宅基地退出中農民權益保障研究

摘" 要：當前在宅基地退出過程中農民權益保護現狀較先前有所改善，但仍得不到有效保護，主要表現為收益分配不合理；宅基地退出價格偏低；退出的補償價格固定不變和退宅農民生活保障無法有效落實等。其原因主要為土地權屬不明確，收益分配制度未統一；宅基地流轉范圍小，價格缺少評估機制；農民難以享受土地增值收益；宅基地退出的農民權益保障機制不健全等。為加強宅基地退出過程中對農民權益的保護，需要明晰農村土地產權，因地制宜確定分配比例；擴大流轉范圍，制定合理的農村宅基地退出補償標準；賦予農民享受一定比例的土地增值收益；建立農村宅基地退出的保障體系等。

關鍵詞：宅基地；宅基地退出；宅基地退出補償；農民權益；權益保護

中圖分類號：F323.6" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）15-0128-04

Abstract： At present， the current situation of farmers' rights and interests protection in the process of homestead withdrawal is better than before， but it is still not effectively protected， mainly for the unreasonable distribution of income; the exit price of homestead is on the low side; the compensation price of withdrawal is fixed and the living security of farmers can not be effectively implemented. The main reasons are that the land ownership is not clear， the income distribution system is not unified; the scope of homestead circulation is small， the price is lack of evaluation mechanism; it is difficult for farmers to enjoy land value-added income; the rights and interests protection mechanism of farmers who withdraw from homestead is not perfect. In order to strengthen the protection of farmers' rights and interests in the process of homestead withdrawal， it is necessary to clarify the property rights of rural land， determine the distribution proportion according to local conditions， expand the scope of circulation and formulate reasonable compensation standards for rural homestead withdrawal， give farmers a certain proportion of land value-added income， establish a security system for rural homestead withdrawal， and so on.

Keywords： homestead; homestead withdrawal; compensation for homestead withdrawal; farmers' rights and interests; rights and interests protection

近年來，為有效引導農民宅基地權利的流轉，放活農村閑置宅基地的財產性價值，我國在《農村土地承包法》以及多份中央一號文件中對農村土地流轉問題進行了規范。上述立法及政策性規定有力地推動了農村土地資金流轉的發展，但在保障農戶利益等方面卻還有欠缺。城鄉經濟不斷發展，相較于有強烈“鄉土情懷”的“農一代”，在城市出生、學習、生活的“農二代”更傾向于退出在農村閑置的宅基地，在城市落戶發展。但由于對政策不了解、流轉范圍機制、補償價格等方面的限制，在退出的過程中其宅基地權益就容易遭受侵害，有必要分析其侵害產生原因并提出相應保障制度。

1" 宅基地退出中農民權益保護的現狀

1.1" 退出前的農民意愿

隨著經濟社會的不斷發展，城鄉實現更高程度的融合。在此背景下研究發現，農民退出的意愿及積極性與其農戶年齡、文化水平、家庭收入、生活環境及住房面積等相關聯。“農一代”因與土地的聯系密切，形成“候鳥式遷移”現象，而新生代農民工因逐漸脫離農業生產活動，更偏向于退出宅基地前往城鎮生活。農民根據自身情況決定退出宅基地與否，過去政府主導農民退出的情況已鮮少見到。

1.2" 退出時的補償方式

目前宅基地退出分為暫時性退出和永久性退出，暫時性退出是將宅基地使用權流轉，永久性退出是指放棄宅基地使用權、資格權。各改革試點地的退出補償方式主要有提供安置房、貨幣補償和實體補償3類，以下舉例說明：浙江嘉興“兩分兩換”[1]將宅基地與承包地分開，將宅基地使用權與土地承包經營權分開，以宅基地置換新的房產，以土地承包經營權置換社會的保障；浙江義烏“空心村改造”[2]給予農民房屋拆除補償與安置補償，并對貧困農戶額外給予現金扶持；重慶“地票”模式[3]中農民獲得地票后，可用于購買住宅。但各地退出補償標準不統一、補償標準較低，缺少對土地增值收益的經濟補償，且尚未提供社保補償、就業或養老補償等方式。

