現(xiàn)階段村干部有效推動鄉(xiāng)村善治的路徑探索

摘" 要：鄉(xiāng)村治理，是自治、法治、德治的“三治融合”來實(shí)現(xiàn)“善治”。隨著部分村干部拿著財(cái)政報酬，他們由半脫產(chǎn)村干部轉(zhuǎn)變?yōu)槿毚甯刹浚@一變化深刻地影響著鄉(xiāng)村治理，如治理工作重心轉(zhuǎn)移，他們主要側(cè)重于完成上級政府安排的任務(wù)；干群關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)；程序化的治理導(dǎo)致治理“異化”。原因在于對村干部的考核與報酬的發(fā)放影響其工作性質(zhì)，成為村干部后心理上與群眾存在距離感，規(guī)則的設(shè)置不夠科學(xué)。通過健全村干部的任職考核制度、提升成為村干部后的群眾工作實(shí)效、規(guī)范規(guī)則設(shè)置減少村干部治理內(nèi)耗，讓村干部有效推動鄉(xiāng)村善治。

關(guān)鍵詞：村干部；善治；角色；自治；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號：F325.4" " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）10-0079-04

Abstract： Rural governance is the integration of self governance， rule of law， and rule of virtue to achieve \"good governance\". As some village cadres receive financial remuneration， they have changed from semi-full-time village cadres to full-time village cadres， this change has a profound impact on rural governance， such as the shift of the focus of governance， they mainly focus on accomplishing the tasks assigned by the superior government; the relationship between cadres and the masses is becoming more and more estranged; procedural governance leads to governance \"alienation\". The reason is that the assessment and remuneration of village cadres affect the nature of their work， village cadres have a sense of psychological distance from the masses， and the setting of rules is not scientific. By improving the post assessment system for village cadres， improving the effectiveness of mass work after village cadres， and standardizing the setting of rules， we can reduce internal friction in village cadres' governance， so that village cadres can effectively promote their rural governance.

Keywords： village cadre; good governance; role; self governance; rural governance

黨的二十大報告指出，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系。

近年來，諸多省份為了更好地調(diào)動村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，部分村干部逐漸實(shí)行坐班制，脫產(chǎn)為村民提供日常服務(wù)。不僅在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村干部呈現(xiàn)出發(fā)展趨勢，在西部部分省份也是如此，村干部亦成為常態(tài)。村干部是鄉(xiāng)村治理的重要力量，對村干部的任職、日常工作處理進(jìn)行考察，探索基層善治應(yīng)有之路。

善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。其本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)①。對鄉(xiāng)村來說，只要能夠?qū)崿F(xiàn)“和諧的秩序”就是善治。

1" 村干部推動基層善治的優(yōu)勢

1.1" 村干部具有推動基層善治的動力

以前政府對村支書、村主任會有一定的補(bǔ)助，但數(shù)額較少，不少村干部還需要另外兼職才能養(yǎng)家糊口。由于補(bǔ)貼甚少，對很多村干部來說，處理村里面的事情自然不是工作的重心。現(xiàn)今，大多村干部領(lǐng)取每月固定財(cái)政報酬，收入穩(wěn)定，不用外出務(wù)工就能拿到幾乎和務(wù)工相當(dāng)?shù)膱蟪辍ｋS著鄉(xiāng)村治理的主要事務(wù)由村干部來承擔(dān)，相比以往，村干部就有了足夠的動力干好村務(wù)工作、有了足夠干勁參與鄉(xiāng)村治理。縣級黨委政府除了給村干部發(fā)放每月固定報酬以外，還通過設(shè)置獎勵措施，激勵村干部良好履職。

村干部競聘上崗以后，要接受當(dāng)?shù)攸h委、政府的考核，考核內(nèi)容主要是社會穩(wěn)定、脫貧攻堅(jiān)、社會治理、創(chuàng)新型黨組織創(chuàng)建及各階段黨委、政府安排的其他重點(diǎn)工作，全部實(shí)行量化考核。考核結(jié)果報縣級聯(lián)席會復(fù)核，復(fù)核后統(tǒng)一報縣級財(cái)政劃撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)來兌現(xiàn)報酬。如果村干部的治理工作達(dá)不到考核指標(biāo)的要求，就會被扣去獎金甚至報酬，如果違法違規(guī)，那么就會被剔除出村干部隊(duì)伍。

