高標準農田建設與特色農業協調發展研究

摘" 要：新時代以來，高標準農田建設和特色農業發展是我國進行“三農”工作的重要內容。高標準農田建設關系到我國的糧食安全，決定著飯碗能否牢牢端在中國人自己手中。特色農業的發展是我國農業供給側結構性改革中重要的一環，也是建設農業強國的重要手段。高標準農田建設和特色農業發展存在用地上的重合和相對。該文以山西省為例，通過分析山西省高標準農田建設和特色農業發展現狀，研究得出協調二者關系的對策：制定高標準農田建設和特色農業發展的綜合性規劃；細化高標準農田建設分區，利用優等區高效益建設高標準農田，同時兼顧特色農業的發展；運用現代信息技術嚴格管護高標準農田建設區域，同時開拓特色農業發展區域；評估重合區高標準農田建設和特色農業發展二者的綜合效益，通過“占補平衡”協調用地矛盾；融合高標準農田建設和特色農業發展，拓展高標準農田的新功能帶動特色農業發展，延長農業產業鏈。

關鍵詞：高標準農田；特色農業；鄉村振興；農業強國；山西省

中圖分類號：F323" " " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）15-0090-05

Abstract： Since the new era， the construction of high-standard farmland and the development of characteristic agriculture are the important contents of the work of agriculture， rural areas and farmers in our country. The construction of high-standard farmland is related to China's food security and determines whether the rice bowl can be firmly in the hands of the Chinese people. The development of characteristic agriculture is not only an important part of China's agricultural supply-side structural reform， but also an important means of building an agricultural power. There is overlap and relative in land use between high-standard farmland construction and characteristic agricultural development. Taking Shanxi Province as an example， this paper analyzes the present situation of high-standard farmland construction and the development of characteristic agriculture in Shanxi Province， and puts forward the countermeasures to coordinate the relationship between them： to formulate a comprehensive plan for the construction of high-standard farmland and the development of characteristic agriculture; refine the division of high-standard farmland construction， make use of high-benefit areas to build high-standard farmland， and give consideration to the development of characteristic agriculture. We should use modern information technology to strictly manage and protect high-standard farmland construction areas， while opening up characteristic agriculture development areas; we should evaluate the comprehensive benefits of high-standard farmland construction and characteristic agriculture development in coincidence areas， and coordinate land use contradictions through \"occupation-compensation balance\"; we should integrate the construction of high-standard farmland with the development of characteristic agriculture， expand the new functions of high-standard farmland to promote the development of characteristic agriculture， and extend the agricultural industry chain.

Keywords： high-standard farmland; characteristic agriculture; rural revitalization; agricultural power; Shanxi Province

習近平總書記在黨的二十大報告中提出：“牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”“發展鄉村特色產業，拓寬農民增收致富渠道”。2022年12月，中央農村工作會議中習近平總書記再一次強調了“守住18億畝耕地紅線”和“建成高標準農田”的重要性，并且指出“產業振興是鄉村振興的重中之重，要落實產業幫扶政策，做好‘土特產’文章，依托農業農村特色資源”。建設高標準農田有助于充分保障我國的糧食安全，保障我國的糧食安全是全面推進鄉村振興和建設社會主義現代化強國的基礎。在《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》中全國共有七大建設分區，山西省屬于七大分區中的西北區，山西省的高標準農田建設目標是到2025年累計建成2 484萬畝（1畝約等于667 m2，下同），到2030年累計建成2 860萬畝。特色農業是農業農村的特色資源，也是最為典型的農業農村特色產業，發展特色農業有助于鞏固脫貧攻堅成果、增加農民收入和全面推進鄉村產業振興。山西省在《山西省國土空間規劃（2020—2035年）》中提出了要建設太行山特色農業產業帶和呂梁山特色農業產業帶。山西省高標準農田和特色農業產業的合理布局與協調發展對保障區域糧食安全、深化農業供給側結構性改革、鞏固脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興具有重要意義。

1" 新時代高標準農田建設和特色農業發展概況

1.1" 高標準農田的內涵特征與建設原則

高標準農田是指土壤肥沃、平整連片、配套健全、適宜機耕、節水保收、穩產高產、抗旱抗澇和綠色生態的農田。高標準農田建設是指對永久基本農田進行改進提升及優化農田基礎設施，提升農業綜合效益的建設。高標準農田的建設通過優化生產條件、完善基礎設施能夠提高糧食的綜合產出能力；通過運用現代科技提高了農業現代化水平；通過體系化治理優化了農業生產方式；通過采用現代灌排系統和后期管護措施，改善了農田生態環境；通過選用優良品種和因地制宜拓展農業新功能，增加了農民的收入并增強了農民的技能。建設高標準農田的基本原則：第一，符合國家對高標準農田建設的系列規劃原則；第二，不同的區域應根據當地的自然地理環境和資源稟賦因地制宜建設的原則；第三，建設面積和建設質量同步的原則；第四，生產效益和生態效益兼顧的原則；第五，多方主體協同參與建設的原則；第六，明確后期管護機制的原則。