1.3" 退出后的生活保障

在住房方面，大多數改革試點政府未對退出宅基地的村民額外予以購房資金支持，僅少數改革點如寧夏平羅區政府為未選擇安置房的退宅農戶提供進城購買商品房的補助款。在社保方面，一些地區政府為退宅農民提供和城鎮居民相同的養老保險、醫療保險和就業保險，但范圍僅局限于退宅但上樓的農民群體。在生活方面，政府著重基礎設施和公共設備的建設，安徽金寨縣政府還預留了菜園給退宅農民耕種，以此在減輕農民對環境變化不適的同時降低其購買蔬菜的生活成本[4]。

2" 宅基地退出過程中農民權益受損的表現

2.1" 宅基地退出收益分配制度不合理

1）政府與民爭利。農村征地采取統一由國家征用，政府下達指令的土地征用制度，其實質上是壟斷征后宅基地一級市場，在征地與供地之間生成了一個有合法外衣的利益渠道，從中獲取利益而間接損害農民權益。例如江蘇省某市采取了年租制的農村土地流轉，其中政府享有20%的收益，而農民和村集體的收益平分共享[4]。

2）村集體和農民爭利。農民群體文化水平有限且不了解退出政策，對收益分配制度只能聽從村委會或鎮政府下發文件的安排，無從保護自身退出宅基地的合理財產性收入。例如在浙江某縣農民退出宅基地后土地用于公益性用地或經營性用地的收益不同，但農民收取的補償費卻相似[5]。

2.2" 宅基地退出的價格偏低

1）宅基地退出的價格不能反映其真實價值。宅基地退出補償費只能按照國家財政的補助價測算， 并不能反映土地社會收益和使用價值[6]。事實上，其既沒有考慮宅基地對農民所承擔的社會保障和財產利益的雙重作用， 也沒有反映出農戶宅基地的土地市場供需現狀。

2）整體宅基地補償價格卻相較市場價格低。雖然各地方的退出宅基地的補償方式有所創新，如福建晉江按照置換貨幣、店面、安置房等方式，江西余江采用貨幣補償和住房優惠等方式，浙江義烏采取將宅基地復墾為耕地的“集地券”的方式[7]，但現有改革試點中普遍存在補償標準偏低的情況。

2.3" 宅基地退出的補償固定不變

1）農民退出宅基地時簽訂的流轉合同多為一次性補償。經濟社會發展，土地價值不斷攀升。現階段宅基地的流轉增值主要包括直接性投資增值、外部輻射性增值、用途性增值以及供求性增值4種[8]，但后續土地價值的增長和流轉租賃等收益與農民脫鉤，農民不再享有任何增值利益，造成農民可得利益受損，挫傷農民退出宅基地的積極性。

2）農民在現有補償政策下無法適應經濟社會的發展。固定不變的補償款不足以應對物價上漲、房價變化的現代經濟社會，沒有十足資產的農民退出宅基地后正常生活遭受負面影響，以致“退無所居，進無出路”的境地。

2.4" 宅基地退出后農民生活保障得不到落實

從改革試點的實踐來看，農民的期待與補償價款之間存在較大落差，保障性住房和原宅基地住房的面積、便利性差距大。失去宅基地的農民面臨著住所轉變、生活水平下降等挑戰。

1）在貨幣補償方面。在農民退出宅基地后由于補償款與城市購房價的差異，沒有住房。由于城鄉戶籍制度的二元制度，退出宅基地后的農民家庭不僅面臨著無房可住的境況，還面臨著由于戶籍尚未轉變而帶來的子女教育、社會保障等一系列問題。

2）在置換安置房方面。政府面積置換中考慮因素不足。在新環境生活，房屋區域位置、安置房面積大小、周圍環境的好壞將決定退地農民的幸福感和安全感。

3" 宅基地退出過程中農民權益受損的原因

3.1" 土地權屬不明確，收益分配制度未統一

1）農村集體土地產權不明確。農村土地所有權主體多且亂，無統一組織實行其對土地的占有、使用、收益和處分權。這種現象的普遍存在，導致農民集體對農村集體土地的所有權有限，最終處分權掌握在代表國家的鄉鎮政府手中，由鄉鎮政府介入支配和干預農村土地流轉，在征地過程中創造利益空間，與民爭利。

2）保護勢弱農民的政策未落實。基于產權視角，村集體作為宅基地所有權人擁有對宅基地的各項權能，且其在宅基地流轉時承擔著執行政府決策、處理村民糾紛、監督流轉后土地利用的義務，應當享有宅基地流轉收益的權利。而作為享有宅基地資格權和使用權的農民，也具有依法取得宅基地使用、收益的權利。并且農民在參與宅基地退出過程中，實際上是現實生活中最大變動的主體，理應成為宅基地退出中收益分配的主體[8]。村集體和農民作為享受宅基地退出權益的雙主體，一方處于弱勢地位而未有相應政策扶持，便淪落為利益的犧牲體。

