合村并社后農村社區治理現狀及改進措施

摘" 要：鄉村治理是國家實現現代化進程中必不可少的一部分，合村并社是進行鄉村治理的重要步驟，是實現治理體系和治理能力的現代化重大改革。四川省在全省實行的村級建制調整改革，是將有力資源進行整合，引進人才，利用新技術和新辦法，實現社區治理的現代化，進而推動國家治理體系和治理能力現代化的進程，促進國家全面推進鄉村振興。合村并社后X社區出現人口空心化、老齡化，集體產業見效不高，自治機制不健全，村民自治參與意識不足等實際問題。對這些問題進行探討并加以解決，以便于更好地實施社區治理，更加高效地推進鄉村振興。

關鍵詞：農村社區治理；合村并社；南部縣X社區；自治機制；鄉村振興

中圖分類號：D422" " " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）15-0111-04

Abstract： Rural governance is an indispensable part of the process of national modernization. The integration of villages and communities is an important step in rural governance and a major reform to realize the modernization of governance system and governance capacity. The adjustment and reform of the village-level organizational system implemented in Sichuan Province is to integrate powerful resources， introduce talents to make use of new technologies and new methods， realize the modernization of community governance， and then promote the modernization of the national governance system and governance capacity. We will promote the revitalization of rural areas in an all-round way. After the merger of villages， there are some practical problems in X community， such as hollow population， aging， low efficiency of collective industry， imperfect autonomy mechanism， lack of awareness of villagers' autonomous participation and so on. These problems are discussed and solved in order to better implement community governance and promote rural revitalization more efficiently.

Keywords： rural community governance; village integration; X community in Nanbu County; autonomous mechanism; rural revitalization

我國社會在幾千年的發展過程中，自然形成的村莊具有數量多、規模小、分布廣的特點，使我國的自然村在發展過程中造成公共資源分配不均，公共物品使用效率低下，基礎設施建設有待加強，從而大大增加了國家在農村的資金投入。同時，因各個村莊的地理狀況，交通便利狀況不一，致使其擁有的資源以及發展基礎都不相等。吳麗娟[1]認為國家大力推進城鎮化建設的過程中，農村人口的大量流失，各個村級之間的發展差距逐漸加大，出現了強與弱、大與小的現象，從意識形態上影響了鄉村的建設。葛福東[2]提出，要從治理制度、政策引導入手，通過構建多元化的參與主體，提升公共產品服務水平，構建民主化、法治化、規范化和高效化的農村社區治理新局面，打造一個管理有序、服務完善、文明穩定的生產生活共同體。葉秋辰[3]認為社會工作者能夠推動農村社區治理主體的構建，提升村民參與意識并優化社區治理體制。我國鄉村治理的過程中，其治理的主體、模式和內容都在發生各種各樣的變化。隨著我國全面建成小康社會，社會主要矛盾發生轉變，以及基層群眾參與社會公共事物意識的轉變，舊辦法已跟不上新時代，治理工作迎來了新挑戰。吳忌[4]認為，為了進一步推動我國鄉村的全面發展，應當結合鄉村治理轉型視角完善新農村社區治理機制，建立健全監督與評價機制，科學規劃新農村治理方案，加大治理人才培養力度，多角度提升新農村社區治理工作質量，從而實現預期目標，推動鄉村發展和社會進步。

地處中國西南的四川，其地形為盆地，多為丘陵地帶，是一個名副其實的農業大省。在全省范圍內，鄉鎮共有4 610個，穩居中國第一，其建制村更是多達4萬多[5]。大多數的建制村都是小規模，從而造成了資源分配不合理、政府資金使用效率低等問題，暴露出先前的治理方式極大地阻礙了基層社會的發展。

黨的十九屆四中全會提出構建基層社會治理新格局，為新時期各地區的治理提供了理論指導。四川省于2020年3月，在全省范圍內開始對村級建制進行調整的改革措施。研究四川省南充市南部縣X社區合村并社改革后農村社區治理情況，在對X社區的調研過程中發現，面對便民服務“心有余而力不足”、社區“形合神離”的現象，表現出基層在管理與服務之間的差距。因此，深入剖析X社區當前存在的問題并提出針對性建議，使基層治理的效能提升。

1" X社區鄉村治理現狀

1.1" 南部縣X社區概況

四川省南充市南部縣X社區，地處南部縣小元鄉小元場，位于南部縣西部，屬小元鄉政治、經濟、文化和商貿交易集散的中心，屬丘陵地帶，四季分明。X社區是由原來的金鐘村、莊子灣村和柳樹灣村三村合并而來，幅員面積3.55 km2，下轄18個村民小組，有768戶共計2 680人，中共黨員共77人，其中有70%都是60歲以上的黨員同志，耕地面積1 985畝（1畝約等于667 m2）、森林面積589畝。社區的領導班子由正副書記、文書和紀檢4人組成。社區活動經費來源由每年3萬元辦公經費和社區集體經濟組成，集體經濟由社區閑置資產租賃、撂荒土地耕種、水塘承包和產業發展股份收益4部分組成。