1.2" 特色農業發展概況

1.2.1" 特色農業的內涵、類型與基本特征

特色農業是指在具有地域特色的自然環境中，借助某種科學技術規模化開發某種特有資源，形成獨有品牌并提供獨特服務的農業生產經營活動。從生產的角度，特色農業可分為生態農業、有機農業、設施農業、精準農業、循環農業、可持續農業和立體農業等；從經營角度，特色農業可分為觀光農業、休閑農業、會展農業和都市農業。特色農業區別于常規農業的主要特征表現在：第一，在特定的區域進行生產，特色農業是在適合其生產的自然條件下產生的，具有鮮明的地域性；第二，特色農業蘊含有鮮明的歷史文化內涵，特色農業是“揚棄”了傳統農業的種養技術、方法、思想，具有文化內涵、可繼承的農業;第三，特色農業是進入市場交易的優質品牌農業，特色農業較常規農業具有更強的市場競爭力、更高質量品質的農業；第四，特色農業進入市場交易的目的是增加主體的經濟收入，特色農業在滿足客體基本需要的前提下，通過挖掘其新功能增加產品的附加值[1]。

1.2.2" 發展特色農業的理論依據和國內外現狀

①比較優勢理論。區域農產品比較優勢的理論來源于全球貿易理論中的比較優勢理論體系[2]。比較優勢理論是由英國古典經濟學家亞當·斯密于1776年在《國民財富的性質和原因的研究》一書中提出的：如果一個國家在生產某種產品上的成本絕對比其他國家占有優勢，那么該國就擁有生產該產品的絕對優勢[3]。②區域優勢理論。區域優勢理論包括絕對優勢理論、比較優勢理論、競爭優勢理論，其中波特的競爭優勢理論（鉆石模型）最為典型。鉆石模型是由生產要素、需求條件、相關和支持產業、企業戰略及結構和同業競爭等主導因素加上政府和機會2個輔助因素構成，6個因素共同作用于區域競爭水平[4]。農業可持續發展理論。農業可持續發展是農業生態系統與相關系統、外部環境之間各要素整體、有序、持續運作的過程。理論的核心要義是農業生態系統能否保持健康循環及生產力的可持續性[5]。

國外特色農業的發展主要表現在精準農業、生態農業、觀光農業等方面[6]。①美國、日本、以色列的精準農業。美國是世界最先提出精準農業的概念并實現規模化精準農業的國家。日本由于人多地少，在20世紀70年代后逐漸發展起了集約型精準農業。以色列地處西亞沙漠地帶，水資源十分稀缺，但以色列通過不斷創新，開發農業節水的滴灌和噴灌技術，推動了以色列精準農業的發展[7]。②生態農業。生態農業在美國、日本、德國等都取得了很大的發展，發展最為典型的是菲律賓的瑪雅農場。瑪雅農場是一個集農、林、畜牧、養殖為一體的生態循環系統。面粉廠的面粉用于家庭食用、谷殼用于生產魚塘和禽畜的飼料，禽畜的糞便經過沼氣池發酵產生能源供家庭使用，沼渣水用來養魚和養鴨，沼渣成為農作物生長最好的有機肥[8]。③國外發展觀光農業的國家有美國、意大利、英國和韓國等，其中比較典型的國家是意大利。意大利通過挖掘鄉土文化、構造新型建筑材料建成的房屋、有官方認證的食品及完備的休閑服務，滿足了游客多方面的需求。此外，意大利推出了特色農業項目，游客通過與農場簽訂協議，游客可以“領養一只羊”并可以獲得農場內的農產品。這個項目利用游客飼養羊需要時間的特點，使游客通過在農場居住、消費來帶動地方經濟的持續增收[9]。

黨的十八大以來，我國每年的涉農文件中都十分重視特色農業的發展，特色農業先后在脫貧攻堅和鄉村振興中“扮演著重要的角色”，產生了巨大的綜合效益。新時代十年發展特色農業的綜合效益主要體現在：第一，幫助農民擺脫了貧困，增加了收入。我國在進行脫貧攻堅時進行了產業扶貧，產業扶貧最普遍的扶貧方式是發展特色農業。特色農產品因其品質性在市場上較常規農業會有更高的收益，加之各級黨政機關部門的宣傳推廣，農民收入得到了極大的改善，因此也走出了一條致富路；第二，發展特色農業轉移了農村的剩余勞動力，并隨著特色農業規模和效益的提升，逐漸吸引了原本外出務工的勞動力和畢業大學生等新型農業主體返鄉發展，既帶動了當地經濟的發展，也起到了穩定社會的功效；第三，通過發展特色農業，加快農業結構性改革，進而推進了鄉村振興和農業強國的建設。

