話語理論視角下城中村改造社區的治理困境及其化解

摘 要：以W市FXL城中村改造社區為個案，基于話語理論構建一個“交往能量場——協商對話——治理行動”分析框架，分析城中村改造背景下安置社區治理的交往困境及其化解策略。研究發現，因既有社會關聯的斷裂，城中村改造社區產生出對話區隔、獨白話語與對話虛化的治理困境，這束縛住社區治理共同體的發展。通過開展對話空間創設、對話實踐賦能、話語共識生產的治理實踐，能夠化解制約社區對話交往的障礙，助推城市改造社區治理共同體的建設。

關鍵詞：城中村改造；交往能量場；對話交往；治理共同體

中圖分類號：D630;D627

文獻標識碼：A" 文章編號：1673－4513（2024）－03－020－08

引言

城中村改造是對城市的有機更新，可以從根本上改善舊城混亂布局、道路交通擁擠、基礎設施匱乏、居住環境惡劣等問題，從而有益于政府優化公共服務供給、加強和創新基層社會治理。但是，改造實質上也是打破基于地緣、親緣以及血緣的傳統社會關系網絡，使其面臨一個更加復雜、陌生與不確定的情景。而改造社區是地方政府在城中村改造工程中對征遷房屋住戶進行安居而建立的新型社區，是城市化發展到一定階段社區發展的必然產物[1]。就安置居民而言，由于居住背景、生活習慣、組織結構等的差異，使得社區治理呈現出信任、情感以及關系支持不足的狀況，造成居民鄰里間的矛盾沖突，制約社區治理共同體的建設，為打造共建共治共享的社會治理格局帶來消極影響。

理論界對城中村改造及拆遷安置的研究主要分布如下幾方面；其一，關注拆遷安置社區中城鄉二元分殊性；安置社區生活呈現出農村人口與城市人口混合居住的狀況，生活條件優于傳統農村但在治理水平上仍同城市社區存在一定差距，故此，存在鮮明的特殊過渡性[2]，在這一意義上，拆遷安置社區也稱為“過渡型社區”[3]。在這一過程中，拆遷安置房社區失地農民在生活習慣、社會交往、消費行為等方面表現出既有別于城市居民，又不同于傳統農民的特征，具有“再造居民”的特征[4]，并在社區發展變遷中影響居民的政治、經濟和文化生活[5]。其二，關注拆遷安置社區的治理困境和改革路徑；既有研究較多關注農民安置社區的治理困境，比如失地農民對由農業勞作到現代雇傭勞動的適應問題[6]、拆遷安置居民同外來流動人口的融合問題[7]、社區管理體制問題[8]等。從制度秩序方面看，安置社區應尋求一種“創制秩序”與“自發秩序”的模式[9]，打造紀律規則、契約規則、禮俗規則相融合的三元治理規則[10]。同時，要從價值塑造發力，積極培育公共精神、激發集體記憶以及整合社會資本等[11][12]，強化社區公共性建設[13]。最終，構建拆遷安置社區能力[14]。其三，關注拆遷安置社區的生產結構和治理方式；政府征地拆遷將失地農民安置在城鄉結合部[15]，這也改變了原先以農業為主的生產生活方式，走向通過城市務工、房屋出租、投資以及土地流轉補助等形式進行生產發展。同時，城鄉結合部特殊的空間安排，令社區治理方式既受到城市化影響又部分沿襲了傳統村莊的治理模式。這樣一來，套用都市社區的管理體制未能滿足安置社區的治理需求[16]，相反，應尋求更為靈活多樣的治理方式，在這一過程中，基層政府采取行政動員和社會吸納相結合的混合治理策略[17]，建立起結構性的遞進式層級治理體系[18]，實現社區治理適應性和有效性。

既有研究中對拆遷安置社區的研究偏重于從社會變遷的視角觀察農村社區的城市融入以及社會適應問題，而針對當前城鎮化進程中因城中村改造所催生的社區研究則是少之又少。為此，本文擬重點探討當前城市城中村改造社區中的有效治理秩序實現的問題。本研究擬基于話語理論，以W市T街道為個案，構建出一個對話交往的分析框架，討論城中村改造社區的內生困境，并在此基礎上，借用對話交往的治理邏輯分析城中村改造社區在破解發展困境實現社區治理共同體建設中的治理策略。