1.2" 南部縣X社區合村并社改革起因

黨的十九屆四中全會作出“加強和創新社會治理”“構建基層社會治理新格局”等一系列戰略部署，為四川省調整建制村空間結構，優化建制村數量，合理調整建制村幅員面積與人口比例，提供了基本準則[6]。中共中央、國務院制定的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，為合村并社指明了方向，不僅強調在合村并社的進程中應當重視對文化特色村莊的保護，力求通過合村并社加快實現城鄉融合，而且還提出針對人口流失嚴重、基礎設施建設不足、產業基礎薄弱等類型村莊，應當合理考慮地理概況、人口數量、產業結構等情況進行合理的合并。中共四川省委十一屆六次全體會議結合省情實際，提出把村級建制調整作為實施鄉村振興戰略、創新鄉村社會治理的重大改革，這為南部縣X社區進行合村并社改革指明了方向。

2" X社區治理過程中存在的問題及原因分析

2.1" 社區的利益驅動不足

因農村收入低等原因，致使鄉村人口流失嚴重，社區中有知識、有能力的青壯年都選擇背井離鄉去往機會較多的大城市發展，留守社區的基本都是素質能力低下與文化水平不高的老年人和幼小學生，他們幾乎沒有自治意識，不能發揮參與社區事務的潛在優勢，除了低保以及各項補貼，對不涉及自身的其他社區事務表現得毫不關心。其次，社區的大多數社員對社區沒有歸屬認同的意識，缺乏主體意識，幾乎是認為能夠經營好自家的一畝三分地就足夠了，社區的發展與自身毫無關系。最后，自身素質不足，參與作用不明顯。X社區的本質還是農村，其社員一天的生活是十分繁瑣的，家務繁忙、農活繁重，在這樣的情況下社員沒有多余的時間與精力去參與社區的公共事務。社員的日常生活是自由的，開會、培訓這種公共活動看起來就是另外一場“茶話會”，沒有較為敏感的政治嗅覺，對社區的事務也是愛答不理。

2.2" 青壯年流失較多，人才需求缺口大

好待遇、高收入、快出行等如此有利于自己的生活條件，使農村中大量的青壯年人口加速向城鎮聚集，留守在農村的基本上都是年齡偏大的老年人、小學階段的學生和殘疾人員等。因每一個家庭幾乎都有老人、小孩，使得家庭的開支十分巨大，在農村只靠種地是完全無法支撐這樣的開銷。首先，農村群眾的經濟來源渠道比較單一，幾乎只有種地為生，部分家庭的勞動力有修房筑橋補路的技術，可以憑借自己的手藝在農作物生產的閑暇之余，跟著農村包工頭做工，賺取費用，貼補家用。受農村的消費水平以及消費觀念的影響，這部分人的收入也沒有明顯提高，相比較在城鎮務工的農民工，其收入依然是微乎其微，可能一年的收入只是城鎮務工的農民工幾個月的工資。在這樣的背景下，大部分的青壯年都愿意背井離鄉去往城鎮務工，使農村青壯勞動力大量流失。其次，受到高等教育的大學生，在畢業之后也會選擇留在大城市生活工作。在這一部分人當中，大部分人就從小被灌輸好好讀書，當學業有成之后就能脫下“務農”的外衣，因此他們即使努力或不努力學習都要選擇去往大城市打拼。剩下的一部分是學到了知識，也有回到農村，有幫助鄉村發展的意愿，但是因為生計所迫，不得不放棄內心的想法，轉而投奔大城市。所以，在快速發展的鄉村中，出現了青老不接、后續無人的現象，致使農村的發展沒有領頭羊。

2.3" 社區資金來源單一，公共服務不及時

X社區是由3個村合并而來，集體經濟的收入不足以支撐社區正常的公共活動，以至于道路等硬件設施提升進程緩慢。X社區的經濟來源分別是財政支持以及集體經濟的項目收益，但是各項資金都是十分少量的，不足以支撐社區的公共服務項目。社區集體經濟包括閑置資產租賃、撂荒土地耕種、水塘外包以及產業發展股份收益，這些集體經濟的收益雖然在逐年上漲，因其基數小、漲幅小的原因，其收益在面對公共服務項目的巨大資金缺口時顯得十分渺小。X社區建成后，社員依舊是自顧自身，對社區的發展、閑置土地的合理運用等難以形成一致意見，使社區集體產業及社員產業難以形成整體的產業化，雖有機械的加入，但依舊采用傳統耕種模式，持續性的社員分散生產經營及小規模的生產直接杜絕了規模化效應，這不僅造成土地利用率低下，也阻礙了集體經濟的發展，從而間接性地影響了社區整體經濟的提升。