2" 山西省高標準農田建設與特色農業發展概況

山西省地處中國第二級階梯的東部邊緣，東部和西部分別有太行山和呂梁山縱貫南北，全省以山地丘陵為主要地貌類型，氣候類型屬于溫帶大陸性季風氣候，從全國來看，農業生產條件較差，農業生產力發展水平較低，屬于全國糧食產銷平衡區。農業生產的基本特點：第一，耕地類型以旱地為主。根據《山西省第三次國土調查主要數據公報》顯示，山西省耕地面積為5 804.25萬畝，旱地為4 225萬畝，占耕地面積的72.79%，水澆地為1 571.73萬畝，占耕地面積的27.08%，水田面積7.53萬畝，占耕地面積的0.13%[10]； 第二，耕地質量較低。根據山西省農業農村廳2020年發布的《關于發布山西省耕地質量等級情況的通告》顯示，山西省耕地質量等級評價為二至四等的耕地面積為1 420.48萬畝，占耕地總面積的23.34%，評價為五至七等的耕地面積為3 021.96萬畝，占耕地總面積的49.66%，評價為八至十等的耕地面積為1 642.72萬畝，占耕地總面積的27.00%，平均等級為6.13等，而根據同年農業農村部發布的《2019年全國耕地質量等級情況公報》顯示，全國平均等級為4.76等，對比可知山西省的耕地質量較低；第三，水資源緊張且利用率低。2020年，全省水資源總量為115.15億m3，2020年全省年總用水量為72.8億m3，其中農業用水量41億m3，占總用水量的56.32%。2020年全省農業有效灌溉面積1 314萬畝，占耕地面積的22.68%，灌溉水利用系數較低。

截至2022年年底，山西省高標準農田已累計建成2 313萬畝。山西省高標準農田建設取得的成就離不開黨和國家方針政策的正確引導、地方各級黨政機關的長期實踐探索積累的寶貴經驗和模式、多種資金和要素的投入及多元主體的積極參與。《山西省高標準農田建設規劃（2021—2030年）》的規劃目標是到2025年全省累計建成高標準農田2 484萬畝，到2030年累計建成2 860萬畝。建設任務艱巨而繁重，順利實現目標需要：第一，政府統籌協調，企業、集體組織、農戶多方積極參與；第二，因地制宜，劃定分區，優先建設基礎條件好的區域；第三，建設質量與數量并重，加強定期考核監督；第四，升級灌排系統，節約農業用水量和防止排水污染，樹立綠色可持續建設理念。

山西省發展特色農業所具有的優勢主要表現在：第一，山西省所處的自然地理環境決定了山西多變的地形與多樣的小氣候群；第二，山西有豐富的農業資源稟賦。山西具有豐富的特色小雜糧、干鮮果、中藥材和草食畜業的優勢農業資源；第三，山西省的特色農產品具有悠久的歷史。山西省歷史文化濃厚，在長期的歷史文化發展中積淀下了稀缺的品種和寶貴的農業生產經驗。近年來，山西省特色農業已形成山西小米、山西陳醋等17個省級區域公用品牌，太谷壺瓶棗、汾州核桃等46個市域公用品牌。吉縣蘋果入選中歐互認地理標志產品，大同黃花、沁州黃小米、嵐縣土豆入選中國百強農產品區域公用品牌。農產品地理標志175個，綠色、有機認證產品1 603個，“三品”認證的有效產品數已超過5 000個。

3" 山西省高標準農田建設與特色農業發展間存在的困境與對策

《山西省高標準農田建設規劃（2021—2030年）》將全省高標準農田建設分成5個區域（表1）：晉北高原區、汾渭谷地區、晉陜丘陵溝谷區、晉東山地丘陵區和晉東南盆地丘陵區。通過分析，可以得出結論：第一，五大分區耕地質量等級從“優”到“劣”分別為汾渭谷地區、晉東南盆地丘陵區、晉東山地丘陵區、晉北高原區、晉陜丘陵溝谷區；第二，耕地面積由多到少依次為汾渭谷地區、晉北高原區、晉東南盆地丘陵區、晉陜丘陵溝谷區、晉東山地丘陵區；第三，已建成高標準農田面積從多到少分別為汾渭谷地區、晉北高原區、晉東南盆地丘陵區、晉東山地丘陵區、晉陜丘陵溝谷區。

