整體性治理視角下農村地區垃圾治理問題研究

摘" 要：農村地區環境整治是貫徹鄉村振興戰略、美麗中國建設戰略的基礎性工作。中央多次發文強調要整治農村環境“臟亂差”問題、切實改善農村生態環境。作者通過對遼寧省L縣農村地區進行實地調研，發現L縣農村垃圾治理工作存在環保基礎設施建設較弱、政府關注度較低、環保資源呈分散態勢和村民自覺性較差等多方面問題。該文從整體性治理視角出發，對L縣農村垃圾治理工作提出加大資金投入力度、推行垃圾分類制度、政府牽頭構建多元化主體協同治理格局和加強村民的環保意識等建議，擬幫助L縣農村垃圾治理工作走出困境的同時供其他地區借鑒、參考，力促我國鄉村振興戰略全面推進。

關鍵詞：農村垃圾；環境；垃圾治理；整體性治理；鄉村振興

中圖分類號：X799.3" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）17-0074-04

Abstract： Environmental renovation in rural areas is the basic work for implementing the strategy of rural revitalization and the strategy of building a beautiful China. The central government has repeatedly issued articles emphasizing the need to rectify the \"dirty and messy\" problem of the rural environment and earnestly improve the rural ecological environment. Through the on-the-spot investigation in the rural areas of L County， Liaoning Province， it is found that there are many problems in rural garbage management in L County， such as weak environmental protection infrastructure construction， low government attention， scattered environmental resources， poor villagers' consciousness and so on. From the perspective of holistic governance， this paper puts forward some suggestions on rural garbage management in L County， such as increasing capital investment， implementing garbage classification system， the government taking the lead in building a cooperative governance pattern of diversified subjects， and strengthening villagers' awareness of environmental protection. It is intended to help L County's rural garbage management work out of the predicament while providing reference for other areas， so as to promote China's rural revitalization strategy in an all-round way.

Keywords： rural garbage; environment; garbage treatment; holistic governance; rural revitalization

2019年第35期《電視問政》曝光了遼寧省L縣B鎮道邊的大型垃圾堆問題，最終在問政督辦下，垃圾堆問題得到解決。然而，4年后的今天，大型垃圾堆問題卷土重來，雖然比2019年有所好轉，但積存的垃圾還是覆蓋了部分馬路。當地村民反映，2019年的垃圾治理效果維持幾個月后，大型垃圾堆問題便逐漸反彈。大型垃圾堆給當地村民的生活造成了嚴重影響。比如垃圾堆散發惡臭、垃圾被風刮得滿地都是等問題，對當地的人居環境和生態環境造成了嚴重破壞。針對此類問題，一些村鎮展開過定期清理行動，但效果并不理想，有的垃圾點清理不徹底，有的點位出現反彈，依然臟亂。如何治理農村生活垃圾，已成為基層治理中的重要議題。

1" 問題的提出：農村地區垃圾治理的必要性

伴隨著我國農業經濟發展加快步伐，農民的生活質量和消費水平的不斷提升，生活消費品數量大幅增加，導致了農村生活垃圾產量逐漸增多，其結構也日趨復雜，并逐步表現出與城市生活垃圾同質化的趨勢，在農村生活垃圾中，工業垃圾、有毒有害物質的比重日益增大。相比于城鎮地區而言，涉農地區的財政收入水平要遠遠落后，在垃圾治理方面存在著資金投入不足、基礎設施落后和管理經驗匱乏等問題，因此，在處理總量龐大、結構復雜的農村生活垃圾方面存在著較大的困難。如果農村的生活垃圾得不到及時清運，不僅對農民的生活環境造成了破壞，還會對農作物的生產環境造成污染，如果不及時處理，甚至會引發我國的食品安全問題。

在當前形勢下，“三農”問題已成為我們黨的首要工作。習近平總書記指出，“任何時候都不能忽視農業、忘記農民、淡漠農村”。要想實現美麗鄉村建設目標，農村垃圾治理工作是當下亟待解決的難題。在農村地區開展垃圾治理工作，能有效改善農村地區的生態環境、人居環境，推動鄉村振興戰略的進一步發展。農村垃圾治理是探索以生態帶動經濟，實現循環經濟發展到農村經濟發展的新途徑的必要條件[1]。

