審計視角下耕地保護存在問題及對策建議

摘" 要：該文以項目審計為依托，系統分析耕地保護政策貫徹落實中存在的各種問題，深入探究問題產生的原因，提出解決問題的有效措施及審計建議，筑牢耕地保護數量和質量紅線，保障糧食安全，為高質量發展奠定農業基礎。

關鍵詞：耕地保護；審計；高質量發展；原因分析；對策建議

中圖分類號：F239.61" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）20-0098-04

Abstract： Based on the project audit， this paper systematically analyzes the various problems existing in the implementation of cultivated land protection policy， probes into the causes of the problems， and puts forward effective measures and audition suggestions for solving the problems， so as to build a solid red line for the quantity and quality of cultivated land protection， ensure food security and lay the agricultural foundation for high-quality development.

Keywords： cultivated land protection; audit; high-quality development; cause analysis; countermeasures and suggestions

“民非谷不食，谷非地不生。”耕地是糧食生產的命根子，是人類賴以生存的根本、是中華民族永續發展的根基。習近平總書記多次強調“要像保護大熊貓那樣保護耕地”[1]。近年來，我國雖陸續出臺一系列耕地保護政策，但全國耕地數量逐年減少、部分地區質量不好、糧食總產量受到威脅等問題仍層出不窮。據全國土地調查數據顯示，我國人均耕地從一調的1.59畝（1畝約等于667 m2，下同）/人下降至三調的1.36畝/人[2]。為確保端牢中國人自己的飯碗，黨的二十大報告明確指出“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”。為將貫徹黨的二十大精神，化成牢牢守住耕地紅線的堅決行動，本文以調查耕地保護情況為基礎，以審計項目為依托，聚焦耕地保護政策貫徹落實情況，重點揭示耕地保護政策貫徹落實中存在的突出問題，分析原因，提出對策建議，并提出提高耕地資源審計質量的相關舉措，從責任落實、機制體制等方面推進耕地數量不減、質量提升，保障糧食生產安全，為農業可持續發展奠定基礎。

1" 耕地保護審計發現的主要問題

本文基于2018—2022年領導干部自然資源資產離任審計項目基礎上，總結梳理1個地市和5個縣（區）在耕地保護推進過程中存在的問題（以下簡稱“審計發現”），具體情況如下。

1.1" 耕地資源底數不清

摸清耕地資源底數是嚴防死守18億畝耕地保護紅線的基礎，是糧食生產的重要保障。然而審計發現，各縣（區）普遍存在耕地與林地重疊、資源底數不清現象，甚至有個別縣出現基本農田面積大于耕地面積等現象。經統計5個縣（區）耕地與林地重疊面積高達14 060.3 hm2，占總耕地面積61 862.96 hm2的22.73%，其中個別縣重疊比例高達35.61%。雖“三區三線”劃定工作已開展，但因自然資源部門與林業部門仍未同步進行，實際屬于耕地或林地的關系仍未厘清，實際耕地面積仍未落實清楚。

1.2" 耕地數量減少、質量不高

《國土資源部關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》明確要求“堅持耕地保護優先、數量質量并重”“嚴守耕地紅線，確保耕地實有面積基本穩定、質量不下降”。同時，《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出“嚴格落實占補平衡制度”“堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象”“全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用”“提高補充耕地質量”“大力實施土地整治，落實補充耕地任務”“禁止在25°以上陡坡開墾耕地”。但審計發現：一是各地普遍存在耕地保有量、基本農田保護面積大幅下降等現象。如A市耕地保有量由2017年的17 152.49 hm2下降至2021年的10 139.79 hm2，基本農田保護面積由2017年的11 480.57 hm2下降至2021年的8 813.8 hm2，下降率分別達40.88%、23.22%。二是耕地質量不高、甚至安全卻難以保障。近幾年，各地在開發建設過程中普遍使用交通、水利便利的水田、水澆地，但其補充的耕地卻存在占優補劣、坡度大于25°、建設標準要求不高、耕作層再利用工作不到位等現象。如A市2017—2022年使用水利條件便利水田和水澆地面積1 481.12 hm2，占其總使用耕地面積1 727.07 hm2的85.76%，但其補充的耕地僅54.207 hm2開展耕作層再利用，占其總補充耕地面積1 729.167 hm2的3.13%，且其補充耕地未明確記錄耕地的現狀類型、地力等級等信息，補充耕地質量難以保障。另外，《關于加快建設綠色礦山的實施意見》明確要求“在符合規劃和生態要求的前提下，允許將歷史遺留工礦廢棄地復墾增加的耕地用于耕地占補平衡。”某縣將2座廢棄鐵礦用地復墾為耕地，但未對復墾耕地的土壤腐質層（有機質）、重金屬含量等關鍵性指標開展監測，復墾耕地生態質量狀況含糊不清，復墾耕地質量及安全狀況難以保障。此外，審計還發現，某縣使用水田地120.77 hm2用旱地補充，另有69.01 hm2的補充耕地坡度大于25°或梯田臺面寬度較窄，不符合新增耕地的要求。

