隴東旱塬區(qū)耕地“非糧化”空間分異特征與分區(qū)整治策略

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摘要：為防治耕地“非糧化”，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，從耕地種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)2 個視角揭示甘肅省崆峒區(qū)耕地“非糧化”現(xiàn)狀和空間分異特征，并劃分整治分區(qū)。結(jié)果表明，耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”主要表現(xiàn)為撂荒，北部塬區(qū)的“非糧化”率較低，西部、南部山區(qū)和城市周邊郊區(qū)“非糧化”率較高；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”程度較低的區(qū)域集中分布在北部塬區(qū)、南部的上楊鄉(xiāng)和大寨鄉(xiāng)等，“非糧化”率較高的區(qū)域主要位于西部自然保護(hù)區(qū)、南部林業(yè)管護(hù)區(qū)和中部川區(qū)；崆峒區(qū)總體“非糧化”率在空間上呈現(xiàn)出“南高北低”的分布格局，這3類“非糧化”的低值區(qū)域均位于北塬農(nóng)耕區(qū)；將崆峒區(qū)“非糧化”耕地劃分為優(yōu)先整治區(qū)、重點整治區(qū)、綜合整治區(qū)和限制整治區(qū)，并針對不同分區(qū)提出相應(yīng)的整治對策與建議。

關(guān)鍵詞：非糧化；耕地保護(hù)；空間分異；整治分區(qū)；整治對策

中圖分類號院F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼院A 文章編號院2096-9902（2023）10-0059-05

Abstract： In order to prevent the \"non-grainization\" of cultivated land and stabilize food production， we analyzed the current situation and spatial differentiation characteristics of the \"non-grainization\" of cultivated land from the perspectives of cultivated landcultivation structure and agricultural production structure in Kongtong of Gansu Province， and divided the cultivated land. Theresults show that non-cultivation is the main form of cultivation structure of cultivated land， the rate of \"non-grainization\" is low inthe north of the tableland， and the rate of \"non-grainization\" is higher in the western and southern mountainou regions andsuburbans; the regions with a low level of \"non-grainization\" caused by the restructuring of agricultural production are concentratedin the northern tableland， and Shangyang and Dazhai townships in the south. The regions with a high rate of \"non-grainization\" aremainly located in the western nature reserves， the southern forestry management area and the central plains; spatially， the overalldistribution pattern is high in the south and low in the north. Its low zone of these three types of \"non-grainization\" are all locatedin the northern tableland farming area; the \"non-grainization\" cultivated land was divided into four types of areas， the priority area，key area， comprehensive area and limited area， and the corresponding countermeasures and suggestions are put forward according todifferent zones.

Keywords ： non -grainization; cultivated land protection; spatial differentiation; consolidation and division; consolidationcountermeasure

倉廩實，天下安。保障國家糧食安全，耕地是根本[1]。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，耕地利用方式轉(zhuǎn)變，“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象日益突出，不斷威脅著國家糧食安全，特別是之前全球新冠病毒感染疫情大流行、國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給不穩(wěn)定等因素給國內(nèi)糧食安全帶來了更多的不確定性，嚴(yán)守耕地紅線和糧食安全生命線的戰(zhàn)略意義更加凸顯[2-3]。國家高度重視耕地“非糧化”問題，出臺了一系列的法規(guī)政策，要求全面加強(qiáng)耕地用途管制，嚴(yán)格防止耕地“非糧化”，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，堅決保住中華民族的“鐵飯碗”[4-5]。學(xué)術(shù)界也對耕地“非糧化”問題展開了大量研究。目前，研究成果多集中在現(xiàn)狀描述、驅(qū)動因素分析、對策建議等方面[6-8]，在研究視角上多聚焦于耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”[9-10]。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）[4]文件精神，耕地“非糧化”包括2種情況：一是耕地種植結(jié)構(gòu)的“非糧化”，即由種植糧食作物轉(zhuǎn)為種植非糧食作物，耕地用途改變；二是農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的“非糧化”，即耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地，屬于農(nóng)用地范疇內(nèi)的地類轉(zhuǎn)換。僅從單一角度開展“非糧化”研究，不足以反映出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的“非糧化”歷史過程。在對策建議方面，大多數(shù)研究僅針對研究區(qū)域“非糧化”現(xiàn)象提出總體性管控對策[3，8-9]，缺乏差別化防治對策等方面的研究。

