進一步完善國有企業負責人經營業績考核體系研究

摘要：國有企業負責人經營業績考核是國有資產監管的重要組成部分。隨著國企改革三年行動的推進，國有企業負責人經營業績考核體系不斷完善。但國有經濟研究智庫2022年相關調研發現，各地仍存在業務分類、指標設置、柔性調整和反饋改善等考核實施難點。鑒于此，提出了分離業務板塊、設置差異化指標、采取柔性管理和有效運用考核結果等建議，從而推動國有經濟更好地發揮戰略支撐作用。

關鍵詞：國有企業；企業負責人；經營業績考核

0 引言

國有企業負責人經營業績考核對落實國有資本保值增值責任、引導國有企業做強做優做大有不可替代的作用。2003年，國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國務院國資委”）成立不久，即發布了《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》（國務院國資委第2號令），各地方國資委普遍參照該辦法制定了具體規定。多年來，國務院國資委曾結合實際多次修改該辦法，最終于2019年3月發布了強化高質量發展導向的《中央企業負責人經營業績考核辦法》（國務院國資委第40號令），進一步健全考核指標體系，深化功能分類考核，突出服務國家戰略、創新驅動和深化改革。為對黨的十八大以來各項國企改革重大舉措進行再深化，2020年8月，中共中央辦公廳印發《國企改革三年行動方案（2020—2022）》，其中第三十三條要求“對不同類別業務實行核算和分類考核”，第四十三條要求通過以較長周期客觀綜合評價功過等“激勵企業領導人員擔當作為”。根據這些要求，近年來，各級國資委不斷探索優化國有企業負責人經營業績考核體系，引領企業從高速增長轉向高質量發展。

學者對這一問題持續進行討論。一方面，從歷史沿革入手，回顧和思考了國有企業業績評價制度。王斌［1］認為，業績評價制度應當是構建國有企業產權管理體系、完善國有企業內部管控制度的重要組成部分。趙爾軍［2］提出實施分類考核和對標考核，促使考核方式更加靈活、多樣，并區分市場競爭類國有企業和公益類國有企業。孫曉序［3］認為，中央企業負責人經營業績考核在對標考核、戰略管控、深化“ 管資本”定位等方面仍存在一定的探索空間。另一方面，從現實操作入手，提出了優化考核體系的創見。周軍興和林盛娜［4］認為，在中央企業負責人經營業績考核中，考核指標要突出企業的國家責任，應與國際對標，突出行業特點。何威風等［5］認為，國有企業實施EVA（經濟增加值）考核后，應計盈余管理和真實盈余管理都損害了經營業績，因此需審慎推進配套管理制度。王一農［6］認為，社會責任考核辦法探索是構建科學的國有企業業績考核體系的關鍵所在。何召濱［7］就國有企業高質量發展考核指標體系的構成進行了創新探索。覃曼［8］認為，應推動全面預算管理，為企業制訂年度經營業績考核方案及完成考核目標提供有利參考。上述研究對進一步完善國有企業負責人經營業績考核體系有較強的參考作用。

2022年7月，國務院國資委發布了2021年度和2019—2021年任期中央企業負責人經營業績考核結果，對中國一汽、招商局集團等46家任期業績優秀企業和航天科技、航空工業集團等28家科技創新突出貢獻企業進行了通報表揚。此次考核更加突出高質量發展、服務“國之大者”、創新激勵保障、深化改革與統籌發展和安全等鮮明導向。根據國務院國資委發布的中央企業經營業績，2021年，中央企業實現利潤總額2.4萬億元、凈利潤1.8萬億元，較2018年分別增長42.4%、49.3%，3年平均增速分別為12.5%、14.3%;2021年研發經費投入超過9 400億元，較2020年增長18%以上。但調查結果顯示，對照國企改革三年行動的要求，各地國資委對國有企業負責人經營業績的考核存在一些普遍難點。本文針對該調研中集中反映的難點問題提出相應解決建議。