3.2" 宅基地流轉范圍小，價格缺少評估機制

1）宅基地流轉范圍小，真實價格不得以體現。在宅基地使用權暫時性退出方面，近年來農村宅基地使用權流轉范圍隨著改革試點的深入有所擴大，從原來只能在本村集體組織內流轉給村民和村集體到目前部分地區可以在縣域范圍農村集體組織內流轉。但是縱觀全國各地試點，尚未出現向村集體外部的社會群體流轉宅基地使用權的范例。宅基地使用權退出，僅限于村民與村集體此類群體，限制了社會群體的經濟投資，封鎖宅基地使用權流轉可提升的財產效益。

2）現行政策排斥了農民宅基地增值收益的價格補償。農民退出宅基地后不僅應當享有作為宅基地的使用權人的補償價款，還應當獲得由其退出宅基地而相對增加的建設用地指標帶來的鄉鎮企業或房地產隱形增值收益。但在具體實踐中，此類收益多被政府、開發商和村集體分食。

3）政策自上而下，農民權益無從表達。宅基地流轉價格不能進入市場調解，地方缺乏宅基地退出的價格機制，其價格帶有隨機性和不定性。而地方政府作為超經濟主體對宅基地流轉方案享有廣泛的自由裁量權和控制權，代表集體行使土地實際所有權的基層政府常為了財政績效忽視農民的利益，農民主體僅在制定政策后被通知補償標準，只得選擇退出與否。因此在制定宅基地退出方案和補償標準時，農民群體無法實現其法定的知情權、參與權、監督權和表達權。

3.3" 農民難以享受土地增值收益

1）農民獲得土地流轉的收益固定化。農民的土地流轉收益沒有根據社會經濟水平的不斷提高而增加財產性利益。土地本身具有財產性價值，在現代社會發展中具有巨大的增值潛能，作為原土地所有者的農民對土地增值部分本應當享有收益[9]，但現實中退出宅基地的農民只獲得了現存的宅基地價值。

2）農村宅基地退出后土地增值收益分配約定不明。一些地方政府的文件規定土地增值收益需要返還，但是具體是返還給農民個人、村集體經濟組織還是地方政府，沒有一套合理明確的分配比例。在不少農村宅基地退出試點地區，土地增值收益的分配決定權掌握在政府手中，農民個人與村集體經濟組織甚至無權干涉，比如天津市的宅基地退出制度就明確規定土地增值收益將全部用于填補土地復墾等各項支出費用，不返還給農民個人。

3.4" 宅基地退出中農民權益保障機制不健全

1）政策之間的銜接組合力度弱。退出宅基地并加入城市生活需要提交各項材料、辦理多種證件，然多數農民文化水平低，不知分散雜亂的辦理手續及其所屬部門。加之政府部門之間關聯性低，各保障工作協同程度低，在短期內失去宅基地的農民無法獲得與城市居民相同的地位。

2）宅基地退出后農民權益保障連續性降低。就現狀而言，沒有一個政府部門或組織機構跟進退出宅基地后的農民生活狀況，這導致一些只得到退出宅基地的一次性貨幣補償的農民今后的生活可能獲得不了保障。

4" 保障宅基地退出過程中農民權益的建議

只有加強農民權益保護，才能引導農民有序退出宅基地，促進農村宅基地流轉健康發展，激活農村閑置土地財產性價值。應當以農村宅基地使用權流轉實踐為基點，在宅基地退出過程中有效保護農民權益，采取以下幾個方面的重要措施。

4.1" 明晰農村土地產權，因地制宜確定分配比例

1）建立統一的分配基礎規范。現有試點地區在宅基地收益分配比例上做法不盡相同，統一規則的缺失助長了村集體侵害農戶權利的風氣，因而亟須建立統一規則。建議相關部門制定 “農村宅基地退出利益分配條例”，將宅基地退出時村集體和農戶所應當享有的收益分配比例劃定在一定區間范圍內。

2）政府退出宅基地流轉一級市場。政府有序退出宅基地一級市場，改用以收取調節金形式參與二次分配。充分發揮政府的調節功能，激發其行政管理者主體的服務職責，不與農民爭地[10]。

