核心是提高能源使用效率和能源的電力化替代；而增加碳移除的主要手段是增加碳捕集和負排放即碳匯[10]。能源生產和碳捕集均為高度工業化的行為，技術進步的減碳效果對于城鎮和鄉村地區具有廣泛的適用性，都不是本研究的重點。因此，針對廣大鄉村地區，本研究重點聚焦與人的行為直接相關的能源消費領域，以及與碳移除之類相關的自然碳匯領域。這與村莊規劃基于生態優化、以人為本的核心思想是相統一的。

1.2.1" “雙碳”目標要求

2021年《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》印發，是全國關于“雙碳”任務的總綱領。各省市、各行業結合各自實際又提出了細化落實的措施。綜合來看，與村莊規劃相關的內容聚焦在幾個方面。一是規劃方面的引領，要將“雙碳”目標納入三級三類國土空間規劃體系。二是構建綠色的生產生活方式，發展循環經濟，加強資源綜合利用；加大公共基礎設施建設，引導綠色出行；大力發展屋頂光伏等節能低碳建筑等。三是穩固提升固碳能力，通過生態修復等措施穩固提升現有生態、農業空間的固碳作用。四是嚴格控制建設強度。如湖南省提出嚴控新增建設用地規模，盤活城鄉建設用地存量，嚴格執行節約集約用地標準和模式等。

1.2.2" 村莊規劃的“雙碳”目標需求

基于上述“雙碳”頂層設計和目標，結合鄉村振興村莊規劃“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的20字方針所衍生出的村莊規劃相應內容，提出村莊規劃的“雙碳”目標需求，以此為村莊規劃的“雙碳”建設路徑明確方向。一是產業興旺。相對于城鎮化地區，鄉村地區更多的是一產為主、二產三產為輔的產業結構。因此，需要在區分村莊發展類型基礎上，結合產業發展“雙碳”目標的主導因素，從一產方面的碳匯能力提升和結構優化、農產品初級加工的便利度和效率等方面，從二產、三產方面的能源消耗、配套服務業便利度、通達性等方面考慮降碳減排。二是生態宜居。包含生態、宜居相輔相成的兩方面因素。不同的生態本底、生態結構和生態問題對應著不同的碳匯、碳排規模和效率，因此，以固碳、降碳為目標，需要在生態問題上發力，提出生態修復、生態結構優化的生態空間規劃和管控策略。宜居方面，除去生態環境方面因素，更多的應該以人為本，關注人自身的居住空間和活動空間的綠色低碳效應。包括低碳綠色建筑及材料、生活能源消耗方式、公共交通的便利度等內容。三是鄉風文明和治理有效。文明和治理均需要硬件的支撐。村莊規劃在考慮基礎設施和基本公共服務設施布局方面，應考慮降低碳排放的因素，提出“雙碳”目標導向的建設標準和管制要求，指導規劃的實施。

2" 村莊規劃的“雙碳”目標實施路徑

村莊規劃不僅是未來空間方面的引導，更是村莊建設的治理和策略。不同的用地管制方式、結構、模式都會對應不同的碳匯、碳排結果。因此，“雙碳”目標路徑，也需要從規劃用地和實施2個大的維度探討。

2.1" 用地管制空間與結構

“三生空間”是村莊規劃的重要載體。基于村莊規劃的“雙碳”目標需求，首先在生態空間上，應區分村莊發展的類型，對生態空間進行評估，重點按照碳匯功能因素評價生態空間本底、結構和提升空間，在此基礎上提出有針對性的管制措施和適應地方產業發展的措施，促進雙碳目標實現。如針對森林植被的類型和規模、濕地保護情況、農田生態系統的狀況和生態損毀空間識別，提出生態功能改善的措施；針對保護生態公益林等各類生態用地，實施正面準入清單；加大生態系統自我修復，促進適應當地氣候環境的碳匯植物生長；大力發展竹林等速生經濟林，快速提升有效的碳匯量，為碳匯交易提供基礎保障等。

