民族地區(qū)基層治理能力現(xiàn)代化發(fā)展路徑

摘" 要：近年來，基層治理的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中不可或缺的一部分。然而，在實際基層治理過程中還存在許多突出的問題。該文通過對基層治理能力現(xiàn)代化發(fā)展路徑進行研究，以青海省海東市L區(qū)為例，對目前取得的成果進行闡述，對L區(qū)基層治理能力現(xiàn)代化存在的問題進行分析，為民族地區(qū)基層治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展探索出實踐路徑。

關鍵詞：基層治理；民族地區(qū)；治理能力；現(xiàn)代化；有效路徑

中圖分類號：D422.6" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）08-0088-04

Abstract： In recent years， the modernization of grass-roots governance is an indispensable part of the modernization process of China's governance system and governance capacity. However， there are still many outstanding problems in the actual response process of grass-roots governance. Through the research on the development path of the modernization of grass-roots governance ability， taking L District of Haidong City， Qinghai Province as an example， this paper expounds the current achievements and analyzes the problems existing in the modernization of grass-roots governance capacity in L area. to explore a practical path for the development of grass-roots governance modernization in ethnic minority areas.

Keywords： grass-roots governance; ethnic minority areas; governance capacity; modernization; effective path

“天下大事，必做于細”?；鶎又卫硐騺硎菄抑卫淼闹攸c和基石。鄉(xiāng)村振興20字方針中的“治理有效”為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了指導方向。新時代背景下，基層治理能力現(xiàn)代化面臨著更多未知的挑戰(zhàn)。隨著民族地區(qū)的加快發(fā)展，基層治理模式也在進一步提升。

2021年8月，習近平總書記在中央民族工作會議上指出：要加強民族地區(qū)基層政權建設，夯實基層基礎，確保黨的民族理論和民族政策到基層有人懂、民族工作在基層有人抓。民族地區(qū)的基層治理是國家治理體系中重要的組成部分。既要充分考慮民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊性，又應當貫徹國家對基層治理現(xiàn)代化的根本要求，以實現(xiàn)全國各族群眾對美好生活的向往和鑄牢中華民族共同體精神為根本目標。

提升民族地區(qū)基層治理能力對國家穩(wěn)定發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。民族地區(qū)長期以來都是黨和國家重點關注和幫扶的地區(qū)。作為國家治理的地方模式，民族地區(qū)需要大力推進、健全和完善國家治理體系。所以，通過有效的治理途徑將基層治理的思想運用在民族地區(qū)，有利于提高民族地區(qū)的社會治理現(xiàn)代化水平。

1" 海東市L區(qū)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀

1.1" 海東市L區(qū)簡介

L區(qū)位于青海省東部，湟水河中下游。地區(qū)總面積3 000 km2，其中耕地面積約占37萬畝（1畝約等于667 m2）。L區(qū)包括2個街道、6個鎮(zhèn)、12個鄉(xiāng)（含9個鄉(xiāng)、3個民族鄉(xiāng)）。截至2020年，L區(qū)總戶數(shù)90 000戶，戶籍人口30萬人，其中城鎮(zhèn)人口規(guī)模約為10萬人，農(nóng)村人口約為20萬人。海東市L區(qū)是一個漢、藏、回、土、蒙古族等多民族聚居地區(qū)。以L區(qū)為背景，對所在地基層治理現(xiàn)狀開展實地調(diào)查研究，為更好地總結實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化而積累實際經(jīng)驗。

1.2" 海東市L區(qū)基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展過程

從實踐研究中了解基層中的各項工作，了解并掌握基層治理能力現(xiàn)代化工作中的過程遇到的問題。實現(xiàn)整體提升領導干部的能力，并提供了干部儲備與能力保證。新時代“楓橋經(jīng)驗”青?；牖鶎又卫肀就粱６喾絽⑴c基層治理，強化人才與社區(qū)機構聯(lián)動管理與服務。全面整合了縣、鄉(xiāng)、村3級法律服務資源，有效推進法治服務。有效引領并支持群眾依法表達訴求、解決矛盾、保障群眾權益，實現(xiàn)了一村一顧問的精準指導作用。