一、理論基礎與分析框架的構建

“話語”是理解社會治理新的視角，在社會科學研究中得到廣泛應用。法國哲學家福柯最早注意到話語的作用，他指出話語是“一連串標志的統一體，這些標志是關于對話的宣布和敘述”。真理和主體都是通過“話語”獲得建構的[19]，那么，人與世界的關系只是一種“話語”關系[20]。盡管福柯對話語的理解主要就話語的使用者而言，但他同時也強調話語同權力的內在關聯，話語更是權力的演繹形式，對社會性現實具有積極的建構作用[21]。這為后來話語理論的研究提供了重要借鑒。20世紀90年代以來，以福克斯、米勒等為代表的公共行政學者創造性地將話語理論引入到公共行政領域，提出一種基于公共行政與公共治理情景的理論范式——后現代公共行政的話語理論。他們認為話語在現實世界中具有重要作用，法默爾強調語言不只是思維、認知與思想交流的工具，它更是構成我們世界觀的觀念、方法、直覺、假設和欲望的制造廠[22]。在法默爾理論思想中，語言能反映和構建我們的世界觀。公共行政理論和事實都屬于語言并都為語言所構建。作為話語理論的系統提出者，福克斯與米勒進一步認為不同話語之間是沒有等級差別的，他們提出要以開發性的對話模式來激發公眾參與到公共行政以及公共事務治理的進程之內，以此確保公共行政的有效實施[23]。在這一基礎上，對話被賦予了更為深刻的內涵并發展為一項復雜的治理系統。實現以對話為核心的交往行為對促成社會治理效能具有積極正向的功能。就此而言，對話成為社會研究領域一項重要的分析視角。近年來，對話交往在基層公共事務治理、政民互動、政策擴散等治理領域被賦予了重要價值，諸多探索將對話作為治理問題的解決方案。通過政府城中村改造政策之下，既有社區居民的“選擇性流動”，提高社區主體的異質性水平，不可避免令新的改造社區陷入生活交往的結構性困境。結合基層社會治理創新和打造共建共治共享的社會治理格局的要求，基于后現代公共行政的話語理論，本文構建起一個“交往能量場——協商對話——治理行動”的分析框架，從治理場域、過程和效果方面理解城中村改造社區對話交往的過程，并以此闡釋其構建社區治理共同體的治理策略，詳見圖1。

T街道是W市的政治、經濟、文化中心。轄域共14個社區，面積34.7平方公里，常住人口9.6萬人。T街道是W市舊城改造的主戰場，2016年W市委、市政府將市舊城改造辦公室與T街道合并，劃撥專項資金，啟動以拆建改造老舊城區及城中村為主要內容的舊城改造攻堅行動。FXL社區是T街道首批城中村改造項目，自2016年5月正式啟動以來，該項城中村改造共計征遷面積8.5萬平方米，復建面積達22.7萬平方米。其中涉及居民住宅667戶，單位17家。這也令其成為W市近幾十年以來拆遷規模最大、改造難度最大、關注度最高的改造項目之一。2021年9月，選房安置工作的順利結束標志著FXL社區城中村改造項目完成。這場前后歷時五年之久的城中村改造行動成功將一個破舊、擁擠的城中村改造成為一個具有高顏值、高品質的現代型居住型社區，實現了該社區居民夢寐以求的“上樓”的愿望。對于該案例的研究，對化解城市城中村改造中安置社區治理困境以及推動基層社會治理共同體建設具有一定借鑒意義。

二、由熟悉親近到陌生孤遠：城中村改造社區治理的交往困境

經城中村改造產生的安置社區，不僅促使傳統城中村發生了物理空間的變遷，在傳統社區居民組成基礎上接納一部分外來遷入居民，進而也打破了傳統社區的交往模式以及治理格局。FXL社區因物理空間、社區人際關系網絡以及利益訴求的嬗變，造成傳統村莊治理模式的失靈，社區居民由此陷入對話交往不足的困境之中。