1 考核實施難點問題

1.1 業務分類問題

對商業一類、商業二類和公益類企業需設置不同的考核重點。但是，重要的大型國有企業基本上是多元化經營企業集團，下級公司眾多，同一集團旗下公司有可能是不同商業類型甚至是公益類企業，按主營業務性質分類并不能全面反映企業業務類別，因此準確劃分業務類別是考核實施的難點之一。部分調研受訪者認為，可以按照國務院國資委確定的企業主業劃分企業功能類型，但這也僅適用于基本指標選擇和整體權重劃分，難以確定指標的基準值。

這一難點在EVA計算中有明顯體現。相比傳統的財務績效指標，EVA考慮了權益資本成本，能更準確地反映公司創造價值的能力。但是，在考核實施中，股權資本成本這一核心參數難以確定。因為理論上影響股權資本成本的因素非常復雜，企業戰略、環境、財務、運營等諸多變化都會即時導致股權資本成本波動。商業一類企業和商業二類企業的股權資本成本不同，如果以商業二類為主業的央企集團有大量商業一類的二級公司，以商業二類的較低資本成本來計算集團整體EVA，顯然有失公允。即便從各業務模塊入手，自下而上“匯總”集團考核指標，雖然可保證集團層面考核體系的完備性，且指標基準值計算準確，但是工作量很大，還容易導致指標體系過度膨脹，不符合重要性原則。特別是在分類指標的篩選上，各子公司重點任務和行業特點差別較大，很難識別哪些分類指標在集團層面重要。

1.2 指標設置問題

即便明確了具體業務分類，科學、準確地設置分類指標和社會效益指標難度也較大。商業二類企業分類指標需體現企業承擔關系國家安全、國家重大專項任務完成情況，而公益類企業社會效益指標需體現公益性業務完成情況和保障能力。調研受訪者普遍反映，與以往側重行業特點和管理短板的分類指標設置不同，準確設置分類指標和社會效益指標難度很大。

難點體現在以下4個方面。首先是綜合度。國有企業負責人經營業績考核指標要求高度凝練，一般每家企業基本指標和分類指標各只有2項。當前考核內容增加，但受資源約束指標數量無法大量增加，指標綜合度要求更高。其次是可獲得性。社會效益、國家安全和重大任務等方面的指標很難用企業現有的財務數據或市場數據計算。新的考核辦法需要以新的數據獲取方式來支撐。再次是結果數量化。“完成情況”和“能力”2個指標通過具體數值表現出來較困難。需在結合各企業實際準確定義的基礎上，對信息進行更多技術處理，才能顯示為合理數值。最后是考核導向性。一些分類指標和社會效益指標并不是“越高越好”。例如，體現保障能力的“保障系數”過高，會造成資源閑置浪費。

1.3 柔性調整問題

全面深化國企改革要求切實破除包括剛性業績考核在內的體制機制障礙，增強企業經營活力。有別于以往嚴格按照期初確定標準考核并兌現獎懲為主導的剛性考核方式，當前各地在考核中普遍開展期初與企業溝通考核目標、期中動態監控完成情況、期末就考核結果征求企業意見的做法。這體現出在研究者的心理和行為規律基礎上，采用非強制性方式的柔性管理特點。不少調研受訪者希望監管機構在考核中探索更多柔性方式，進一步放大企業經營自由度。

這主要是因為剛性業績考核存在兩方面的問題。一方面，剛性業績考核會導致企業短期行為，抑制創新戰略布局。當市場上關鍵變量發生較大利空波動時，面對剛性考核，國有企業往往傾向于采取短期行為調節指標，這可能在未來將企業逼入更大困境。面對剛性考核，國有企業很難通過犧牲指標來謀劃布局，占據競爭“制高點”。特別是市場環境快速變化，剛性考核指標更加緊束，導致國有企業在波動較大的新興市場上經營困難，于是只能更傾向在傳統領域經營。另一方面，剛性業績考核在國企集團管控中會放大風險規避效應，衍生協同壁壘。上級單位面對剛性考核，向下級單位分配指標時，往往保留過多余量，造成業績考核層層加碼，形成“牛鞭效應”，使下級單位在業績重壓下經營自由度嚴格受限。剛性指標在集團內分配，還會造成下級單位之間嚴格的利益界限，只關注本單位局部經營，不愿為整體讓渡局部業績，導致各業務之間難以形成協同優勢。