L區(qū)在“智慧社區(qū)”試點工作中加快推進了人臉識別等智慧警務項目建設，推行“治安+城管+交通”聯(lián)勤互動綜合執(zhí)法體系，構建“1+8+N”志愿服務隊伍體系，探索沖突爭議“一窗受理、一站調(diào)處、一地解決”的管理機制。

1.3" 海東市L區(qū)基層治理現(xiàn)代化取得的成效

1.3.1" 堅持黨建引領

L區(qū)堅持黨建引領，結合實際情況建立黨建和治理協(xié)同發(fā)展機制。打造全面覆蓋黨組織管理的服務網(wǎng)絡，并建立了村級黨組織活動中心。不斷推進基層公共安全范疇的技術，安全防范建設向基層延伸，拓展盲區(qū)。進一步完善了黨員教育和黨建的服務工作模式，打造出黨支部旅游示范點、黨建引領“六融”等有效經(jīng)驗工作法。充分發(fā)揮好的黨員干部帶動模范作用，比如黨員干部積極參與線上線下宣傳惠民政策、整治環(huán)境衛(wèi)生、發(fā)現(xiàn)重大矛盾糾紛后排查解決等方面工作。

1.3.2" 創(chuàng)新網(wǎng)格化服務

按照“黨建引領+微網(wǎng)格”模式，深入推進“1+8+N”志愿服務管理體系。L區(qū)組織建立627支志愿服務隊伍，激發(fā)了黨員干部和新時期社會實踐志愿者在防洪防汛、宣傳惠民政策、對環(huán)境衛(wèi)生的整治、排查矛盾和化解糾紛等基層工作中發(fā)揮著至關重要的作用。創(chuàng)新網(wǎng)格化服務為構建共建共治共享的基層治理現(xiàn)代化提供了方向。

創(chuàng)新發(fā)展網(wǎng)格服務，進一步發(fā)揮網(wǎng)格員功能。積極引進農(nóng)村致富能人、離退休老干部、社區(qū)熱心民眾等擔任網(wǎng)格管理員，進一步提高群眾積極參與基層治理的積極性。在排查矛盾解決糾紛的工作中，加強網(wǎng)格員日常管理。

1.3.3" 推動“三治”建設

L區(qū)通過推動自治、德治和法治的建設，增強了基層群眾在生活中的獲得感、滿意度和安全感。

自治增加活力。健全完善了村規(guī)民約，并主動引導大眾參與移風易俗、發(fā)展精神文明和生態(tài)文明建設、社會志愿服務等公益活動。全面調(diào)動群眾參與基層治理的積極性。法治增加保障。扎實推進“民主法治示范村”建立管理工作和“司法進村進社”活動，積極培養(yǎng)以村干部、群眾調(diào)解員為核心的法律帶頭人隊伍，并主動對群眾進行法治宣傳培訓，以切實增強群眾的法治觀念和素養(yǎng)，德治弘揚正能量，強化社會公德、職業(yè)道德、家庭品德和個人品行教育，充分發(fā)揮好村民議事會的功能。抵制天價彩禮、大操大辦、違規(guī)組織升學宴、餐飲浪費等惡習。這些都將潛移默化地提高群眾的行為自覺性，培養(yǎng)崇德向善的文明習慣。

近年來，L區(qū)將基層黨建工作與治理模式相融合，以黨建引領為基礎，協(xié)同推進網(wǎng)格化基層治理體系。創(chuàng)新開展“1+8+N”治理模式，深化群眾說事點、民情溝通日等機制。通過設立黨員先鋒崗位、組建以黨員為主的志愿服務隊等方式。帶動群眾全方位參與到基層治理過程中，不斷拓展村級組織公共服務群體鏈條，逐步推動全體黨員聯(lián)系服務群眾常態(tài)化。