因此，深層次多方位認(rèn)識耕地“非糧化”，結(jié)合其空間分異特征和自然人文環(huán)境進(jìn)行“非糧化”耕地整治分區(qū)，對科學(xué)合理利用耕地資源，遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”，促進(jìn)糧食穩(wěn)產(chǎn)和農(nóng)民增收具有重要意義。本文以甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)為研究對象，運用國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)，借助GIS空間分析工具，從耕地種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)2個視角，以行政村為評價單元，分析崆峒區(qū)耕地“非糧化”現(xiàn)狀，揭示其空間分異特征和規(guī)律，進(jìn)行“非糧化”耕地整治分區(qū)，針對不同分區(qū)提出相應(yīng)的整治對策，以期為耕地利用和保護(hù)規(guī)劃提供參考和依據(jù)。

1 研究區(qū)概況

崆峒區(qū)位于甘肅省東部，六盤山東麓，涇河上游的隴東黃土高原丘陵區(qū)向溝壑區(qū)的過渡地帶，介于東經(jīng)106.25憶～107.21憶、北緯35.12憶～35.45憶之間，地勢南北高中間低，呈現(xiàn)出山、川、塬3種地貌類型。崆峒區(qū)屬于半干旱、半濕潤季風(fēng)型大陸性氣候，平均氣溫10.3 益，年降雨量493.7 mm。全區(qū)轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)252個行政村、3個街道辦事處和1個大景區(qū)。2020年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，崆峒區(qū)耕地面積98.65萬畝（1畝約等于667m2），占全區(qū)土地總面積的34.07%，農(nóng)村人均耕地面積5畝/人。崆峒區(qū)農(nóng)耕歷史悠久，是國家糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)，主要種植小麥、土豆、玉米等糧食作物，以及蔬菜、瓜果、油料等經(jīng)濟(jì)作物。

2 數(shù)據(jù)來源及研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源及處理

本文數(shù)據(jù)主要來源于崆峒區(qū)2020年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫、2009年第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）成果和2022年“三區(qū)三線”劃定成果數(shù)據(jù)庫。運用Ar原cGIS10.2提取2020年耕地“非糧化”現(xiàn)狀地類圖斑，包括標(biāo)注“種植非糧作物”和“未耕種”的耕地圖斑，及標(biāo)注“工程恢復(fù)”和“即可恢復(fù)”的其他地類矢量圖層。按照2019年第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）《實施方案》和《技術(shù)規(guī)程》，“種植糧食作物”指種植谷類、豆類和薯類作物；“種植非糧作物”指種植蔬菜、棉花、油料、糖類、飼草和煙葉等作物；“未耕種”指耕地撂荒；“工程恢復(fù)”和“即可恢復(fù)”指通過工程措施或其他措施清理后可恢復(fù)為耕地的其他地類圖斑，這類圖斑在“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫中為耕地，在“三調(diào)”時根據(jù)實地現(xiàn)狀調(diào)查為林地、園地等其他農(nóng)用地[11]。

2.2 研究方法

如前所述，耕地“非糧化”應(yīng)包括種植結(jié)構(gòu)“非糧化”和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”。在此基礎(chǔ)上，提出研究區(qū)“非糧化”總體水平測算公式。以行政村為單元分別計算不同類型耕地“非糧化”率，并進(jìn)行空間矢量化，利用自然斷點法將研究區(qū)“非糧化”率劃分為5個等級。

1）耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”率：即用“種植非糧作物”和“未耕種”面積占現(xiàn)狀耕地總面積的比例來表達(dá)[6]。

3 結(jié)果分析

3.1 耕地種植結(jié)構(gòu)野非糧化冶現(xiàn)狀及空間分異特征

崆峒區(qū)現(xiàn)狀耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”率為11.52%，主要表現(xiàn)為撂荒。由圖1可知，種植結(jié)構(gòu)“非糧化”程度在村域?qū)用嫔峡缍容^大，總體上，南部山區(qū)的“非糧化”率高于北部塬區(qū)。崆峒區(qū)超過一半的區(qū)域“非糧化”率在10%以下，北塬上的西陽鄉(xiāng)、寨河鄉(xiāng)和南部的大寨鄉(xiāng)糧食種植情況良好。將近40%的區(qū)域“非糧化”率介于10%耀39%之間，主要位于安國鎮(zhèn)和崆峒鎮(zhèn)西部、索羅鄉(xiāng)及草峰鎮(zhèn)。“非糧化”率大于39%的區(qū)域主要分布在南部山地林區(qū)、西部自然保護(hù)區(qū)和城市周邊郊區(qū)，這些區(qū)域自然耕作條件差，僅有的耕地基本全部撂荒。

3.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)野非糧化冶現(xiàn)狀及空間分異特征

崆峒區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”率為13.78%，2009年至2020年耕地主要流向其他林地、喬木林地和果園。由圖2可知，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”率空間跨度較大。“非糧化”率低于10%的區(qū)域接近全區(qū)的一半，集中分布在北部塬區(qū)、南部的上楊鄉(xiāng)和大寨鄉(xiāng)等地。“非糧化”率較高的區(qū)域主要位于西部的安國鎮(zhèn)、崆峒鎮(zhèn)、太統(tǒng)-崆峒山自然保護(hù)區(qū)、南部土谷堆林業(yè)管護(hù)區(qū)等，這些區(qū)域地勢高、坡度大，不利于耕作，耕地自然轉(zhuǎn)變?yōu)榱值兀煌烁€林還草等國土空間綠化工程的實施，以及經(jīng)濟(jì)林果業(yè)的發(fā)展，使得耕地被動轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地。