（一）對話區隔：破碎的交往能量場

對話區隔是產生社區交往不適應的物理前提。對話區隔表明了交往產生了涇渭分明的分隔邊界，核心是因交往活動分散于不同的交往能量場，由此造成異質、碎片的對話狀況，進而形成多元對話區隔的自治主體格局[24]。交往能量場是話語交往的理想場所，社會對話在此發生，信息、情感與能量由此相互傳遞。對話區隔是基于破碎的交往能量場形成而催生交往的困境，行動者往往根據主體同質性、空間距離等要素特征自覺組合形成具有不同意向性的交往能量場，并在此基礎上進行交往活動。在這一意義上，交往是因交往能量場的存在而衍生出來，具有能量場的空間特征以及場內對話活動者的關系屬性，并賦予話語意思及內容鮮明的辨識度。FXL社區是城中村改造中形成的，社區居民大多由當地城中村安置的村民構成，他們在該社區內保留了一定的親友及宗族關系，社會交往仍然延續傳統的熟人社會的差序格局。而且還對社區內的集體資產擁有所有權。但是，社區另一部分住戶主要是為解決孩子學區問題或者節約交通通勤成本而在此購置房產或居住的外來人員，他們具有較高的文化程度、社會經濟背景較好且就相關話題能夠獨立表達看法提出觀點，這也就造成FXL社區不再具有傳統村莊共同體的屬性，迅速轉為本地安置居民和外來居民混合居住的場所。面對社會背景、生活關系具有顯著差異的混居狀況，既有研究顯示，絕大多數社區居民會選擇那些具有相同或相似的社會經濟背景的群體開展日常生活交往，相反減少、規避乃至抵制同那些社會背景以及生活習慣差異顯著的居民群體的交往，從而形成一種“同質性交往”現象或者“內群體交往傾向”[25]。這一狀況同樣發生在FXL安置社區，本地村民與外來居民分別依托老年活動中心和社區口袋公園形成了互不相容的交往能量場，各自私下就社區相關問題進行討論，相反拒絕同對方展開生活交往，這也更進一步加劇了社區居民“村民”與“市民”的內在身份認同矛盾[26]，引發了社區內城鄉二元文化的對立[27]。

（二）獨白話語：協商對話的精英化

“獨白”象征由分散到集中、多元到一體、異質到同質的過程，話語獨白意味著話語表達和交流受到制約，形成了話語層面的壟斷。話語獨白鮮明體現了對話交往過程的障礙。獨白是交往異化的結果，是因對話主體在身份地位、說明資源和認知能力上的優勢而獲得對話語意思的最終表達和解釋權。就FXL社區安置居民而言，他們是從城中村改造區域整體遷入，具有緊密的地緣、血緣以及親緣關聯且曾經共同生產與生活的經歷鍛造了彼此間的信任和情感基礎，建立了穩定的日常生活往來，這也造成他們在社區事務治理中更傾向于沿襲傳統村莊的治理模式，由村莊長老、鄉紳鄉賢等為代表的精英群體主導的基層治理秩序和格局，這在FXL社區中表現在原來的村莊精英在大大小小的社區事務中享有絕對的話語權，普通居民更愿意接受精英群體的話語主張并由其出面解決發生在社區內的矛盾糾紛以及具體事務的治理。

（三）對話虛化：治理行動的斷裂化

對話虛化是交往失效的結果呈現，預示著話語在交往過程中喪失實質性內容以至于未能憑借話語意思的呈現產生現實關聯。對話虛化的關鍵是作為對話的主體未能在話語表達中填入足夠的信息和資料，而僅僅將其用作形式化的道具，為了對話而說話。這一背后，也說明了對話主體對話語的應用缺乏足夠的重視。對話虛化的產生將直接弱化對話在事務處理中的角色和功能，由此更進一步瓦解雙邊或者多邊的治理格局，造成治理過程缺乏足夠的力量支持。改造社區是在空間更迭與人口遷徙的雙重變遷中建立起來的，不論就安置居民還是外來遷入居民，對他們而言，FXL社區基于市場邏輯的契約理性而組建起來的。原城中村村民是因拆遷補償的緣由獲得社區安置房，而外來居民則是基于購置或者租賃商品房的形式獲得社區居民的身份。在這一意義上，原有維系村莊秩序的道德倫理規范對改造社區不具普遍的規范性，安置社區內部缺失信任、共識、合作等社區資本要素，導致居民社會關系嬗變[28]，難以建立起新的社區團結。與此同時，空間分隔化的居住狀態造成居民社會交往狀態的斷裂，傳統熟人社會網絡的不斷收縮，集體觀念逐漸淡化，社區居民開始走向自利化。為了能夠讓不同背景的居民能夠有效融入和適應社區生活，凝聚多方主體的治理合力。在改造社區建設初期，基層政府及社區兩委都扮演主導性角色。這具體可見于引介物業平臺公司入駐、協助成立業委會、舉辦社區鄰里節、調解鄰里糾紛等事務。在這種由政府自上而下的驅動之下，雖然能夠確保社區各個環節得到強有力的執行與完成，但是政府主導的治理特征未能以共識與信任作為交往準則[29]，這也誘發了社區居民的依附思想，使得他們錯誤將街道辦和社區兩委理解為社區治理的最終負責人。在這一情形下，以社區居民為代表的治理主體普遍表現出治理行動的弱化，在社區事務治理中缺乏足夠的積極性和創造性，致使難以形成多方主體的治理合力。