“1+8+N”代表履職平臺：打造“1+8+N”（區(qū)級代表履職平臺1個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表聯(lián)系室8個，村、社會代表活躍室N個）的全國人大代表履職平臺系統(tǒng)，促進全國人大代表聯(lián)系群眾活動室的創(chuàng)建工作，由區(qū)級層次向鄉(xiāng)級層層拓展。“1”指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村級的黨組織網(wǎng)絡圖；“8”指由包聯(lián)干部、村兩委及黨員骨干等組成的鎮(zhèn)政府領導；“N”指志愿服務隊伍、黨員先鋒隊及群眾等。L區(qū)在基層治理現(xiàn)代化的進程中，建立起各級黨組織聯(lián)合建立協(xié)作，打造組織和群眾之間共治共建共享的基層治理新格局。

2" 民族地區(qū)基層治理能力現(xiàn)代化存在的問題

青海是一個多民族聚集地。民族地區(qū)受經(jīng)濟發(fā)展、文化習俗等多方面的原因。在基層治理過程中，不僅要緊跟國家發(fā)展治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大方向，而且要因地制宜結合實際遇到的情況打造“楓橋經(jīng)驗”青?；⒈就粱Ｔ诿褡宓貐^(qū)基層治理方面，都有相似之處。例如，普遍存在治理機制還未完善、智能化水平較低、基層人員專業(yè)化薄弱等現(xiàn)實問題。

2.1" 基層治理現(xiàn)代化機制待完善

基層治理現(xiàn)代化機制主要任務是向基層群眾提供民生保障、公共服務、協(xié)調(diào)利益關系及化解群眾矛盾糾紛。創(chuàng)造一個平安和諧的環(huán)境，打造出幸福安康生活?；鶎又卫砉ぷ鬟^程中需要跨部門、跨行業(yè)甚至跨區(qū)域的聯(lián)動配合才能高效完成。在日常工作中，基層管理單位沒有明確地規(guī)定應該管哪些、采用什么方式管、管到什么程度為衡量點?；鶎庸ぷ鲉挝辉谥卫磉^程中權責不清，僅限于問題處置了、反饋了。但對于問題處置后精細化管理方面缺乏有效的評估。對群眾的滿意程度、社會影響力和經(jīng)驗總結等，造成整體效率不高，基層治理多元化工作格局尚未形成?；鶎又卫肀O(jiān)督考核機制不健全還需不斷完善。對于基層治理成效和責任單位的監(jiān)督考核機制缺乏科學有效的工作思路和管理辦法，習慣于依賴進度和數(shù)字反映工作成效的傳統(tǒng)考核思路，忽視了基層治理的復雜多樣。沒有健全的機制嚴重影響了基層工作人員工作過程中的積極性，使基層治理實際效果與理想效果不一致且群眾滿意度不高?；鶎又卫硪宰灾螢榛A，積極推進基層法治建設。

2.2" 基層治理智能化水平較低

基層治理的智能化通過借助大數(shù)據(jù)、云計算等新型技術。在有效擴展網(wǎng)絡空間的基礎上，通過重建具體工作、基層服務對象與基層組織之間的相互聯(lián)系，促進了基層治理水平的整體提升，進而基層治理過程更加科學、更加精準、更加高效。智能化意味著治理精確、分析精確、服務精確、反饋精確及治理精確。基層治理信息互聯(lián)互通程度不高，嚴重影響提升基層治理能力。在此背景下，也會導致基層治理過程中運用現(xiàn)代化治理手段不足。缺乏資金支持和人力資源支撐是智能化水平治理過程中需要解決的對象。無接觸式信息采集、人臉識別等新技術應用也存在不足之處。

2.3" 基層治理人員專業(yè)化需要加強

基層治理過程中所涉及的職能部門和人員比較復雜?；鶎又卫硐嚓P人員的專業(yè)化水平和管理能力還有待提高。存在相關人員文化程度較低，對基層治理的理念較落后，工作服務水平積極性較低、工資偏低等現(xiàn)象。只有提高干部的意識與素養(yǎng)，才能將專業(yè)化運用于基層治理能力現(xiàn)代化建設工作中去。在基層治理中不僅需要進行物質上的現(xiàn)代化提高，同時在精神文明領域得到足夠多的重視，因此也需要提高基層干部的素質與能力。