2.4" 治理機制不健全，工作開展困難

在撤村并社、撤鄉并鎮的基層改革中，X社區是小元鄉的一個試點社區，其治理的本質依舊是鄉村治理。在鄉村治理中，多元主體共同治理是不可避免的。在撤村并社初期因治理機制不健全、社區工作人員公務繁忙以及社員自治意識淡薄等原因的影響，使廣大社員對社區工作的參與度不夠。首先，社員參與度不高，積極性調動不足。撤村并社的改革，使得工作重心被調整，在各村合并之前，各村的工作重點是根據各村的建設發展而開展的，但在三村合并之后，就面臨著各村相關工作的制定和調整，要去考慮當前社區的重點工作，之前各村正在進行的工作等各項問題。從改革后對社員議事及村規民約等各項規定的制定過程中來看，某些干部的組織能力低下，動員能力缺失，依舊按照并社之前的村一套，沒有考慮到并社之后的人員增多，地域擴大等問題。對于群眾工作形式過于單一，創新力度不足，調動社員的參與積極性還不明顯。其次，社員自治意識淡薄。改革前后，社員關注的是自己辦事是否方便，自身利益是否受損等問題，對于行使自身民主權利的社區事務，存在“跟自家沒有關系，那就隨大流”等心態，沒有主動建言獻策的意識，自主意識缺乏。最后，政策宣傳形式單一，力度不足。并社之后，社區的地域范圍增大，人員增多，但是對于政策的宣傳依舊是采用各村廣播、社區廣播車以及張貼告示，社員對于政策的理解也只是浮于表面，沒有深層次對政策進行解讀和理解。廣播、社區廣播車的宣傳只是對政策進行宣讀，沒有對政策進行深入解讀，社員只是知道這個政策，但不知道是拿來干什么，怎么用。

3" X社區在治理過程中存在問題的改進措施

3.1" 引導社員確認自身主體地位

社區要建立社員自治制度。社員自治應該是合村并社改革后的重大變革，不管是合村并社前的各個建制村，還是合村并社后的社區，社員幾乎沒有自治的觀念，都秉承著“各人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜”的處事原則，一直以自家的事為全部中心，不管社區或者社區其他家的事。社區在今后的工作中，要堅持落實“四議兩公開一監督”等相關的民主治理制度，要推進社區事務陽光公開，村規民約要更加完善也要堅決執行，將社會主義核心價值觀、國家關于民生問題的政策方針對社員進行重復宣傳，將村規民約、新鄉賢等有利于鄉村治理的各項機制，要大力發揮其積極作用[7]。社區要通過對社員的教育，提高社員參與社區事物的意識，引導社員參與解決社區事物中，在一定程度上改觀社員的處事原則，提高社員對社區治理的主觀能動性，降低其參與事物的消極因素，使社員能夠以主人公的身份參與到社區建設和治理的全過程。

3.2" 提升社員自身素質和能力

社區應該通過培訓或者政策學習提升社員的政治素養和自治能力。政策的實施不能只是簡單地靠行政命令去進行推動，不能只是靠自上而下的方式執行政策，也要采取自下而上的方式，讓社員積極主動地去踐行實施政策。合村并社是改變村莊的變化的第一步，是使社區跟上國家現代化步伐的重要一步。因此，我們要充分發揮社員在社區治理中的主體地位，參與社區治理不能靠舊思想、老辦法，要讓社員學習新思想，用新辦法解決老問題。應該將現在應有的宣傳手段利用起來，組織社員多學習，多接觸新的內容，可以通過喇叭廣播進行每日學習宣傳、懸掛條幅進行政策解讀、利用微信朋友圈進行宣傳傳播等辦法，向社員宣傳的同時逐漸提升社員的素質和參與自治的能力，使社員增強對社區的歸屬認同感，強化其參政議政意識，增加其參與社區治理的熱情。

3.3" 提高勞動力素質和產業結構

合村并社后，社區的辦公經費不足以支持社區日常的公共服務，要抓住城鄉融合發展的渠道，多方面增加社區集體收入。X社區是參照城鎮社區的標準而設立的，但是其本質上依舊是農村，因此在農忙過后，農村就會有大量的勞動力，社區應該將這些勞動力吸引到社區、鄉鎮周圍進行工作，實現對農閑時節的勞動力充分利用，促進社區經濟的提升。在X社區中農業是重點工作，現在社區的農業幾乎都還是純經驗式種植農業，農作物的種類單一，社區應該引進其他產業技術人才，結合本社區的地理狀況，發展新型產業，促進農村產業結構的調整，改變傳統的產業方式，使其形成專業且規模的產業，推動社區經濟的活力。

