內蒙古牧區草原生態治理研究綜述與未來展望

摘" 要：保護草原生態環境與牧區高質量發展是目前備受關注的重要議題。學界圍繞牧區生態治理進行一系列頗具啟示的研究，如人口流動下的牧區生態治理、平衡生態治理權力關系、生態治理政策績效評價和牧區生態多元治理等方面，但對于草原生態治理仍處在理論探討階段，尚未提出較成熟的牧區生態治理體系。展望未來，構建生態保護視野下牧業經濟高質量發展與牧區生態治理統籌銜接的長效機制，走出“綠水青山就是金山銀山”的中國特色牧區現代化道路將是草原生態治理研究的重點和趨勢。

關鍵詞：內蒙古牧區；生態治理；鄉村振興；生態保護；多元主體

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2023）24-0076-04

Abstract： The protection of grassland ecological environment and the high-quality development of pastoral areas is an important topic of great concern at present. Scholars have carried out a series of enlightening studies on ecological governance in pastoral areas， such as ecological governance in pastoral areas under population mobility， balance of ecological governance power relations， performance evaluation of ecological governance policies， ecological pluralistic governance in pastoral areas， and so on. However， the ecological governance of grassland is still in the stage of theoretical discussion， and a more mature ecological governance system in pastoral areas has not yet been put forward. For the long run， it is necessary to construct a long-term mechanism for the overall connection between the high-quality development of animal husbandry economy and ecological governance in pastoral areas from the perspective of ecological protection. Thus， taking the modernization road of pastoral areas with Chinese idea that \"lush mountains and lucid waters are invaluable assets\" will be the focus and trend of research on grassland ecological management.

Keywords： Inner Mongolia pastoral area; ecological governance; rural revitalization; ecological protection; multiple subjects

長久以來，由于農村牧區內生能力不足和現代化水平的相對落后，在現有的治理框架和政策體系下，雖然國家一直在政策與資金投入等方面予以扶持，但大部分農村牧區仍然面對草原生態保護與牧民增收的深層結構性矛盾。在此背景下，論文梳理當前牧區生態治理相關文獻的研究思路，在對學術觀點進行比較分析的基礎之上，深度剖析符合國家生態文明建設的草原生態治理方向，為進一步豐富草原生態治理理論，探討“綠水青山就是金山銀山”的實施進路提供可復制的治理思路。

1" 研究背景與問題

黨的十八大以來，黨中央高度關注生態文明建設。 把“生態文明建設”納入中國特色社會主義“五位一體”的總體布局。習近平總書記就生態文明建設的理論與實踐問題做出了一系列重要論述， 明確提出“綠水青山就是金山銀山”的發展觀、“堅持人與自然和諧共生”的生態觀、“堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境”的民生觀和“實行最嚴格的生態環境保護制度”的社會觀①。黨的十九大將生態文明建設提升到“中華民族永續發展的千年大計”的高度。自此，以生態文明思想為基本內核，以建設生態文明和美麗中國為戰略目標和重點任務， 以構筑系統完整的生態文明制度為根本保障的生態文明建設戰略，成為新時代中國特色社會主義建設的基本方略之一。

21世紀開始， 國家生態治理的目標也逐漸從對牧區自上而下的直接式管理模式過渡到構建多方主體共同參與的現代化生態治理模式。草原生態保護的治理基礎發生巨大變化。在政府扶持下，牧區旅游業、服務業、奶制品、肉類加工業和物流業等新興產業迅速發展起來，部分牧民從傳統畜牧業生產經營中轉移出來，從事家庭手工業、商業等非牧活動，表現出明顯的牧民兼業化特征，使得牧民實現轉產增收。隨之而來的是，草原生態保護的理念也發生了變化，從過往對草場、牧民人口、牲畜數量的管理轉變為讓多元主體參與到草原生態環境保護中去。在這一過程中，牧民的角色逐漸從草原生態問題的制造者、草原生態治理的利益犧牲者轉變為整合草場的資源共享者、推進牧業高質量發展的共建者和參與草原生態治理的共治者。這種生態文明建設理念表明草原與牧民、牧民與市場、生態與生產關系已不是簡單的管理問題，而是構建現代化鄉村治理體系的問題。