1.2" 村干部擁有專業(yè)化事務(wù)處理能力

隨著各種鄉(xiāng)村事務(wù)的增多，如幾年前，在修文縣，依照市委、市政府的要求，村一級需要依照規(guī)范，創(chuàng)建“三感”（獲得感、幸福感、安全感）村寨，具體驗(yàn)收指標(biāo)有三十多項(xiàng)，其中內(nèi)容包括落實(shí)組織生活和黨員積分管理制度、完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制和自治機(jī)制等。諸多村依靠村干部，發(fā)揮各自所長，處理各種專業(yè)化的事務(wù)，以滿足如此多項(xiàng)指標(biāo)的要求。除此之外，鄉(xiāng)村治理越來越法治化，村規(guī)民約的制定還是執(zhí)行，在村里都有相應(yīng)懂法的村干部參與其中，負(fù)責(zé)具體工作。修文縣Q村，2021年被司法部、民政部評為第八批“全國民主法治示范村”，Q村的村規(guī)民約制定完善、執(zhí)行有效，正是由于村干部中，有對法律熟悉的專業(yè)人士。村干部參與到鄉(xiāng)村治理之中，充分運(yùn)用各自強(qiáng)項(xiàng)，為各種專業(yè)化事務(wù)的處理提供了便利。

2" 現(xiàn)階段村干部有效推動鄉(xiāng)村善治存在的難題

現(xiàn)今村干部推動鄉(xiāng)村善治，還存在治理工作重心轉(zhuǎn)移、干群關(guān)系疏遠(yuǎn)、程序化的治理導(dǎo)致治理“異化”等問題。

2.1" 村干部治理工作重心轉(zhuǎn)移

在村干部還未職業(yè)化時，他們需要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成部分行政任務(wù)，也要花費(fèi)時間維護(hù)好鄉(xiāng)村內(nèi)在秩序。彼時，他們往往扮演著兩種角色，一種是作為“自上而下”的，貫徹黨的方針、政策的村干部；另一種是作為村民利益的代言人。隨著村干部職業(yè)化后，他們的工作重心轉(zhuǎn)移到協(xié)助上級黨委政府完成規(guī)定任務(wù)，村干部作為村民利益代言人的角色逐漸退化。如在修文縣，按照市級層面的要求，自上而下推行農(nóng)村“五治”（治房、治水、治垃圾、治廁、治風(fēng)），最終要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級來落實(shí)。而在包括農(nóng)村“五治”在內(nèi)的眾多事項(xiàng)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部有著具體的考核指標(biāo)，村干部需要依照具體指標(biāo)完成考核任務(wù)，縣級財(cái)政才會給村干部發(fā)放每月報酬。所以，村干部的工作重心，轉(zhuǎn)移到了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的考核任務(wù)上。

村干部隊(duì)伍，從以前的村“兩委”干部，逐漸分化出有“報酬”的村干部與“沒報酬”的村干部。拿著財(cái)政報酬的村干部成為了鄉(xiāng)村治理的重要推動力量，而不拿報酬的村干部要么退出鄉(xiāng)村治理，要么外出尋找更好的經(jīng)濟(jì)收入渠道。“有報酬”的村干部主要工作在于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政任務(wù)，同時兼顧村內(nèi)事務(wù)如矛盾糾紛的調(diào)解，他們遵循著“不出事”的邏輯，只要村內(nèi)沒有各種上訪事件、矛盾糾紛，也沒有各種復(fù)雜的利益牽扯時，就不插手鄉(xiāng)村的自治。

2.2" 鄉(xiāng)村干群關(guān)系疏遠(yuǎn)

村干部因?yàn)楣ぷ髦匦牡霓D(zhuǎn)變，少有激勵與群眾聯(lián)絡(luò)感情，干群關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)。按時打卡上下班，實(shí)行坐班制，他們大多時間要在村務(wù)服務(wù)大廳辦公，處理諸如黨建工作、社會治理等事情，還要應(yīng)對時不時的各種驗(yàn)收、檢查，較少有時間與精力走村串寨，了解群眾所需、聯(lián)絡(luò)群眾感情、把握村情動向。如在修文縣Z村，村干部在上班時間不僅需要做好如“三會一課”等黨建資料，還需撰寫相關(guān)會議簡報、及時化解村里的矛盾糾紛，晚上組織、參與巡邏，事務(wù)繁多，難以兼顧干群關(guān)系。

2.3" 程序化的治理導(dǎo)致治理“異化”