1.4 反饋改善問題

前有計劃目標，后有績效考核，構成一個管理閉環，是考核管理的內在要求。績效考核既是一個管理階段的結束，又是下一個管理階段的開始，有很強的反饋功能。以往國有企業業績考核更多地關注考核結果本身，對企業經營業績診斷與提高方面的反饋功能的發揮較弱，考核結果未被充分利用。當前，各地國資委普遍要求考核期末企業形成的經營業績并上報，體現了對這一問題的重視。而一些調研受訪者也希望國資委以考核為反饋契機，加強對企業改善經營業績的指導。

這主要是因為詳細分析考核結果有兩方面的好處。一方面，詳細分析考核結果，能夠指導企業達成業績改進的目的。由于考核結果得出后，企業負責人獎懲將據此兌現，以往對結果的詳細分析工作往往被忽視，無法實現管理閉環。而只有通過一次次考核閉環反饋，針對性的業績改善措施不斷被落實，考核管理效果才能顯現。另一方面，詳細分析考核結果，也可以優化考核體系本身。考核體系具有動態性，要隨著企業內外環境變化而不斷調整，未緊密切合企業“痛點”的考核效果必然不佳。沒有對上一輪考核結果進行充分分析，則無法在下一輪考核中針對企業關鍵問題設置指標和基準值。

2 完善考核體系的建議

2.1 分離以經濟效益考核為主的業務板塊

按照“對特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離”的原則要求，應首先將國企集團中能夠以經濟效益考核為主的部分分離出來，通過EVA等傳統指標實施考核，對剩余部分實施特殊功能考核。由于以經濟效益為中心的考核機制比較成熟，在被分離板塊能夠無障礙實施。分離后，剩余部分由于體量較小，功能更純粹，較容易抓住功能考核重點。對于企業集團中的已上市部分、財務投資部分、非主業部分和主業中非戰略重點部分，建議各級國資委適用經濟效益指標考核，對剩余部分的商業二類企業或公益類企業另外設置針對性的考核指標。

此外，建議各級國資委對已上市部分探索使用市值考核指標。市值是上市公司價值的最直接反映，能更加真實、全面地揭示企業資本經營運作成果。市場增加值（MVA）是公司市值與累計資本投入之間的差額，表明一家公司在資本市場上為股東創造的財富。在理論上，MVA等于未來EVA的折現值，與已實現的價值EVA相對應，MVA+EVA反映了企業整體價值提升水平。近年來，山西省國資委在山西杏花村汾酒集團有限責任公司等上市公司考核中應用該指標，就取得了較好的效果。

2.2 按特點設置分類指標和社會效益指標

商業二類企業體現承擔國家安全、國家重大專項任務完成情況的分類指標，以及公益類企業公益性業務完成情況和保障能力的社會效益指標，在性質上與經濟效益指標有根本差異。為保證考核的有效性，應按每一類指標的性質和特點進行處理，再代入考核體系。

國家重大專項任務集中在科技領域，一般周期較長，結果不確定性大，建議各級國資委采取間接的方式獲取此類指標。也就是說，將發布任務的主體對任務進展情況的意見，作為考核指標的數據來源基礎。如計劃中某任務沒有中間成果或最終成果，則不納入考核范圍。指標可根據每項任務的重大程度分配權重，計算出重大專項任務完成率并加以考核，在基準完成率以上的應予以加分獎勵。公益性業務完成情況也可參照此類指標，并在評價中引入社會公眾打分。

在《中華人民共和國國家安全法》規定的多個領域的國家安全任務中，與國資委監管的企業關系最為密切的包括資源能源和糧食安全等。考核操作層面，主要應關注在石油、煤炭、電力、鋼鐵、有色、糧食等行業建立充足的安全儲備。針對此類指標，建議各級國資委根據國家要求和企業狀況設置安全儲備量考核基準。儲備太少威脅安全，儲備太多又過度耗費資源，因此達到考核要求得滿分，超過考核要求則不加分。公益類企業的保障能力也可參照此類指標設置。