3）因地制宜確立宅基地退出分配比例。在村集體和農民之間，應當在各地確立有差異的分配比例。在理論上，在統一的分配比例區間下，按照各地區的經濟發展水平、距離中心城市的遠近、交通出行的便捷程度、附近基礎設施的完善指數等各項指標因地制宜確定宅基地退出分配比例。在現實中，針對經濟情況較差的農村，對農民的收益分配比例應適當性提升。因為在經濟欠發達的農村地區，農戶抗風險能力較弱，在分配過程中應給予傾斜，才能使農民在退出宅基地后不降低生活水平。

4.2" 擴大流轉范圍，制定合理的農村宅基地退出補償標準

1）逐步擴大至縣域流轉范圍，引入社會主體，由市場機制調節宅基地流轉價格。作為改革試點地，福建晉江市、浙江義烏市、青海湟源縣等已將宅基地使用權范圍擴大到縣域范圍內，而廣東南海區僅在行政村內集體經濟組織流轉[11]。雖然不同試點縣市都在原來法律規定范圍內有所擴大，但市場化體現還不充分。根據市場價值規律，宅基地使用權的流轉過程中，流轉范圍越大，競價者越多，價值越高。要想宅基地實際價值在市場價格中得以體現，還需擴大宅基地使用權流轉的市場范圍。

2）政府牽頭，社會中介機構加入，評估宅基地補償價款。政府作為行政主體，可以與具有評定土地價格能力的社會中介機構簽訂合同。社會中介機構應當依據宅基地退出后的使用類型與實際情況制定宅基地流轉交易指導價格。而政府則應監督社會中介機構定時發布指導價并監控行政區域內的每一樁宅基地交易，對偏離正常范圍較大的交易進行提醒、警示。

3）保障農民參與權，規范宅基地退出程序。在制定宅基地退出方案及補償標準時，作為宅基地使用權主體的農民不應當缺位。政府應當采取發布通知公告、收集村民意愿、召集各村委會發表意見等方式充分保障農民的知情權、參與權、監督權與利益表達權，讓農民參與制定補償價格方案，堅持農民利益不受損的紅線。

4.3" 賦予農民享受一定比例的土地增值收益

依據農民個體化生活現狀，應當給予農民多樣化的選擇權利，基于不同退出方式制定有區別性的土地流轉收益增長機制。

1）對一次性補償，確立宅基地價格浮動增長機制。建立官方網站每周發布宅基地流轉指導價，設立土地流轉動態價格機制，允許農民在失去宅基地的一定周期內享有依據現價增值補償的機會。保障農民在辦理宅基地退出手續和退出宅基地的相當長一段時間內能夠根據其當前的宅基地流轉指導價格獲得交易市場紅利。

2）對永久性補償，確立農民按份額分紅長期分配權利。農民可以依據市場情況，與村集體協商確定具體入股方式與標準，將退出的宅基地使用權以“股份”的形式加入農村建設用地市場，享受農村集體建設用地收益的年度分紅[12]。

4.4" 建立農村宅基地退出的保障體系

1）促進政府各部門間有效銜接。一是把解決宅基地退出農民的長遠生計作為地方政府的重要任務，各政策之間相互關聯，保障民生工作。將土地行政管理部門、財政部、民政部和公安等部門聯網，保障退出宅基地后農民的轉移戶口效率，保障其各項權利。二是要建立起從最低生活保障到覆蓋全體農民的農村社會保障體系，使農民與市民一樣平等地擁有權利和享受社會經濟發展的成果。

2）建立宅基地退出配套生活機制。在宅基地退出過程中，政府應當綜合住房與人權兩方面予以保障支持。一方面，政府必須加強對退出農戶安置點的選址與規劃，為農戶提供房屋面積合適、出行方便、環境優美的安置房，并在安置房附近設立便民服務點為農民提供一站式服務。另一方面，政府應當增加多方面、有水平區分的職業技能培訓，以保障退出農戶在城鎮中獲取就業機會，提高收入，保障退地農民的生活水平。

在城鄉不斷發展融合的新時代，實施農村宅基地“三權分置”改革為退騰宅基地、流轉宅基地使用權和促進農村經濟建設提供了可能。但在利用退出宅基地紅利的過程中存在忽視農民權益的現象。因此，明確土地產權，擴大宅基地流轉范圍，賦予農民增值收益，建立保障體系，才能保障退宅農民的權益，進而實現改革目標。

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