2" 整體性治理理論

學界普遍認為，整體性治理既是政策的導向，又是政策實施的全程，是政策實施的最后一道防線。整體性治理追求的是利用更低的行政成本，為公眾提供更有效的公共服務。其以滿足公眾的需求為邏輯出發點，將治理的權力和范圍進一步擴展，使治理不再僅限于政府內部，還可以存在于社會組織、市場和公眾之間[2]。相對于傳統的治理模式，整體性治理更加重視對治理效果的驗收，提倡采用中央和地方結合、公私合伙等方式，建立網絡式服務，來應對復雜多變的社會治理問題。我國農村地區環境“臟亂差”是當前急需解決的一個“難而又復雜”的社會難題，其管理存在著顯著的“碎片化”問題，亟需構建協同聯動的一體化管理機制，構建高效的、可持續的運行模式。以L縣目前垃圾治理困境的實際情況為基礎，以整體性治理理論為指導，按照“橫向拓展治理主體，縱向深化制度”的治理思路，提出了L縣農村生活垃圾治理的新視角。

3" L縣農村環境“臟亂差”現狀

2022年，L市電視臺《電視問政》系列節目中記者在采訪時發現，L縣農村未經清理的垃圾堆仍有不少存量，或散亂成片，或堆積如山。農村垃圾散亂、垃圾積存的現象時有發生。大量的垃圾得不到及時處理，居住在附近的村民苦不堪言。L縣H線公路6公里處，路邊垃圾池外圍，垃圾成片，面積約有半個足球場大小。

L縣Y村村頭的一處垃圾堆，占地相當于4個籃球場，高度接近3 m。村民和記者反映：上面來檢查了，村上才組織打掃，用鉤機抓一抓。L縣P村，河溝里積存的垃圾更是沒有被清理的跡象。目前此地現有住戶不多，這里容易成為農村環境凈化整治工作的盲點，但村干部卻篤定地告訴記者，P村環境凈化整治無死角、無盲區。然而，P村的村民向記者反映：只有環境整治的時候，才開始清理河套、還有村落。對于一些問題突出、群眾反映強烈的垃圾點位，基層政府將其一朝清理，可能不算什么難事，但是要保持亂象不回潮，如果不拿出點釘釘子精神來，這些垃圾亂象中的“釘子戶”恐怕難以徹底根除。

4" L縣垃圾治理工作的困境

L縣屬于典型的欠發達地區，農村占地比重大，相比城市和周邊縣城，經濟發展更為緩慢，基礎設施建設落后。此外，村民受教育程度普遍偏低，自身的環保意識較差。種種方面的原因造成了當前L縣垃圾治理工作陷入困境，也為開展治理工作帶來了一定的困難，筆者通過實地走訪進行深入調研，提煉總結出了以下幾項重點問題。

4.1" 環保基礎設施建設薄弱、環保隊伍“人手短缺”

H村是L縣下中等規模的村莊，全村有2 300人口，村內僅投放20個垃圾桶，這些垃圾桶是由縣政府統一采購，于2018年配發至各村，經村委會集體商議后確定的分布投放點。在走訪調研中，我們發現多數的垃圾桶是被放置在公路路邊，顯然，村干部在衡量垃圾桶投放位置時，優先考慮的是方便垃圾車運輸和清理，沒有充分考慮到村民們投放垃圾的便捷性，有限的垃圾桶數量和較遠的投放距離就使得村民們養成了隨地亂扔的陋習。同時，縣里為H村配備的環衛隊伍僅有4名清潔工，均由村內的無業老人組成，平均年齡大、精力體力十分有限，并且缺乏專業的技能培訓和管理機制，使得環保隊伍作用極其有限。事實上，這些環衛工人的日常清理范圍只能涵蓋村內的主干道路段，無法兼顧到整個村子。并且，由于經濟落后，H村內基礎建設較差，村內土路覆蓋了80%以上的路況，導致交通不便，垃圾堆分布散亂、數量較多，環衛所的清運車輛每周只來清運1次，村內也沒有垃圾自主清運能力，使得垃圾積存成為常態。

4.2" 垃圾回收、轉運頻次低

垃圾回收和轉運頻次低也是L縣農村垃圾治理工作中較為嚴重的問題。垃圾回收和轉運工作不充分導致每個村莊的街道都有垃圾堆放在垃圾箱旁邊的現象。鎮內共有2輛垃圾轉運車，屬于中型轉運車，每輛車一次性可收裝2 t垃圾并自行壓縮。這2輛車主要負責包括H村及周邊3個村在內的垃圾清運工作。由于H村常住人口多，垃圾產量也最多，全村人一周能制造3 t的生活垃圾，一個廢物轉運車要運送1～2次才能清理干凈；H村的垃圾桶數量有限，其覆蓋面也很小。每周環衛人員回收垃圾的次數只有3次，垃圾轉運車收裝垃圾1次，這導致了垃圾積累的現象十分嚴重。垃圾回收和轉運的工作是城市生活垃圾治理的一個重要環節，如果不能將垃圾箱內的垃圾及時地收集并轉運到鄉鎮的垃圾處理站，就不能確保村莊的道路干凈、空氣干凈。