2.3 在實施各階段采取柔性管理措施

在當前國企改革進程中完善考核評價和激勵機制，既要鼓勵創新、表揚先進，又要允許試錯、寬容失敗。剛性的考核機制已不適應未來國有企業發展，建議各級國資委在考核實施各階段大力促進柔性要素發揮作用。

考核期初，建議各級國資委基于企業發展戰略規劃的主要目標，確定經營業績考核重點，加強一致性審查。指標、基準值與考核方式的確定應與企業深入溝通，基于雙方共識，合理制訂考核方案，體現出目標的“內在驅動性”，避免自上而下“壓指標”。考核期中，建議各級國資委開展半年預評估，督促企業完成目標，幫助企業解決對業績有重大影響的經營難題。對企業因不可抗力和環境變化而出現損失及戰略調整等事項，及時調整考核要求；對創新性較強、風險較大經營舉措出現失敗的情況，可承諾在結果中剔除影響。考核期末，建議各級國資委聽取企業意見，據以調整考核結果。對客觀原因造成的業績低下情況，在企業負責人已盡職履責的前提下可予以諒解，調高考核分值；也可采取“只扣錢、不扣分”等方式，避免對企業負責人職業生涯造成不利影響。

2.4 運用考核結果提高經營業績

國有企業負責人經營業績考核的目的是不斷提升企業業績水平，增強企業高效經營能力。建議各級國資委指導被考核企業，在詳細分析考核結果的基礎上，針對性地制定改進措施，并在下一個經營周期中考察實施情況；通過加強“經營業績診斷與提高”，使考核工作形成閉環循環，提高考核工作的有效性。

一方面，在形成考核結果后，建議各級國資委聯合企業分析成績或問題產生的主要原因。針對業績優良的企業，挖掘其成功經驗并加以推廣；針對考核結果不理想的企業，在找出關鍵影響因素的基礎上確定改進方向。在此階段，關鍵是雙方要達成共識，緊密結合戰略規劃確定下一階段的努力方向。在此基礎上，由國資委監督企業制訂詳細的業績改進行動方案。另一方面，建議各級國資委根據企業業績改進行動方案的重點確定下一階段的考核重點，改進考核方案。有效的業績管理系統需要在不斷迭代完善中逐漸形成，并使企業業績在良性動態循環中持續提高。對上一階段改進方案重點加強考核，體現了業績考核工作的連續性，有助于企業形成“戰略定力”。

3 結語

企業負責人經營業績考核是國資監管的“牛鼻子”，關系到國企改革發展方向和大局。面對當前中央堅定不移做強做優做大國有企業、充分發揮國有經濟主導作用和戰略支撐作用、加快建設世界一流企業等要求，必須不斷完善國有企業負責人經營業績考核體系。由于各地國有企業經營領域特點等方面差異很大，業績考核實施需要因企制宜，應進一步加強對考核問題的理論和實踐研究，推動相關工作有效開展。

參考文獻

［1］王斌.中國國有企業業績評價制度：回顧與思考［J］. 會計研究，2008（11）：21-28，96.

［2］趙爾軍.國企負責人經營業績考核制度變遷及展望［J］. 財會通訊，2013（25）：20-22.

［3］孫曉序.《中央企業負責人經營業績考核辦法》修訂內容解析［J］. 財會通訊，2017（22）：105-107.

［4］周軍興，林盛娜.中央企業負責人經營業績考核探析［J］. 財會通訊，2011（31）：23-24.

［5］何威風，陳莉萍，劉巍.業績考核制度會影響企業盈余管理行為嗎［J］.南開管理評論，2019，22（1）：17-30.

［6］王一農.國有企業業績考核體系的研究［J］. 國有資產管理，2019（9）：54-56.

［7］何召濱.高質量發展導向下的國有企業經營業績考核體系思考［J］. 中國管理會計，2020（1）：70-85.

［8］覃曼.新形勢下全面預算與企業業績評價的管理研究［J］. 財務管理研究，2022（8）：121-125.

收稿日期：2023-03-06

作者簡介：

馬大明，男，1982年生，博士研究生，副研究員，主要研究方向：國有資產監管。