2" 牧區草原生態治理研究回顧

2.1" 國外關于草原生態治理的研究現狀

20 世紀后期，伴隨著全球化的逐漸深入，西方國家出現了政府機構繁雜、管理效率低下等一系列危機，引起社會的強烈不滿。人們開始認識到以社會組織為代表的新興力量，在彌補政府職能失效與市場機制失靈方面發揮了重要作用。在此背景下， 20 世紀 90 年代治理理論作為一種社會主體間相互合作的理念和重視協商管理的方式， 正式登上歷史舞臺。

國外對草原生態治理的相關研究， 主要從治理主體與治理路徑2方面展開。從治理主體角度來看， Hardin[1]認為對于公共草場的生態治理， 只有通過進一步推動公共草場確權，才能挽救生態嚴重退化的局面。Beth等[2]基于西方生態治理理論，指出政府應在重新定位自身職能的基礎之上， 充分發揮服務型政府的作用， 為生態治理政策的推進提供必要的資金與技術支持。Atkinson[3]針對薩斯喀徹溫草原生態環境逐年惡化的現實境況，從7個方面提出推動草原生態保護的有效治理路徑，其中著重強調政府、當地居民與社會組織都是草原生態環境保護的重要力量，實行草原生態保護需要尋求多種主體間的合作。除上述研究之外， 還有部分學者著力于探索草原環境保護與地方經濟發展并行不悖的現實路徑。英國劍橋大學人類學家漢弗萊和史尼斯通過對中國、俄羅斯、蒙古國草場利用方式的比較分析，發現流動型放牧方式作為一種高效、良好的組織方式， 能有效促進草原生態保護與長遠發展。Bergier等[4]表示社會經濟發展與草原生態保護并非相互分割的兩部分，社會、經濟與環境三者之間存在著相互影響的內在聯結機制。Zhang等[5]表明推廣多元主體合作管理與相互監督的生態治理模式， 是實現草原生態經濟效益最大化的有效路徑。

2.2" 國內關于草原生態治理的研究現狀

民族學領域關于草原生態問題的研究最早可以追溯到 20 世紀 80 年代，1984年費孝通[6]先生的“赤峰篇”，首次對內蒙古牧區生態環境的失衡問題展開討論。自此開始，有關草原生態治理的理論探討與田野調查開始活躍起來。學術界現有的研究成果：一是對生態治理政策下草原牧區社會經濟結構的圖景及其變遷狀況進行系統性分析，并探討有利于生態保護的治理路徑選擇。王曉毅[7]以3個純牧業嘎查為例，表明簡單地以轉移人口、減少載畜量為策略的生態治理政策，將牧民生存發展與生態環境保護相對立，是一直以來難以實現其預期目標的原因。崔延虎[8]結合新疆牧區的案例，深入分析了資源利用方式與生態環境保護之間的關系，認為對生態環境制約因素的正確認識和理性選擇是實現牧區可持續發展的基本條件。敖特根巴雅爾[9]在內蒙古與蒙古國的比較研究中得出，草原生態治理不僅在于能懂得把握生態系統規律及人的活動，還要建立畜牧業可持續發展模式。劉敏等[10]指出轉變傳統落后的生計方式， 走生態治理現代化道路是牧區長遠發展的最佳路徑選擇。鄧玲等[11]提出要從培育生態文化理念、構建多元主體互聯互動的合作治理格局、健全生態保護機制及充分運用現代化信息技術4個維度全面提升農村生態治理能力。二是著重對地方性知識與各主體實踐進行描寫，對主體能動性及地方知識自主性進行了深刻探索。麻國慶等[12]結合生動的民族志詳細分析了蒙古族的游牧傳統文化和生態知識，認為與牧區生態息息相關的牧民本土文化對草原生態保護具有積極作用。張敏[13]則指出應重視社會力量參與下企業經濟發展方式的生態轉型， 在平衡生態保護與經濟增長關系的基礎上推進生態長遠發展。沈費偉[14]提出農村環境參與式治理的實現機制， 應在多元主體力量合作的基礎上， 以健全內部運行機制為支撐，轉變傳統的生態治理模式，探尋新的生態治理思路。易曉峰等[15]表示國家推動治理現代化的方式已從過去自上而下的直接式管理，逐漸過渡到鼓勵多方主體共同構建具有更大彈性與發展韌性的現代化治理方式。扎拉加等[16]也普遍認為草原內部生態合作治理體系的建立，是實現牧區綠色發展的有效路徑。