2.4" 基層文明建設滯后

在黨的領導下，基層治理由政府組織領導，吸納社會組織或多方參與治理主體，圍繞基層公共事務開展治理活動。制度的不斷創(chuàng)新和完善是為了更好地參與到基層治理中，核心是群眾。民族地區(qū)群眾的生活水平在脫貧攻堅的努力下明顯提高，但與發(fā)達地區(qū)比較還具有明顯差異。與此同時，還應加強對民族地區(qū)群眾的文明建設。民族地區(qū)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神文明建設還比較落后。一是對群眾價值觀、消費觀進行轉變；二是對鄉(xiāng)風文明素養(yǎng)教育力度不夠，對群眾法治教育、職業(yè)培訓的方法陳舊、手段單一。大多時候都是以發(fā)放簡單的宣傳資料、辦精神文明建設相關的專欄等形式替代了實質教育。三是農(nóng)村陳規(guī)陋習還沒有消除。部分陳規(guī)陋習在農(nóng)村依然無法轉變，天價彩禮、鋪張浪費及大操大辦等惡劣作風。

3" 推進民族地區(qū)基層治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展路徑

基層治理是一個錯綜繁雜的治理方式。政府負責、黨組織領導、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系作為基層治理的指導性原則。

3.1" 建立健全基層社會治理制度體系

對基層政府部門而言，應加速轉變基層政府職能，并做好相應簡政放權。改革基層治理的評價體系，更加規(guī)范化地要求基層相關部門的職權運作，并要嚴格依法實施。同時規(guī)范社會組織、明確參與基層治理的途徑。規(guī)范考核方式，才能執(zhí)行到位。明確建立健全對基層治理的目標、治理制度體系的要求。系統(tǒng)地建設基層治理體系，要可考核、可追溯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變關鍵是要落在服務群眾。

3.2" 實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的核心是強化科技智能支撐

基層治理主體的智能化是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。將強化科技智能支撐滲透到基層治理中，將強化科技職能支撐作為基層治理工作的關鍵保障。轉變片面的、單一的基層治理理念，強化科技智能治理新思路。隨著基層治理現(xiàn)代化水平的提升，需要改變政府部門過去簡單的習慣性思維方式。政府部門必須吸引吸納高級專家和技術，來實現(xiàn)智能化政府服務。

科技的進步以及網(wǎng)絡、大數(shù)據(jù)等新技術的出現(xiàn)，為提升基層治理現(xiàn)代化水平帶來了有利條件。提高基層治理智能化水平的有利條件是將先進的現(xiàn)代技術運用到基層治理當中。基層治理作為多元治理主體需要消化吸收先進網(wǎng)絡信息技術，運用大量的信息技術資源，提高新時代基層治理效率和拓寬群眾信息參與的途徑，作出相應的貢獻。通過開發(fā)手機應用，發(fā)展智慧性社區(qū)；通過建立線上公共服務大廳，將線下的業(yè)務轉入線上，實現(xiàn)社區(qū)居民個性化、精準化服務。

3.3" 強化基層黨組織，加強干部隊伍建設

不管是在城鄉(xiāng)社區(qū)，還是在農(nóng)村，基層工作的核心內(nèi)容是通過基層黨組織的領導開展的。黨的領導是促進基層治理體系和基層治理能力現(xiàn)代化的前提和保障，加強干部隊伍建設，實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