4.3" 縣政府對農村垃圾治理工作缺乏足夠的關注

從目前的情況來看，L縣政府因為資金有限，所以在使用有限資金的時候，重點考慮的是城鄉地區的建設和發展，其次是農村地區的經濟發展，而農村地區的環境建設工作被放在了最后。因此，在農村垃圾治理工作推進過程中，常常采取非常被動的態度，這就造成了目前的垃圾處理工作推進速度緩慢，并且各行政部門在垃圾治理工作的管理上，也往往只限于自己的職責范圍之內，存在部門間協作與溝通缺位的情況。此外，單憑政府自身力量去解決垃圾治理難題是遠遠不夠的，政府還應該聯合更加專業化的社會組織作為主體協助政府參與治理工作。整體性治理理論認為“碎片化”的治理模式才造成了行政效率低下，要想解決當前L縣農村垃圾治理難題，必須通過政府牽頭，整合零散的環保資源，協同創造出一種長效的運轉機制，形成工作合力，以此來破解當前的治理困境。

4.4" 村規民約權威性較弱、村民自覺性較差

道格拉斯提出“制度是被制定出來的規則和規范，它主要作用是約束主體或效用最大化利益的個人行為。[3]”正式的制度具有強制性和權威性，能有力地推動農村垃圾分類政策的開展。然而，在調研中我們發現，H村的村規沒有做到結合實際、因地制宜，而像是村委會為了完成上級的任務指標制定出的長篇大論，這樣的村規自然無法喚起村民對它的認可度和執行力。另一方面，雖然目前H村村民普遍具備一定的環保意識，但大多數是局限于對自家院內、屋內的環境衛生情況較為關注，而對自家以外的公共環境衛生情況關注度較差。在農村垃圾處理工作上，不僅需要政府的力量主導工作開展，還需要每一位村民都能夠具備良好的自我認知，能夠約束自身的行為，身體力行地維護好農村的環境。

5" 改善L縣垃圾治理困境的對策

5.1" 增加資金投入，加強環保基礎設施建設

充足的資金保障是垃圾治理工作能取得良好成效的必要條件[4]。考慮到L縣農村經濟落后，沒有能力獨立承擔治理成本，縣政府應該轉變傳統的城市中心主義的思想，將城鄉環保資源進行合理的配置，并將農村垃圾治理列為重點工作，以此加大資金投入。在此基礎上，中央政府也應該進一步優化其支出結構，可建立專門用于農村生活垃圾治理的環保基金，以支持欠發達地區改善環境。政府除了要充當主要投資人的角色之外，還應該積極地引導社會資本注入，拓寬融資渠道，構建出以政府為主導的多元投資體系，對政府、村民等應承擔的費用比例進行合理劃分。針對農村地區環保基礎設施建設薄弱、環保人員短缺等現象，當地基層政府應該迅速采取措施，加強基礎設施建設和隊伍建設，構建起覆蓋鄉鎮和農村的垃圾處理基礎設施體系。一方面，加強農村地區環保基礎設施建設，建造現代化的垃圾回收站、中轉站、垃圾處理廠；另一方面，加強農村地區的環保隊伍建設，環保部門應對環保人員開展有關環境保護知識的專業技能培訓，加強環衛工人對其所做工作的了解程度。

5.2" 大力實施垃圾簡化分類，提高垃圾轉運能力

政府應發動村民參與到垃圾分類行動中，提高農村居民對日常生活垃圾進行分類投放的比例。通過宣講教育、培訓學習、舉辦趣味活動等方式對村民進行生活垃圾分類的宣傳，提高他們對生活垃圾的了解程度，使他們主動地參與到垃圾分類活動中來，培養成垃圾分類的好習慣。我國的垃圾分類工作水平不高，農村地區更是視垃圾分類為無關緊要的事情，做好生活垃圾分類是解決生活垃圾治理問題的有效方法，從我國大部分農村生活垃圾分類的整體成果來看，垃圾分類尚處于起步探索階段，國內多數農村地區尚未真正實現生活垃圾分類。《住房和城鄉建設部辦公廳關于公布2020年農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣名單的通知》在2020年8月發布，全國共有41個縣（市、區）入選。當前，L縣的首要工作是對環保部門人員進行垃圾分類處理、廢物回收利用、節能環保和生態發展方面的教育培訓，讓每一位環保部門人員成為垃圾分類工作的宣傳者和組織者，以便于日后生活垃圾分類、垃圾治理工作的開展。