1.3" 耕地“非糧化、非農化”

《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》明確要求“對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。”但審計發現，各縣（市、區）普遍存在基本農田拋荒或種植果樹、經濟林等“非糧化”現象（主要為林地、園地、挖塘養魚和其他用地、部分拋荒等），甚至出現高標準農田“非糧化、非農化”現象。如至2021年底，某縣有5 562.34 hm2的基本農田“非糧化”，占全市基本農田總面積11 480.57 hm2的48.45%；另外，有2 691.53 hm2的高標準農田“非糧化”，占總高標準農田總面積5 692.8 hm2的47.28%。審計抽查還發現，有0.56 hm2高標準農田存在違規建筑或被農用設施占用等“非農化”現象。

1.4" 受污染耕地修復治理不到位，引發農產品污染

《中華人民共和國土壤污染防治法》明確要求“對土壤污染狀況調查表明污染物含量超過土壤污染風險管控標準的農用地地塊，地方人民政府農業農村、林業草原主管部門應當會同生態環境、自然資源主管部門組織進行土壤污染風險評估，并按照農用地分類管理制度管理。”隨后，各省也紛紛出臺土壤污染防治措施，明確提出“對農用地環境污染區應當進行農業結構調整，嚴格用途管制”。但審計發現，個別縣仍存在污染耕地修復治理工作滯后，造成農產品重金屬超標現象。如某縣應于2020年完成安全利用類耕地（輕中度污染的耕地）和嚴格管控類耕地（重度污染的耕地）修復治理的任務，實際該縣于2021年才開展安全利用類耕地修復治理，至2022年6月仍未開展嚴格管控類耕地修復治理，導致該縣的安全利用類耕地生產的農產品中有2個批次的稻谷存在重金屬鎘超標，占總檢測批次數（61個）的3.27%；另外，嚴格管控類耕地生產的農產品中有3個批次的稻谷重金屬鎘或鉛超標，占總檢測批次數（13個）的23.08%。

1.5" 高標準農田建設及管護不到位

高標準農田作為耕地中的精華，是糧食生產能力和糧食安全的重要保障，習近平總書記再三強調“應堅定不移抓好高標準農田建設，提高建設標準和質量”，并將其寫入《中華人民共和國鄉村振興促進法》[3]。但審計發現，有些地方對高標準農田建設的重要性和安全性認識不到位，導致出現高標準農田建設任務未完成、虛報高標準農田面積、高標準農田建設質量不高，未成片規劃建設高標準農田、高標準農田碎片化等規劃布局不合理，建成高標準農田未驗收、后續管護不到位、未錄入遙感“一張圖”等問題。如有3個縣（區）共261 hm2的高標準農田建設任務未完成，占其總任務數362.94 hm2的71.91%；某區將未實施高標準農田建設的工礦用地、坑塘水面等劃為高標準農田，虛報高標準農田面積243.53 hm2。