在日常治理中，需要遵循程序治理鄉(xiāng)村。程序化治理是鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之意，但在推進(jìn)程序化治理的過程中，在一些事務(wù)上卻導(dǎo)致了治理的“異化”。如推進(jìn)村級組織工作事務(wù)減負(fù)本是為減少基層的事務(wù)、減輕基層的負(fù)擔(dān)，但在執(zhí)行過程中，上級政府對下級政府的要求是每隔一周或者兩周需報送基層減負(fù)推進(jìn)情況的印證材料，而這一材料最終需要依靠村一級完成，諸如文字材料、會議記錄、拍照記錄等等，村干部不得不花時間和精力將這一材料報上一級政府。所以，基層減負(fù)文件的執(zhí)行，反倒給村一級增加了負(fù)擔(dān)，造成了治理的“異化”與治理的“內(nèi)卷化”。此外，政府對鄉(xiāng)村的工作要求，在某些時候會根據(jù)上級政府的要求調(diào)整，但這一調(diào)整，卻給鄉(xiāng)村干部落實(shí)工作帶來了麻煩。如在疫情入戶走訪工作中，政府要求村干部在農(nóng)戶家門口貼“明白卡”，但“明白卡”的樣式幾經(jīng)變化，村干部不得不一遍一遍地更改“明白卡”，重新粘貼，造成了工作中不必要的時間精力浪費(fèi)。

3" 對村干部影響鄉(xiāng)村治理的原因分析

3.1" 村干部崗位“報酬”的來源影響工作重心

當(dāng)選村干部以后，其崗位報酬先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府考核后，由縣級財(cái)政支出，他們的工作中心轉(zhuǎn)移到完成政府下派的任務(wù)上。村干部極為關(guān)注縣、鄉(xiāng)政府對他們考核的內(nèi)容，這是他們?nèi)粘９ぷ鞯闹匾糠郑锹男泻米陨矸輧?nèi)職責(zé)，并完成落實(shí)各種要求及政府需要的報表填報。由于選用后的村干部原則上實(shí)行“一年一選”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取年度考核等方式負(fù)責(zé)實(shí)施，續(xù)用人員要報縣級村干部管理工作聯(lián)席會備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的“去留”擁有較大決定權(quán)。所以，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)有任務(wù)需要村一級協(xié)助完成，諸如流動人口排查、轄區(qū)青年就業(yè)情況統(tǒng)計(jì)等，很多村干部不得不認(rèn)真應(yīng)對，及時完成任務(wù)。

3.2" 村干部心理上與群眾有距離感

從前村干部中的大部分人也是農(nóng)民中的一份子，也需要下地干活、春種秋收。彼時在村干部組織之下的鄉(xiāng)村治理，是“自己人”組織起“自己人”共同商議、共同決定公共事務(wù)。而現(xiàn)今村干部需要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)，心理上與群眾存在著認(rèn)同上的距離感。以修文縣為例，村干部收入由縣級財(cái)政支付，每月有4 000多元工資。村干部成了拿取國家工資的工作人員，某種程度上屬于“體制”之內(nèi)，而其他群眾則屬于“體制”之外。在村民看來，村干部組織下的鄉(xiāng)村治理，是“體制”內(nèi)的人主導(dǎo)與組織的治理，而非“自己人”組織的真正自治，村民對村干部缺乏“自己人”的認(rèn)同感。

從工作方式方法來看，村干部受過高等教育的人數(shù)不多，學(xué)歷層次依然不高，滿足當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會對科技型、知識型人才的需求依然吃力。部分村干部依法治理的意識不夠，還存在“擺平就是水平”的認(rèn)知，化解糾紛的方式方法和業(yè)務(wù)素質(zhì)能力還有欠缺，難以在村內(nèi)獲得群眾的認(rèn)同。從年齡結(jié)構(gòu)來看，村干部整體年齡偏大，中間年齡段斷層明顯，年輕村干部較少，在鄉(xiāng)村治理中，工作方法相對陳舊單一，依法調(diào)解、公平治理的能力還有待提高。

3.3" 程序化的治理規(guī)則欠缺科學(xué)性

村干部拿取財(cái)政報酬，行政村更類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在基層的延伸。政府行政事務(wù)下達(dá)到行政村，導(dǎo)致村一級也需要種種印證材料，以表明具體工作的完成與落實(shí)，無論是在物資發(fā)放還是走訪群眾過程中，都需要采集照片、填寫表格等，并將相應(yīng)信息匯總、梳理后上報到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。種種工作留痕繁瑣且難免其中一些流于形式。當(dāng)基層減負(fù)的任務(wù)下到村一級，但按照往常工作習(xí)慣來說，依然難以避免將“減負(fù)”本身當(dāng)成一項(xiàng)行政任務(wù)來完成。程序化的治理規(guī)則，由于沒有考慮到規(guī)則的設(shè)置與規(guī)則的應(yīng)用，欠缺將兩者結(jié)合起來的科學(xué)性，導(dǎo)致了政策本身在執(zhí)行的過程中，不僅沒有實(shí)現(xiàn)目的，反而走到了自身的反面，增加了工作內(nèi)耗。