3.3 崆峒區(qū)總體野非糧化冶率空間分異特征

崆峒區(qū)總體“非糧化”率為23.05%。由圖3可知，總體“非糧化”率的空間分異特征顯著，整體呈現(xiàn)出“南高北低”的分布格局。“非糧化”率較低的區(qū)域主要位于西北部的寨河鄉(xiāng)、西陽鄉(xiāng)、大秦鄉(xiāng)和東南部的大寨鄉(xiāng)，較高的區(qū)域集中分布在中部川區(qū)、西部和西南部的生態(tài)保護(hù)區(qū)，以及南部林業(yè)管護(hù)區(qū)。總體上，南部和西部山區(qū)土層薄，耕作條件差，撂荒嚴(yán)重，“非糧化”程度較高；中部川區(qū)以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)建設(shè)項目為主，表現(xiàn)為耕地用途轉(zhuǎn)變，不再以種植糧食作物為主；北塬是傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，“非糧化”率普遍較低。

4 耕地野非糧化冶分區(qū)及整治對策

為差別化防治耕地“非糧化”，提高不同稟賦耕地資源的利用效率，在參考已有研究成果[12-13]的基礎(chǔ)上，對“非糧化”耕地進(jìn)行分區(qū)劃定，明確整治優(yōu)先序，并提出“非糧化”整治對策與建議。借助ArcGIS10.2平臺對研究區(qū)總體“非糧化”率進(jìn)行重分類，采用自然斷點法將“非糧化”程度由輕到重初步劃分為4個等級。同時結(jié)合研究區(qū)自然地理環(huán)境、國土空間規(guī)劃“三條控制線”等因素，以耕地“非糧化”空間分異規(guī)律為依據(jù)，對初步分區(qū)結(jié)果進(jìn)行修正和合并，將區(qū)內(nèi)“非糧化”耕地最終劃分為優(yōu)先整治區(qū)、重點整治區(qū)、綜合整治區(qū)和限制整治區(qū)（圖4）。

4.1 野非糧化冶耕地整治分區(qū)

優(yōu)先整治區(qū)涉及101個行政村，區(qū)內(nèi)“非糧化”耕地面積占全區(qū)“非糧化”總面積的15.96%，耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”占比相當(dāng)。空間上集中分布在北塬上的西陽、寨河、大秦等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及南塬上的大寨鄉(xiāng)等區(qū)域。

重點整治區(qū)涉及87個行政村，區(qū)內(nèi)“非糧化”耕地面積占全區(qū)“非糧化”總面積的36.36%，耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”占比相當(dāng)。空間上分布較為零散，重點位于香蓮鄉(xiāng)、白廟鄉(xiāng)東部、四十里鋪鎮(zhèn)北部和峽門鄉(xiāng)中部。

綜合整治區(qū)涉及49個行政村，區(qū)內(nèi)“非糧化”耕地面積占全區(qū)“非糧化”總面積的36.40%，其中，耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”各占38.83%和61.17%，表明區(qū)內(nèi)耕地流向林地、果園等其他農(nóng)用地的情況較為嚴(yán)重。空間上集中分布在川區(qū)平地和南部淺山區(qū)。

限制整治區(qū)涉及32個行政村、7個林場和1個大景區(qū)，區(qū)內(nèi)“非糧化”耕地面積占全區(qū)“非糧化”總面積的11.29%，其中，耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”各占36.63%和63.37%，表明區(qū)內(nèi)因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的“非糧化”情況普遍。空間分布特征明顯，主要分布在城區(qū)、西部生態(tài)保護(hù)區(qū)和南部林業(yè)管護(hù)區(qū)，均為國土空間規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管制區(qū)。

4.2 整治對策與建議

優(yōu)先整治區(qū)屬傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)，耕作條件較好，地塊分布較集聚，便于規(guī)模化、機(jī)械化耕作，是落實永久基本農(nóng)田保護(hù)特殊制度的主體區(qū)域，區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田“非糧化”占比為12.55%，可優(yōu)先開展“非糧化”整治。整治對策：加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目建設(shè)力度，提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，全面推廣規(guī)模化經(jīng)營；將支農(nóng)保護(hù)補(bǔ)貼按實際耕種面積發(fā)放給生產(chǎn)者，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性、指向性，促進(jìn)糧田持續(xù)耕種；獎勵自主復(fù)耕農(nóng)戶，開展撂荒地整治并建立長效機(jī)制。