1.6" 相關資金征管用不規范

加強和規范耕地保護相關資金，統籌使用、提高使用效益，是貫徹落實黨中央關于加強耕地建設與保護決策部署的重要舉措之一。審計發現，部分地區存在違規收取、使用耕地保護相關資金，補助標準不合理，資金使用效益不佳等問題。如某區因補充耕地任務未完成、被暫停受理指標情況下，違規向異地出售耕地增減掛鉤指標、收取耕地增減掛鉤指標使用費2 345萬元；某縣以土地整治新增耕地為由申請土地開發整理資金70萬元，實際僅使用9.91萬元，剩余60.09萬元滯留多年未使用。此外，《農業農村部關于毫不放松抓好2019年糧食生產的通知》明確“推進耕地質量保護與提升行動，鼓勵各地將耕地地力保護補貼與糧食生產穩定發展掛鉤”。但A市在開展地力保護補貼工作時，未將補貼標準與耕地的糧食產量、耕地質量提升情況相掛鉤，僅按耕地面積進行平均確定，存在“撒胡椒面”現象，資金效益難以保障。另外，《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》明確規定高標準農田建設項目竣工后，應根據相關標準，評價并劃分耕地質量等級、測量糧食生產能力。但A市在開展高標準農田建設時未能按GB/T 33130—2016《高標準農田建設評價規范》等相關要求，對高標準農田的新增糧食產能等經濟效益指標和新增農田灌溉達標面積等社會效益指標提出具體要求，僅從宏觀層面提出高標準農田灌溉率、田間道路通達率有所提升，導致所建成的高標準農田質量等級、糧食產能難以量化，資金使用效益難以評價。

1.7" 違規占用耕地整改成效不佳

壓實責任，補齊短板，推動督查檢查發現問題整改，以整改促發展，是督查檢查的最終目的。審計發現部分問題整改效果不佳。如上級督察檢查反饋A市2017—2022年違法占用耕地共48宗，僅5宗采用補充耕地或復耕形式進行整改，其余的基本采用核減耕地面積、調整耕地紅線、補辦建設用地手續形式進行整改，致使耕地保有量不斷下降。

2" 耕地保護審計發現問題的原因分析

2.1" 耕地保護的重要性認識不足

部分地方領導對耕地保護的重要性認識不夠，片面理解生態文明建設內涵、忽略耕地的重要生態屬性[4]，因此，在推進城市化過程中大規模隨意調整規劃，造成建設使用大量優質耕地，耕地保有量持續下降。雖然國家要求各地均采用土地增減掛鉤指標等方式來確保耕地數量不降和質量不低，但實際上增減掛鉤指標普遍存在使用交通條件便利的優質耕地，補充偏遠的丘陵山地[5]，造成耕地質量下降。另一方面是各地對耕地保護的重要性宣傳不夠，用地企業和農民對耕地保護意識淡薄（根據土地審批程序使用耕地的農民很少[4]），導致耕地撂荒、破壞耕地、非法占用耕地進行非農建設等現象層出不窮。

2.2" "耕地保護動力不足

一是地方政府缺乏耕地保護熱情。在現行土地管理制度下，地方政府掌控著轄區內的土地使用權，是耕地保護真正管理者。多數地方政府更看重區域經濟發展、財政收入和政府政績，缺乏耕地保護主動性，甚至出現帶頭違法占用耕地[6]。又因現有政策對糧食主產區的補償機制不完善，導致地方耕地保護力度越大、生產糧食越多、付出成本就越高。因此，難于真正調動地方政府重農抓糧的積極性。二是農民種糧積極性不高。在經濟利益的驅動下，農民普遍選擇種植收益高的經濟作物或發展養殖業，耕地“非糧化”現象較為普遍。又因該省大部分地區屬丘陵地帶，耕地碎片化，耕作效益低，農民種糧積極性不高，因此，耕地拋荒現象較為普遍。同時因農民離鄉不離土，加上土地流轉市場和監管機制仍不完善，造成耕地流轉困難，有的寧可撂荒，也不流轉，造成大量耕地“非糧化”。另外，因農資成本增長較快，而糧食等農產品價格上漲較為緩慢的現象，農民務農種糧積極性不夠[7]。三是缺乏有效的激勵機制。因現有耕地保護或種糧補貼的標準較低、補貼資金使用不規范[8]、使用效益不佳等現象，未能對耕地保護起到正向的激勵作用。

2.3" 耕地保護監管機制仍有待完善

現有規章制度雖已明確堅持耕地占補平衡、實行耕地數量和質量保護并重等原則，但并未對補充耕地的地力等級、生產產量、耕作層再利用標準及生態效益等方面作出詳細規定；未對高標準農田的糧食新增產能、農用設施建設標準等方面提出具體要求，導致管理部門在監管過程中缺乏依據，監管工作難于執行到位，問題層出不窮。