其次，生產空間方面，同樣要以資源本底和村莊發展類型為基本判斷，提出準確的“雙碳”目標策略并在用地空間上落實。農業產業方面，應嚴格落實上級下達的耕地和永久基本農田保護任務、保護耕地后備資源和恢復類用地等耕地戰略儲備空間，在時序上應提出結合耕地開發、耕地恢復，逐漸將零散、等級不高的耕地、永久基本農田通過“山下換山上”等方式替換為集中連片、生產條件較好的地塊，提高農業規模化生產效率，充分發揮家庭農場經營的現代化模式，改善碳排效應。大力鼓勵利用荒山、荒坡等發展林果業等經濟作物，促進生態改善和經濟發展的充分融合。二產和三產方面，應落實工業項目盡可能進產業園區的總體要求，對于村莊地區只保留部分對選址有特殊要求的、服務當地鄉村振興的產業類型。針對此類產業項目，在用地布局上應盡可能結合原料產地和生產服務條件，實現集聚發展，盡可能利用現有建設用地空間，或通過城鄉建設用地增減掛鉤、土地綜合整治等方式實現用地的內部平衡，提升用地綜合效益，節約集約用地。同時，要注重產業配套用地空間的合理布局，按照不同產業的特點優化用地空間，將人力資源依賴較大的產業和配套用地空間與居住空間統籌設置，實現鄉村地區局部空間的“職住平衡”，并在交通出行上充分保障公共配套能力，盡可能減少能源消耗和碳排放水平。2021年，國家發展改革委《“十四五”循環經濟發展規劃》提出，要以“減量化、再利用、資源化”為原則，突出以省會城市等為重點，聚焦農作物秸稈、林業“三剩物”等重點品種的循環利用。因此，在產業發展上不僅要關注農產品的加工，更應關注農業廢棄物的循環再利用，按照縣、鄉鎮產業發展的總體布局要求，在村莊層面做好物料收集、運輸和當地初級處理的配套，為產業整體運行效率的提升奠定基礎。

最后，在生活空間方面，同樣聚焦居住空間和活動空間2個因素。居住空間上，一是應結合村莊發展類型，提出居住空間的總體定位，集聚提升、城郊融合類應重點結合當地情況和生產、生活空間，積極推進集中居住，為實現基本公共服務的均等化提供充分條件；對于特色保護類、撤并搬遷類等，應在保護歷史和特色建筑、穩定現有基本居住功能服務的基礎上，通過有償退出、生態搬遷等方式縮減建設用地空間，提高生態用地布局，降低碳排、提升碳匯。二是居住空間應響應國家和地方關于綠色低碳建筑、建材的推廣要求，積極采用裝配式和綠色低碳建材建設綠色農房。村莊規劃不僅需要在用地空間上予以引導，更應從建筑材料、特色、風貌上積極引導，提出建筑節能減排的建設方式、建設條件，并在政策上予以扶持。在生活空間上，應重點考慮公共服務的便捷度、均等化以及交通出行的便利度。隨著老齡化的不斷加劇，養老服務、公共服務等設施用地需求不斷提高，在用地布局上不僅要考慮耕地、基本農田、生態紅線底線約束和建設用地指標的管控，更應從綜合減碳效果方面考量，綜合考慮交通、共享度、綜合使用率等因素提出用地和功能布局思路。交通出行方面，在村莊這個較小的尺度方面，更多的是出行的便利度和公共交通的覆蓋水平，需要打通最底層毛細血管與主干交通網絡的堵點，順暢生產、生活空間之間及內部的相關聯通。