4" 村干部推進(jìn)鄉(xiāng)村善治的路徑探討

為進(jìn)一步推進(jìn)村干部鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，可探索健全村干部的任職考核制度、提升村干部群眾工作實(shí)效、通過村干部創(chuàng)新治理方法減少自治成本。

4.1" 健全村干部的任職考核制度

4.1.1" 鼓勵村干部與村委會成員交叉任職

為使村干部工作重心在上級任務(wù)安排與內(nèi)部事務(wù)處理之間取得平衡，鼓勵村干部與村委會成員交叉任職，讓村干部也需經(jīng)過村民投票選舉才能選任，通過交叉任職，村干部的權(quán)力來源既包括村民的選舉，也包括黨委政府的任命，實(shí)現(xiàn)了兩者的融合。在村干部選用過程中，按照職位數(shù)與候選人數(shù)比例，經(jīng)由村民代表會議投票敲定候選人，而后設(shè)置筆試、面試環(huán)節(jié)，從候選人中擇優(yōu)任用。如此，村干部除了要協(xié)助政府完成部分事項(xiàng)外，也要對村民負(fù)責(zé)，以此平衡村干部的工作重心。

4.1.2" 完善村干部考核項(xiàng)目

為解決村干部工作偏行政化問題，可在考核內(nèi)容中適當(dāng)增加民意評分比例，完善考核項(xiàng)目，考核結(jié)果與村干部薪酬掛鉤，同時減少他們的部分協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成事項(xiàng)，保證其有足夠時間參與群眾工作，適當(dāng)調(diào)整工作重心。探索通過細(xì)化、量化績效考核制度，根據(jù)每個村的實(shí)際，結(jié)合上年的工作情況、當(dāng)?shù)氐膬?yōu)劣條件，建立以村內(nèi)解決問題、讓群眾滿意為導(dǎo)向的村級評價機(jī)制。制定干部工作成果臺賬，作為村務(wù)內(nèi)容公開，接受群眾評價、監(jiān)督。

4.1.3" 激勵村干部關(guān)注鄉(xiāng)村自治

利用村內(nèi)集體強(qiáng)大的凝聚力吸引村干部關(guān)注鄉(xiāng)村治理本身。要讓村干部關(guān)注鄉(xiāng)村自治，就需要村干部在鄉(xiāng)村自治中獲得的收益超過其支出。所以，可探索將村黨組織、干部在鄉(xiāng)村自治中發(fā)揮作用的情況、履職情況進(jìn)行量化并進(jìn)行等級評定，按季度根據(jù)評定的定級結(jié)果兌現(xiàn)村干部績效報酬。出臺村干部發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)獎勵政策，將當(dāng)年村級集體經(jīng)濟(jì)純收入新增部分的5％～20％作為獎勵資金，用于提高村干部獎勵報酬。每年拿出2個以上事業(yè)編制崗位，面向連續(xù)在村開展工作較長年限，治理工作突出的村干部實(shí)行定向招聘。

4.2" 密切村干部的干群關(guān)系

4.2.1" 發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)提升群眾收入

通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，村干部作為動員者、發(fā)起者，與村民之間的利益聯(lián)結(jié)漸強(qiáng)，村民就有了足夠動力參與鄉(xiāng)村自治。通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為村民謀取福利，增強(qiáng)村民認(rèn)同感。無論是商議利益分配、還是參與規(guī)約制定，村民的積極主動，都能在一定程度上減少鄉(xiāng)村治理成本。作為協(xié)助政府事項(xiàng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是村干部的職責(zé)之一。村干部可考慮各個地方的不同發(fā)展條件，如氣候、海拔、土壤等，選擇技術(shù)含量相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)，量力而行，引進(jìn)有意向進(jìn)村發(fā)展的企業(yè)，聯(lián)合商議，確定適宜發(fā)展路徑。通過集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升村民收入，加強(qiáng)利益聯(lián)結(jié)。

4.2.2" 經(jīng)常入戶走訪拉近干群心理距離

為消除村干部與村民之間關(guān)于“體制內(nèi)”“體制外”的心理隔閡。以村為單位，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組織化干部、村兩委其他成員和小組長，結(jié)合實(shí)際擬定走訪計(jì)劃、制定走訪路線。通過上門走訪，進(jìn)一步摸清群眾生活的真實(shí)情況，包括子女入學(xué)、就業(yè)、享受國家惠民政策和家庭收入等，在走訪中，認(rèn)真聽取群眾意見建議，準(zhǔn)確了解群眾所思、所憂、所盼。傾聽群眾內(nèi)心的真實(shí)想法，幫助群眾解決問題、調(diào)解矛盾。做到事事有著落，件件有回答，及時把溫暖送到群眾心坎上。