3" 完善耕地保護制度的對策建議

針對審計發現問題及原因分析，提出如下建議。 3.1" 壓實責任，從源頭遏制耕地減少的勢頭

提高政治站位，增強耕地保護使命感、責任感。積極采取措施壓實各級政府的耕地保護責任，以明確的權責和獎懲制度減少浪費耕地、違法用地等現象。優化國土空間開發保護格局[9]，充分發揮國土空間規劃約束性作用，統籌安排建設項目規模和布局，提高土地綜合利用效率，有效減少優質耕地被占用；深化建設用地市場化配置，促進土地利用方式集約化，嚴控農轉用地規模，從源頭減少耕地使用，確保耕地實有面積基本平衡。

3.2" 強化耕地保護政策支持

建立健全耕地保護區域補償機制，徹底改變“保護耕地就是維持貧困”這種尷尬局面，從而提高地方政府保護耕地的積極性。獲取較高收益是改變耕地“非糧化”的主要手段之一。各級政府應積極采取措施，加大鄉村振興力度，拓寬增收渠道，增加農民收入，提高農民從事農業生產積極性。優化財政支出結構，加大耕地保護補貼力度、提高糧食種植補貼標準，鼓勵開展糧食兜底收購政策等經濟激勵措施，穩定種糧農民收入，引導農民積極種植糧食作物。

3.3" 完善耕地保護資金管理

進一步規范耕地保護相關資金使用、完善資金績效管理，提高資金使用效益，確保耕地質量提升、糧食產量穩增。積極引導社會資本參與耕地保護，給予參與耕地保護的企業、社會團體相關榮譽或優惠政策，擴寬耕地保護資金的來源渠道。

3.4" 完善耕地保護監管機制，加強監督檢查

細化耕地保護相關標準，如研究制定耕作層破壞的標準、污染耕地修復治理標準等，便于各管理部門在監管過程中有法可依、有章可循，充分發揮監管職能。細化耕地用途管制，對耕地實行特殊保護和用途管制[6]，有效控制耕地“非糧化、非農化”。強化部門內部監督檢查，上級部門定期對下級部門開展專項督查，充分發揮各部門的監督職責。加強紀檢監察、審計等專職監督部門的督查檢查力度，并將督查檢查結果和整改情況納入領導干部考核范圍。

4" 完善耕地資源審計的建議

從審計視角出發，提出完善耕地資源審計的建議，提高耕地資源審計的質量，進而提升耕地保護管理水平。

4.1" 堅持研審結合，提高審計質量

新時代，審計作為黨和國家重要監督體系之一，要求審計人員心懷“國之大者”，聚焦審計“主責主業”，做實研究型審計，推進審計高質量發展。因此，開展耕地資源審計時，應沿著“政治-政策-項目-資金”這條主線，做足審前調查，吃透耕地保護相關政策，做好相關數據分析，進而明確耕地資源審計主要目標、重點內容等。在審計過程中以耕地保護相關項目推進和資金分配、使用情況為抓手，找準切入點；以問題為導向，查深查透，如實準確反映問題；并查明耕地保護政策落實中賭點痛點難點，堅持“三個區分開來”原則，同耕地保護主管部門共同研究建設性解決方案，推動耕地保護政策落地開花。

4.2" 堅持科技強審，提高審計效率

由于耕地資源審計涉及的數據量大、范圍廣，傳統審計方法難以解決，這就要求審計人員提高審計技能，依托大數據思維和技術[10]，充分應用地理影像系統和ArcGIS、FME等數據分析工具比對耕地地理數據等，篩選圖斑疑點，并進行現場核實，才能有效揭示耕地與林地重疊、耕地“非糧化”“非農化”等問題，提高審計效率。

4.3" 扎實推進審計整改，提升審計質效

審計整改是審計監督的最終目的，也是審計監督的意義所在。因此，做好審計整改“下半篇文章”與揭示審計問題“上半篇文章”同等重要。審計整改能否落實到位，與審計建議是否具有針對性和可操作性密切關聯。這就要求耕地資源審計時，審計建議要提得準、落得下，能轉化為解決耕地保護問題的“對癥良方”。通過審計揭示問題、規范整改，促使被審計單位提升耕地保護治理效能。

5" 結束語

本文在開展領導干部資源資產離任審計項目中總結梳理當前耕地資源保護方面的問題并分析原因，提出解決問題對策措施。這是本文研究的重點內容，也是推進耕地保護政策落實重要組成部分。另外，本文從審計角度提出進一步完善耕地資源審計的建議，促進耕地保護管理效能提升。

參考文獻：

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