梳理西方國家生態治理邏輯可以發現， 其發展趨勢即治理主體從傳統一元治理主體向多元治理主體轉變； 政府職能全面管理向有限管理轉變； 政府與市場、社會組織和公民的關系由自上而下式關系向平等合作關系發生轉變。但由于中國有著異于西方的國情，西方多中心治理理論的背后，是多元主體、社會中心主義、反政府權威及新自由主義的價值預設。而中國的治理則是國家導向下國家與社會的互動合作，國家的機制在塑造多主體、國家與社會合作中發揮了重要的作用。可見，我國牧區生態治理的內在機理， 既不是西方樣式的多中心治理，也不是簡單的協同治理，而是一種具有中國實踐內涵的治理模式。應在總結和梳理各國治理文化背景與具體實踐中，參考其有價值的部分，進行治理模式的提煉，形成中國經驗。

3" 草原生態治理中的結構性矛盾

在生態文明建設理念指導下，實現草原生態環境保護、牧業經濟高質量發展與牧民穩步增收三方共贏，是牧區生態治理的發展方向。但是，從歷史發展演變可以發現，我國牧區草場因有其自身特殊的資源屬性，使得草原生態保護與經濟發展之間的張力仍是草原生態治理的內在結構性矛盾。

3.1" 內部：家庭經營方式與草原生態保護的矛盾

牧區有別于其他地區生態治理的重要標志就是其經濟和社會的發展主要依靠的是自然草原資源。

經過幾十年的發展，雖然一部分牧區實現了從傳統勞動力密集型向資本技術密集型現代牧業轉型。但是，現代化經營方式對資本、技術、勞動力水平提出了較高的要求，普通牧民家庭缺少向現代牧業轉變的技術設備與資金支持，只能繼續依賴于家庭生產方式，面臨機械化水平低、生產效率低下與產業結構單一的發展困境。在此基礎之上發展的現代化，不僅無法有效保護環境，反而加劇了對草地資源的掠奪式開發與利用。可見，如果不能將個體牧民家庭組織起來發展適度的規?；a，牧民依賴草場致富的局限性就得不到根本性改變，家庭牧業經營與草原生態環境保護的矛盾也依然會持續下去。更嚴重的是，家庭牧場參與牧業， 不僅未能從根本上改變傳統牧業生產方式，反而與普通牧民形成競爭關系，加劇生態環境的壓力。因此，傳統生產方式下的牧區經濟，既不能保護草原生態又無法實現牧業經濟的可持續發展。

由傳統生產方式向現代牧業生產方式的轉型關鍵就在于將競爭關系變為合作共享關系?，F代化牧業所需的草料、資金、廠房及畜產品加工生產線鏈條等， 都不是個體家庭所能負擔的，個體牧民需要依靠共享的草場和有效的合作， 牧業生產方式才能最大程度地實現增產增收與生態轉型。從發達國家的畜牧業發展經驗來看，發展現代畜牧業生產方式與組織模式，可以收到生態保護和經濟效益共同發展的良好效果。因而，在規模化經營與科學化生產下探索合理的組織依托，是現代牧業生產的必然發展方向?？梢姡鉀Q家庭經營與生態保護矛盾的前提條件，是統一規劃草場的合理使用、構建多元化產業形態持續發展的共建共治共享治理機制，從而實現草畜平衡，達到牧區生態、經濟與社會的全面協調發展。

3.2" 外部：小、散、亂經營模式與現代市場經濟的矛盾

隨著牧區市場經濟趨勢的日益深化，以自然經濟為主體的傳統牧業正逐步轉型為市場經濟為主體的現代化牧業。然而， 在畜牧業現代化轉型過程中面臨著不可回避的問題，其中初級、落后、分散的傳統牧業生產組織模式與專業化、現代化、規模化的畜牧業市場經濟之間的矛盾，是制約牧區現代化高質量發展的主要矛盾。由于發展現代牧業需要投入大量資金、技術、精力和時間來組織農牧民，其組織成本遠超過經濟效益，所以牧區缺少將農牧民組織起來對接市場的組織制度安排。誰來組織這一問題，面臨著普通牧民沒有經濟能力，企業和大戶沒有社會責任和義務，村集體沒有資金和權威的發展困境。如何以較少的成本投入將農牧民組織起來發展現代化農牧業，實現傳統經營方式及其組織模式的變革是探索草原生態文明建設的根本路徑。