4.2.3" 提升村干部群眾工作能力

充分利用各級黨校主體班、專題班的培訓(xùn)，調(diào)訓(xùn)一批較為年輕、學(xué)歷較高的村干部，設(shè)置一系列課程如矛盾調(diào)解、法律法規(guī)等，以集中培訓(xùn)的方式，增強(qiáng)村干部的政治素養(yǎng)，堅(jiān)定他們?yōu)槿嗣穹?wù)的信念，增強(qiáng)其群眾工作能力。各級社會組織如法學(xué)會、律所、科研院校等參與其中，建立起與鄉(xiāng)村的聯(lián)絡(luò)，定期到村走訪與調(diào)研、召開座談會，聽取村干部履職的難處、痛處，梳理問題后，咨詢專業(yè)人士形成建議，及時給予村干部幫助指導(dǎo)。

4.3" 規(guī)范規(guī)則設(shè)置減少村干部治理內(nèi)耗

4.3.1" 探尋合理規(guī)則設(shè)置

結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)一編制規(guī)范完善、務(wù)實(shí)管用、通俗易懂且便于操作的村級工作事務(wù)清單。探尋合理規(guī)則設(shè)置，讓鄉(xiāng)村治理工作變得條理明晰。理清不由村一級提供的證明事項(xiàng)，制作政府辦理、村級協(xié)助辦理事項(xiàng)清單。免去村級不合理事項(xiàng)，諸如就業(yè)證明、親屬關(guān)系、無犯罪證明等，同時明確其為有權(quán)部門的職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范村級事務(wù)的合理合法性。可以由多項(xiàng)材料印證的工作成果，就不必重復(fù)累贅將不同的材料收集。在上報資料時給予鄉(xiāng)村一定的自由選擇權(quán)，靈活處理不同的材料印證。對諸如鄉(xiāng)村自治、法治、德治等事項(xiàng)，明確其屬于鄉(xiāng)村內(nèi)部的主責(zé)，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應(yīng)做好對鄉(xiāng)村的指導(dǎo)，同時多樣化工作檢查方式，無論是臨時抽查還是入戶調(diào)查，避免在給基層減去負(fù)擔(dān)的時候，又要對“減負(fù)”本身收集材料印證，徒增基層負(fù)擔(dān)。對確定的村級工作事項(xiàng)，由縣級職能部門加強(qiáng)對接市直部門，配套制定運(yùn)行流程、操作規(guī)范，推動村級決策民主、管理透明、服務(wù)高效和監(jiān)督精準(zhǔn)。

4.3.2" 任務(wù)安排應(yīng)清晰明了

上級政府給基層安排的任務(wù)，在下達(dá)任務(wù)—完成任務(wù)的模式中，不斷探索形成成熟的協(xié)作模式，諸多事項(xiàng)若需村一級來完成，則應(yīng)一次性清晰告知事項(xiàng)的內(nèi)容、完成的方式方法、完成的時限和上報材料的要求與時限等。在上下聯(lián)動過程中，對村干部感到不清晰、不明白、有困難的地方，及時給予答復(fù)與指導(dǎo)，村干部對上級工作要求有困惑要及時咨詢，無論是任務(wù)的安排還是任務(wù)的完成，都不應(yīng)該含混不清。同時照顧基層實(shí)際，需要鄉(xiāng)村提供的資料，一次性告知清楚，確定具體內(nèi)容，避免在后續(xù)的工作中更改方式或內(nèi)容，導(dǎo)致村一級的前期工作又推倒重來，造成工作中的資源浪費(fèi)。

5" 結(jié)束語

村干部職業(yè)化成為普遍現(xiàn)象后，影響著鄉(xiāng)村治理的諸多方面。因?yàn)樗麄冇烧l(fā)放固定報酬，所以，他們在履職過程中更加關(guān)注政府的要求，但這讓鄉(xiāng)村的治理有所失衡。為達(dá)到鄉(xiāng)村“善治”，通過健全村干部的任職考核制度，將自治的內(nèi)容納入其中；通過定時的走訪機(jī)制，密切村干部的干群關(guān)系；合理化規(guī)范規(guī)則設(shè)置，減少村干部治理內(nèi)耗，以此，更進(jìn)一步通向自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村“善治”之路。

注釋：

①俞可平．治理與善治[M]．北京： 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：8－9．

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