《山西省國土空間規劃（2020—2035年）》對山西省農業“特”“優”戰略的實施構建了“五區兩帶”（表1）農業生產空間格局，“五區”指汾河河谷盆地、桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地、漳河河谷盆地和沁河河谷盆地，“兩帶”指呂梁山特色農業生產帶和太行山特色農業生產帶。

通過綜合分析，可以發現高標準農田五大分區與山西省農業生產“五區兩帶”空間布局在規劃上既有目標一致性也有各自的重點，一致性表現在都對重要農產品的布局一致，不一致性表現在高標準農田建設的主要目的是保障糧食安全，而農業生產“五區兩帶”空間布局更加注重特色農業產業的發展，而特色農業產業既包括主要的糧食生產，也包括特色小雜糧、特色水果、中藥材等種植作物。2種布局的不一致性就帶來了一個問題：如何在保障高標準農田建設任務完成的同時實現特色農業的發展，即如何協調糧食生產與特色農業發展的用地問題。

協調高標準農田建設與特色農業發展的思路和對策：第一，由山西省委省政府組織領導，山西省農業農村廳主持，省發展和改革委員會、省自然資源廳、省生態環境廳、省交通運輸廳、省水利廳、省文化和旅游廳、省鄉村振興局、省能源局、省糧食和物資儲備局等部門配合，重新制定兼顧高標準農田建設和特色農業發展的綜合性規劃；第二，在高標準農田建設的五大分區的前提下，通過耕地質量、糧食生產種類、地區經濟發展水平和實際建設條件等指標對五大分區進行第二級分區細化，確定第二級分區的綜合級別，在建設總體目標的前提下，優質二級分區優先進行高標準農田的建設，級別較差的二級分區在建設高標準農田前可因地制宜發展特色農業；第三，通過現代信息技術嚴格明確高標準農田建設所需要的耕地范圍，建立信息系統并通過現代多種信息傳播媒介廣而告之農業生產經營主體，禁止劃定的耕地范圍用于與高標準農田建設無關的農業活動。政府相關部門除不定期加強監督外，還要采取物質與非物質的激勵機制鼓勵人民群眾對違規占用高標準農田建設用地的情況進行監督和舉報。荒廢地、鹽堿地、水土流失頻發等通過綜合治理后質量依然較差的耕地，可以因地制宜發展特色農業；第四，在規劃建設的高標準農田區域，如果同時也是發展到有較大規模、品質優良、品牌影響力較大的特色農業產業區域，可通過評估高標準農田建設和特色農業發展兩者的綜合效益，對效益較低的應用“占補平衡”原則，在山西省范圍內開發同類數量和質量的用地；第五，高標準農田建設和特色農業融合發展。山西省各地級市可以進行深入研判，挖掘出當地的特色，在高標準農田建設的同時通過注入地方特色，農業融合可以帶動循環農業、立體農業、觀光農業的發展，農業融合可以開發出農業的多功能性、延長農業產業鏈、形成可持續農業。高標準農田建設和特色農業的融合發展在保障糧食安全生產的前提下，發展了農業特色產業，增加了農業發展的可持續性，是解決二者協調發展的最有效路徑。

4" 結束語

高標準農田建設和特色農業協調發展的問題是我國“三農”問題在歷史發展的新階段所產生的新矛盾，這個矛盾歸根到底是國家發展和個人發展的矛盾、國家利益和個人利益的矛盾，當國家利益和個人利益發生沖突時，首先要保證國家的整體利益不能受到侵犯，在此基礎上還要維護好每個個體的利益。高標準農田建設是為了保障我國的糧食安全，更好保障我國的國家利益；特色農業發展是為了農民更好地發展和生活，保證的是農民的錢袋子，只有先吃飽肚子才能進一步去鼓起錢袋子，保障的是每個農民個體的切身利益。因此，首先要保證我國高標準農田建設最基本的數量和質量、提高高標準農田的開發利用水平；重新制定兼顧高標準農田建設和特色農業發展的綜合性規劃；進一步細化高標準農田建設分區，同時要考慮到特色農業的發展；借助現代化信息技術來嚴格管護高標準農田建設區域，同時進行特色農業發展新區域的開拓；評估高標準農田建設和特色農業發展二者重合區的綜合效益，對用地矛盾去進行“占補平衡”來協調。然而，協調兩者發展最好的方式是把兩者進行融合，通過延長農業產業鏈和開拓農業新功能的路徑來實現融合發展。文章的論述是在實施鄉村振興和加快建設農業強國的背景下，來協調高標準農田建設和特色農業發展用地問題提出的參考方案，然而所研究的區域僅僅為山西省，不一定適合于其他省區的實際情況，因此，在今后的進一步研究和實踐中將在尺度方面和國家的政策發展方面繼續完善和補充。

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