按照現代市場經濟的要求，畜牧業必須走生態化、規模化、專業化、品牌化和市場化的高質量發展道路。從內部來看，草原共享與合作經營是組織模式的構建核心。要想打破以往單個牧戶簡單組織模式下低水平、不均衡發展的束縛，就要集聚草場資源、整合畜牧業生產要素，將勞動合作、資金合作與知識技術合作進行有機結合。在外部則表現為逐步加強“小牧戶”與“大市場”的有機銜接。在此基礎上，以共建共治機制帶動牧民共享發展成果， 才能打破畜牧業發展中組織模式的瓶頸。

4" 結論與啟示

通過對牧區草原生態治理概述發現，近年來，草原牧區生態保護建設取得了一定成效，草原生態環境明顯得到改善，但草原牧區生態環境的深層結構性矛盾仍然存在，草原生態文明建設亟待從改變經營方式入手，形成共建共治共享的現代治理模式。牧區從家庭承包制到“三權分置”再到生態文明建設，草原生態治理的關注焦點已從強調經濟、關注增收轉移到保障草原生態保護上。這意味著，草原生態治理的治理內涵已發生變化，照搬傳統的生態治理方式分析當前牧草保護、牧業經濟與牧民行為的實踐機制，已不合時宜。新時代生態文明建設必須尋求一種更具包容性和解釋力的治理方式，統籌牧區生態、牧業生產與牧民生活三者之間的關系，探尋草原生態治理的合理路徑，從而逐步實現草原牧區生態經濟良性循環與可持續性發展。

第一，在牧區生態治理過程中，以生產要素的盲目擴張來推動經濟增長的粗放型發展模式，造成生態系統的嚴重退化，并制約了牧區現代化進程的可持續性。如何把握經濟增長與資源保護兩者之間的動態平衡， 實現經濟價值與生態價值之間的共生發展， 則要求牧區在保障牧民根本利益的基礎之上實現牧區生態轉型，要求牧業以新型經營方式與組織模式帶動畜牧業現代化發展，要求牧民以資源共享推動牧區效益共建共治的持續性，從而實現牧區現代化與草原生態治理的雙贏，在生態、產業、組織和人才等方面推動牧區全面發展。

第二，在擺脫以往單純依賴草場載畜量的粗放型經營方式過程中，不能片面強調政府職能作用，單一主體治理模式，必然因利益失衡引致不同主體間的矛盾沖突而陷入無法合作的困境，不利于生態環境的長遠保護和治理實效的發揮?，F代化畜牧業發展應當建立生態、經濟與社會的三維價值坐標：生態坐標著眼于草原生態環境有效保護；經濟坐標著眼于產業高質量發展；社會坐標著眼于牧民多種方式增收。通過多元主體的力量整合，建立“三位一體”的治理體系，采取合作與協商等方式，發揮各主體的治理優勢，調和各主體的利益矛盾，在各主體間最大限度地達成治理共識，實現和諧共生發展。解決過往草場資源共享受限的難題， 化解草原傳統經營方式與分散性組織模式之間的矛盾，為草原生態功能、經濟功能與社會功能的良性互動創造條件，為堅定走“生產發展、生活富裕與生態良好”的草原生態文明道路奠定治理基礎。

第三，目前，在牧區草原生態治理過程中，牧民及社會組織參與生態保護的意識和能力不足，參與渠道尚未打通，政府的引導機制尚未完善。可見，生態治理不僅強調模式上的更新迭代，同樣也要強調參與意識層面的重構重塑。生態治理方式不能再等同于國家自上而下的社會整合，社會力量合作與公共參與才是生態共治的應有之義。只有當治理主體參與的內生性成為牧區生態治理中的共同選擇，多元主體合作在現代社會中的意義才會被激發出來，改變原有的、層級間呈現的治理與被治理的關系，形成共建共治共享的合作實踐，并且在此之中不斷培育牧區生態治理自治的精神土壤。因此，有必要進一步分析牧區的生態治理困境及問題產生的深層次原因，尋求破解草原生態環境與高質量發展深層結構性矛盾的新路徑。

注釋：

① 習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[EB/OL].（2017-10-27）[2017-10-28].http：//jhsjk.people.cn/article/29613458.

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