加強基層干部隊伍的建設，不斷強化基層黨組織。調(diào)動基層工作人員對開展基層治理工作的主動性。組織廣大黨員干部和群眾定期進行學習，以提升專業(yè)人才的素質。對基層治理能力現(xiàn)代化開展常態(tài)化學習，增強基層黨組織學習的積極性。深入走訪了解村民的實際情況，切實幫助解決生活、生產(chǎn)上面臨的具體問題，從而充分發(fā)揮了村級群眾組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。在崗位設置上，優(yōu)先考慮本地年輕人通過考察進入村兩委工作。對本村大學生實現(xiàn)政策上有傾斜、工作上有依靠、考核上有差異。進一步提高村兩委干部隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設，建設一批高層次、專業(yè)化的干部隊伍。

合理有效地以人才引領推進基層治理現(xiàn)代化進程。提升農(nóng)村干部高素質專業(yè)化水平的有效路徑是“吸引”和“高配”農(nóng)業(yè)人才，做好黨組織后備人才儲備、改善干部的待遇條件等為干部進步拓寬空間?；鶎狱h組織引領基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動基層黨建相關工作。通過對基層黨組織領導的強化，增強組織服務群眾的內(nèi)在動力。探索多元主體參與基層治理，實現(xiàn)共建共治共享的新發(fā)展格局。

3.4" 加強基層文明建設

鄉(xiāng)風是觀念文化與制度文化互為一體的精神文化；是農(nóng)村文明習俗文化長久沉淀的成果；是農(nóng)村物質社會文明、精神文明、政治制度文明、社會生活文明和生態(tài)文明的全面體現(xiàn)。文明是一個國家、一個民族傳承和發(fā)展的根本，建設文明鄉(xiāng)風就是我們的民族靈魂。以文化人、以文育人，推動廣大群眾參與到鄉(xiāng)風文明建設工作中，加強基層治理現(xiàn)代化。

3.4.1" 加大基層素質教育力度

充分發(fā)揮農(nóng)村教育綜合服務平臺、鄉(xiāng)村文化廣場、“小喇叭”及微信公眾號等線上線下宣傳作用。利用微信、微博等社交媒體，通過文藝演出、農(nóng)村宣傳欄和村公示欄等方式進一步強化宣傳力度。相關工作人員做好對村民群眾的法制宣傳、政策普及、道德教育和文明衛(wèi)生培訓。加大基層素質教育力度，培育良好的家風、鄉(xiāng)風，促進移風易俗，用典型的例子教育、影響及熏陶群眾。推進農(nóng)村文明創(chuàng)建活動評選，例如“五好家庭”“婦女模范”“五星級文明戶”等，尤其將社會主義思想理論宣傳和鞏固農(nóng)村脫貧攻堅成果緊密結合在一起，充分調(diào)動群眾的積極性成為脫貧致富的內(nèi)生動力。

3.4.2" 發(fā)揮村規(guī)民約的作用

村規(guī)民約不僅是當前中國鄉(xiāng)村公共服務規(guī)范重建的重要基石，蘊含著農(nóng)民集體才智，而且在一定程度上是解決村民內(nèi)部權益關系問題的規(guī)范制度。作為村規(guī)民約重要的內(nèi)容，將整治鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生、建設社會主義精神文明等嚴格監(jiān)督實施，并建立考核機制，加強村民群眾的自身培養(yǎng)、自身制約和自身監(jiān)督。村規(guī)民約在基層治理過程中包括村民內(nèi)在的道德規(guī)約和外在行為規(guī)制。根據(jù)當前的農(nóng)業(yè)現(xiàn)實狀況，政府必須逐步規(guī)范和健全村規(guī)民約的內(nèi)容，最大程度地發(fā)揮出村規(guī)民約的作用。

4" 結束語

國家治理能力現(xiàn)代化的進程會受到基層治理能力水平的影響。隨著基層治理在民族地區(qū)實踐中不斷發(fā)展，基層治理現(xiàn)代化水平不斷地提升。傳統(tǒng)的基層治理模式已不再滿足現(xiàn)代社會的需要，而如何有效轉變政府傳統(tǒng)觀念，同時不斷提高基層政府的治理能力現(xiàn)代化，已成為基層治理的重要研究方向。統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。通過鞏固黨建引領、加強基層智慧平臺建設等路徑，進一步提升民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)代化治理水平。

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