2.2" 規劃實施與操作性

規劃是空間管制和引導，更是公共政策和策略。好的規劃還需要有效的實施和操作性配套才能產生預期效果。基于上述村莊規劃“雙碳”目標在用地管制空間與結構方面的路徑，從近期計劃、組織架構、時序和評估調整機制等幾個方面進行思考。首先，近期實施計劃是規劃的必要層級，也是最具落地性的實施內容，在確定近期項目時，應結合規劃階段提出本地“雙碳”目標的總體導向、定位，提出碳目標的重點任務，與重大項目、民生工程的推進找到共同點，統籌落實，提供引領和示范效應。其次，規劃實施需要完善的審查、監管和審批架構支撐。建議在縣或鄉鎮一級明確“雙碳”目標任務的牽頭責任單位和成員單位，明確各自職責和審核環節，針對鎮村規劃中提出的重要“雙碳”目標、措施、重點任務等形成常規性的審查清單，納入規劃實施審批的各個環節，將“雙碳”的理念和規劃思路充分落實到具體的項目用地空間中。再次，應充分考慮“雙碳”目標的實施時序。國土空間規劃重在空間的布局和結構，但輕時序性引導。“雙碳”目標的實施需要在這方面加強，應綜合考慮技術、資金和專項工作推進情況，確定有關“雙碳”規劃目標落地的時序安排，如重大生態修復工程的逐年推進、村民集中居住、裝配式建筑的試點推廣等內容，需要結合各行業發展的需求和要求，在規劃期內明確具體的實施時序，確保規劃實施的延續性、可操作性。最后，要依靠規劃實施評估和調整機制，不斷提升“雙碳”目標路徑的科學性和實施效果。隨著科技的進步、經濟社會發展環境的變化，“雙碳”工作推進的側重點和實現方式會不斷發生變化，這就需要借助規劃評估和調整機制，將“雙碳”目標因素納入評估和規劃調整的因子，如人口規模和結構的變化是否與“雙碳”目標路徑匹配，產業發展水平和環境的變化，能否繼續適應本地的生態承載力和配套水平等。通過近期計劃、組織架構、時序和評估調整機制4個方面實施措施的良性運行，即可為村莊規劃“雙碳”目標策略的落實、落地提供有效保障。

3" 結束語

本文以鄉村振興戰略、“雙碳”目標戰略和國土空間規劃體系改革下的村莊規劃為背景，從鄉村振興20字方針對村莊規劃的要求出發，聚焦與人的行為直接相關的能源消費領域，以及與碳移除之類相關的自然碳匯領域，探討了村莊規劃在“雙碳”目標方面的需求，進而從用地管制空間與結構、規劃實施與操作性2個方面提出了村莊規劃的“雙碳”目標實施路徑。其中用地管制空間與結構從“三生空間”的各個維度進行了分析和響應，結合鄉村振興和“雙碳”目標提出了有針對性的關注點和措施建議；規劃實施與操作性上，從近期計劃、組織架構、時序和評估調整機制4個方面，提出了村莊規劃“雙碳”目標實現的保障措施，響應了規劃不僅是用地布局，更是公共政策的總體定位。為村莊規劃“雙碳”目標的落實提供了方向、框架和內容上的思考借鑒。

但與此同時，由于“雙碳”目標在村莊層面的研究還不夠深入系統，技術體系框架還未完全構建，缺少村莊規劃層面減碳、降碳的規范、技術標準路徑和評價標準體系。而且，不同地域、不同類型的資源稟賦、生活方式對應著不同的碳排規模和結構，會導致同一措施在不同類型村莊規劃的效果、尺度出現較大差異。因此，在后續研究中，應進一步聚焦不同類型的村莊規劃樣式，探索村莊規劃“雙碳”目標的定性、定量化評價，以本地資源特色、資源稟賦為依托，通過具體的案例積累不斷使村莊規劃“雙碳”目標路徑更準確和具體。總體而言，在當前國土空間規劃全力推進階段，在現有的認知水平和研究階段上，充分考慮“雙碳”目標的需求和規劃導向，對于“雙碳”目標的實現仍具有積極意義。

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