3.4" 強化社區服務

X社區是小元鄉的示范性社區，對于其發展和變化是必不可少的。因此，基礎設施建設的充分完善和公共服務的及時提供是重點。對于社區的公共事物應該號召全社會加入其中，進行資源的整合，合力對社區進行共建，例如維護社區的環境整潔。對于垃圾，全社區一共有4個垃圾集中傾倒處，但是社區道路旁依舊能夠見到各式各樣的垃圾，社區可以組織社區的黨員對社區的垃圾進行清潔，并且對社區的人員進行宣傳。在各個節假日，以“亮監工程”為平臺，加強社區的治安巡查，在守護社區安全的同時，可以及時地化解各種隱患。社區文化服務中心應該積極發揮志愿者等相關組織的作用，積極為社員宣講和帶頭引領社員積極參與和投身到社區建設的全過程，建立起共建共享的共同體。

3.5" 拓寬干部任用通道

社區現在的干部就是之前3個建制村的干部重新選用而來，沒有注入新鮮血液。第一，在合村并社中，社區應該拓寬干部選用的渠道，可以從國家對于大學生實施志愿項目中，如西部計劃、三支一扶等志愿項目中選用一批有學歷、有激情、有能力的想干事干實事的人才，進行培養，當其積累了一定的基層工作經驗之后，對其選拔擔任社區的干部。第二，社區也應該基于社區的人員進行培養新型人才，通過社區集中學習、外出培訓、示范區學習、崗前試用和民意測評等方式，吸納社區年輕有干勁、愿意為群眾服務的人員作為社區預備工作人員，參與到社區的治理過程中。第三，社區還應該向上級政府提出申請，申請提高社區工作人員的工資待遇水平，降低甚至消除干部家庭內部矛盾發生的概率。上級政府還應該增加社區的辦公經費，社區沒有形成明顯的集體產業，現有的產業還沒有明顯的收入，社區的辦公經費參照城鎮社區的標準，于合村并社的示范來講是十分不合理的。

3.6" 黨建引領促進社區治理

農村社區治理離不開鄉村社會，鄉村社會的情況是變化多端的，社區應該將黨的建設完全融進社區治理的全部過程之中，將黨的政治、制度和群眾工作的優勢進行充分的發揮，使其在社區治理過程中能夠完全融合自治、法治、德治。基層黨組織是存在于基層之中，扎根基層、服務群眾、基礎牢固，對于社區治理是有著先天優勢的，社區應該將各小組中的黨員進行細分，將社區劃分為以黨員為基礎的網格，讓黨員帶領網格中的群眾從網格中的事務干起來，直至延伸至整個社區，在這期間應該積極吸納表現優秀、擁護黨的綱領的優秀群眾為黨員，壯大社區先進治理集體。其次，通過黨員的先鋒模范作用，將自治、德治和法治完全融入到社員的內心和日常生活中。讓社員參與社區規章制度的建立，并嚴格遵照執行，以自身帶動身邊他人，從自我做起，從小事開始，營造良好的自治、法治、德治風尚。

4" 結束語

通過對X社區的走訪調查發現，現在的X社區存在著社員之間的情感淡化，追求的是自身或者自家的利益，個體化已是標志。社員對社區的認同度不高，社區事物的參與度幾乎沒有。出現這樣的狀況是在合村并社后，因進城潮的持續影響，離鄉人口逐漸增多，社區的空心化和老齡化逐漸增強。因此，要在鄉村振興的背景下，推動鄉村的有效治理，改變家鄉的面貌，吸引離鄉人群回到家鄉進行建設，提高社員參與社區公共事物的積極性。要建立符合社區長遠發展的公共文化，帶頭維護社區的秩序，激發社員對社區的歸屬認同感。堅持因地制宜，大力發展社區集體經濟。

參考文獻：

[1] 吳麗娟.村落轉型中鄉村政治精英的影響研究[D].楊凌：西北農林科技大學，2018.

[2] 葛福東.鄉村振興背景下我國新型農村社區治理研究[J].農業經濟，2023（4）：53-55.

[3] 葉秋辰.我國農村社區治理的問題與社會工作視角下的優化路徑[J].國際公關，2022（22）：103-105.

[4] 吳忌.鄉村治理轉型視角下新農村社區治理途徑研究分析[J].國際公關，2022（19）：31-33.

[5] 任麗穎.村級建制調整改革后鄉村治理存在的問題與對策研究[D].綿陽：西南科技大學，2021.

[6] 朱光磊.構建政府職責體系是解決基層治理負擔過重問題的根本出路[J].探索與爭鳴，2023（1）：18-21.

[7] 劉珊.近郊農村社區多元共治路徑研究[D].武漢：華中師范大學，2021.