5.3" 提高L縣政府對垃圾處理的重視程度，打造多元化主體協同治理模式

整體性治理理論認為“碎片化”的治理方式和治理手段是造成政府行政效率低下的主要根源，農村垃圾治理工作要想取得良好成效，縣政府起到的作用至關重要。在開展垃圾治理工作時，可通過政府部門牽頭，建立相應制度體系，整合分散的環保資源，形成工作合力。首先，要求加強L縣政府的責任意識，站在責任主體的角度，提高對農村地區垃圾治理工作的關注度[5]。其次，由L縣政府牽頭，聯合社會資本在農村地區打造環保設施設備，建立相應的垃圾處理循環機制，由政府的責任感帶動各有關部門對垃圾治理工作的重視。然后，政府還要讓企業、村委會、村民等都參與進來，要充分發揮各個主體的優勢，構建一個多元主體的治理格局。最后，政府要扮演“掌舵者”的角色，通過對農村生活垃圾治理政策的研究，增加對基礎設施等公共服務領域的轉移支付，起到統籌全局、均衡資源、協調發展的作用。

整體性治理理論不僅局限于政策的制定，同時貫穿政策執行的全過程。因此，政府在垃圾治理工作中還應該充當“監督者”的角色，確保垃圾治理工作能夠順利完成[6]。一方面，政府要對工作質量進行監督，通過出臺相應的監督方法，利用環保部門的督察監督機制對垃圾治理工作、環境凈化工程進行跟蹤檢查和監督整改，也可通過暗訪、發動群眾、引入第三方機構等方式對治理效果進行監督，多項監督措施可為垃圾治理的效果提供更高標準、高質量的保障。另一方面，政府務必確保財政落實到位，國家為了縮小城鄉發展差距，推動鄉村振興戰略，不斷加大對農村地區的財政投入，也隨之提高了基層組織的財政自主性。為了確保國家對農民的關心關切落實到位，為了垃圾治理工作能夠順利進行，政府的相關部門要加大對村內資金使用的監管力度，特別是加強對環保基礎設施建設中的資金監管力度，確保每一筆錢都花在刀刃上，避免出現“面子工程”“豆腐渣工程”，此外，有關部門還應確保讓村民們對資金使用具備一定的知情權。

5.4" 重新建立村規民約，提高村民的關注度和參與度

村委會是村民的自治機構，如果只靠村民自己，在許多問題上很難達成共識。法律制度是從外部向內部進行的，而村規民約則是從內部向外部進行的。如果要在農村垃圾的處理中獲得明顯的成效，那么除了對改革的文件和法律法規進行明確的說明之外，還必須在農村垃圾的處理工作中加入村規民約。要使農村生活垃圾的處理長期見效，就需要農民自發地、從內而外地合作。村規民約的重構，既是對國家治理的積極回應，又是對村民自治的有益補充。村規民約的重構應在“小農思想”和“面子主義”的影響下，結合當地實際情況，制定出符合當地實際的村規民約；在制定村規民約時，要充分尊重村民的意愿，讓村民代表參加；提高村民對村規民約的認同程度，調動村民的主觀能動性，進而提高村民的認同程度。

此外，要想讓村民們更好地發揮出他們的積極性，村干部們應該在村內做好相關的宣傳工作，一是幫助他們改正不良的生活習慣，二是讓他們對農村垃圾處理工作的價值和意義有更深刻的認識，三是讓他們掌握一些農村垃圾處理的方法。村民對垃圾治理工作有正確的認知，才能更好地參與到生活垃圾治理中來。同時，要加強對村民自身行為的管理，通過對村民進行教育培訓，使其充分認識到自身行為規范對垃圾治理的價值和意義，通過落實相應的懲戒措施，促使村民們對自我不良行為進行約束，從而促使“個體”在垃圾治理工作中發揮應有的作用與價值。只有充分調動村民的參與意識，才能保證農村垃圾治理工作取得良好成效，有一支“政府、企業、村民”聯合組成的強大隊伍做后盾，才能保證農村垃圾治理工作的綜合效益[7]。

6" 結束語

在L縣農村垃圾治理工作中，除需加強政府對垃圾治理的重視，增加資金投入，建立政企合作機制，推行垃圾分類制度外，還需充分發揮村委會的基層自治能力，重建村規民約，提高村民的自覺性，同時，與市場型企業的專業技術相結合，形成多元主體協同參與的治理格局，充分發揮其作用，切實改善我國農村的人居環境和生態環境，推動國家實現“美麗鄉村”的目標。

參考文獻：

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