重點整治區(qū)田塊規(guī)整度和集中連片度較高，因區(qū)內(nèi)農(nóng)村人口流動較大，棄耕情況較為嚴(yán)重，是永久基本農(nóng)田保護(hù)和“非糧化”耕地整治的重點區(qū)域，區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田“非糧化”占比為30.68%。整治對策：加強(qiáng)農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)管理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化管理；大力推進(jìn)國土整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，全力提升耕地種植效益；抓好典型培育，壯大種糧主體，爭取扶持項目，加快培育新型職業(yè)農(nóng)民，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體職業(yè)化。

綜合整治區(qū)主要分布在川區(qū)平地和南部淺山區(qū)，區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田“非糧化”占比為23.43%，應(yīng)根據(jù)具體情況實施綜合整治。川區(qū)平地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動集中，多發(fā)展苗木培育、林果業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)。整治對策：及時清理騰退廢棄果園苗木地，恢復(fù)耕地；引導(dǎo)新發(fā)展林果業(yè)上山上坡，鼓勵利用“四荒”資源，不與糧爭地；鼓勵新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地及未利用地，少占或不占一般耕地。南部山區(qū)耕地立地條件差，種糧效益低，難以開展機(jī)械化作業(yè)，流轉(zhuǎn)困難，整治難度大。整治對策：對可恢復(fù)耕地可通過實施田水路林村國土綜合整治，改善耕地種植條件，提高農(nóng)戶耕種意愿；建立獎懲機(jī)制，對整治成效突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在安排項目資金時予以重點傾斜，對撂荒地整改不到位的，停止發(fā)放耕地地力補(bǔ)貼，激勵農(nóng)戶主動自覺種糧。

限制整治區(qū)集中分布的西部生態(tài)保護(hù)區(qū)和南部林業(yè)管護(hù)區(qū)，地形坡度大，耕地質(zhì)量差，區(qū)內(nèi)生態(tài)紅線內(nèi)“非糧化”耕地占比為25.59%。整治對策：根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，按照“宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜荒則荒”的原則，因地制宜，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)；對難以穩(wěn)定利用的耕地，不再納入耕地保有量目標(biāo)，允許實施生態(tài)退耕，或發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品和養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)；對城區(qū)及附近郊區(qū)的耕地，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡關(guān)系，落實好耕地占補(bǔ)平衡制度，遏制耕地?zé)o序占用，確保補(bǔ)充耕地產(chǎn)能與所占耕地相當(dāng)。

5 結(jié)論

1）現(xiàn)狀耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”率為11.52%，主要表現(xiàn)為撂荒。北部塬區(qū)的“非糧化”率較低，西部、南部山區(qū)和城市周邊郊區(qū)“非糧化”程度較高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”率為13.78%，“非糧化”程度較低的區(qū)域集中分布在北部塬區(qū)，南部的上楊鄉(xiāng)、大寨鄉(xiāng)等，“非糧化”率較高的區(qū)域主要位于西部自然保護(hù)區(qū)、南部土谷堆林場和中部川區(qū)。

2）崆峒區(qū)總體“非糧化”率為23.05%，空間上整體呈現(xiàn)出“南高北低”的分布格局。總體“非糧化”率高值區(qū)是耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”的結(jié)合。這三類“非糧化”的低值區(qū)基本一致。

3）結(jié)合研究區(qū)“非糧化”空間分異規(guī)律、國土空間規(guī)劃“三條控制線”等因素，將崆峒區(qū)“非糧化”耕地劃分為優(yōu)先整治區(qū)、重點整治區(qū)、綜合整治區(qū)和限制整治區(qū)。

耕地“非糧化”是多種因素綜合作用的結(jié)果，其本質(zhì)是區(qū)域糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)在空間上客觀存在著重疊關(guān)系，應(yīng)根據(jù)區(qū)域地理格局的差異性，明確不同區(qū)域“非糧化”整治和監(jiān)測監(jiān)管重點，差別化設(shè)置“非糧化”防御底線，堅決遏制住增量，摸清存量，從實際出發(fā)分類推進(jìn)整治。進(jìn)一步研究制定“非糧化”管控規(guī)則，明確耕地種植屬性轉(zhuǎn)換的原則和條件，并保持國土變更調(diào)查成果的現(xiàn)勢性。加強(qiáng)耕地種糧情況監(jiān)測評價，建立“非糧化”情況通報機(jī)制，追蹤整改結(jié)果。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的“非糧化”，落實好耕地年度“進(jìn)出平衡”，合理有序引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)各地類之間用途管制和依法依規(guī)轉(zhuǎn)換，確保耕地總量動態(tài)平衡。

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