三、打造對話交往：城中村改造社區治理共同體的構建

通過對話空間創設、對話實踐賦能與話語共識生產的手段，對話交往能夠賦予城中村改造社區在治理“交往能量場——協商對話——治理行動”新的發展活力，化解既有社區內生困境，推動社區治理共同體的建設。

（一）對話空間創設：整合交往能量場

社區對話空間創設是依托一定的組織機制，創造一個公共的交往能量場，以此實現將多方治理主體整合進社區治理進程之內。理想的對話空間應該呈現出一種開放包容與和諧穩定的狀態，不能因為身份、職業、學歷等方面的要求而設置準入門檻，每一位治理主體都能根據其意思表示參與進社區公共事務的治理過程中。對話空間創設的關鍵在于一個公共治理平臺來整合碎片化的交往能量場，促使多方治理主體或利益相關者廣泛參與進來。在FXL社區實踐探索中，首先，設立社區民主協商的治理機制。為整合破碎的交往能量場，街道方面引入民主懇談會的實踐機制，作為推進FXL社區治理的重要手段。“民主懇談”是對W市在鄉村、城鎮、社區及政府機關（部門）開展的各種民主溝通會、決策議事會、交流討論會、重大事項聽證會等民主形式的簡稱[30]。早在2019年，T街道便在全市范圍內率先將民主懇談會納入基層社區治理體系，并將其打造為推進社區協商治理的重要實現手段。就話語交往而言，基于街道和社區主持下的民主懇談會，具備充分的公共性與正規性，能夠覆蓋全部社區居民，為其打造適用于交往的對話空間，在這一基礎上，民主懇談會打破了由同質性交往所造成的二元自治的格局。其次，確立多方治理主體的交往資格。作為對話空間樣式的民主懇談會，其中蘊含著復雜的交往關系。促成對話空間中交往關系的發生，需要為交往行動者確立起明確的交往資格，進而賦予參與者的合法性身份。借助于對社區治理力量以及利益相關者的識別，FXL社區將街道掛點領導、駐社區干部、“兩代表一委員”、駐地單位、社會組織等主體力量納入社區民主懇談的治理網絡，根據遵循社區治理網格，構建從家庭戶到樓宇再到小區的居民住戶代表吸納推薦機制，在提升社區居民組織化參與的過程中，確認其正當權利，實現居民群體的代表性和多元化。最后，凝聚問題意識。在對話空間維度上，鮮明的問題意識能夠有效將情感、信息、能量等要素匯聚于民主懇談會的發生場域，提出供多方治理主體進行話語交往的議題，從而凝聚廣泛的治理合力。相較于構建破碎交往能量場之上的公共議題，在召開社區民主懇談會之前，街道以及社區工作人員通過“村社小助手”，了解社情民意、匯總信息，明確多數人所關心的問題，以此提出社區民主懇談會議題，以此避免出現協商議題不具公共性、議題重復等問題。

（二）對話實踐賦能：規范協商對話

話語不僅僅是一種靜態的存在描述，其中更是透露出復雜多樣的實踐關聯，在應用過程中話語將不斷走向對話的實踐樣式。對話是話語交往的重要表現形式，是促使多方治理主體廣泛參與、有效合作、增進情感以及實現融合的手段，在社區治理層面，良性的對話實踐是構建社區治理共同體的重要之維。對話實踐賦能的關鍵就在于促成以協商對話為核心的社區事務參與方式，令每一位社區居民通過對話的對話實踐，凝聚多方治理合力，共同化解社區治理難題。在這一意義上，FXL社區為實現協商對話的有效性和可持續性，在民主懇談會的基礎上。首先，以協商規則支配對話實踐。為使對話實踐效能的最大化，需要將規則支配作為協商對話環節的第一原則。誠如康德所言：“無規則就是無理性”。不受規則規范的話語交往行為注定是失敗的。為保證FXL社區話語交往過程順利進行，T街道確立從議題提出到協商決定的民主懇談議事程序，并且以工作辦法、操作指引、議事規則的形式，明確通過民主協商機制進行社區話語交往的規章制度，使得社區治理實踐得以規范、高效、穩定地開展。其次，確立話語交往引導者。借助于高素質治理參與者來引導和推進社區話語交往過程是對話實踐賦能的集中體現。作為主辦方的街道引入專業協商主持人和高素質協商代表（街道公務員、小學教師、國企退休員工等）參與到在FXL社區民主懇談會現場，利用高素質治理參與者在專業指導、行為示范方面的帶動作用，糾正普通社區居民無效化的治理行為，幫助其在形成協商對話習慣的同時培養理性思考、合作治理的素養。最后，塑造治理主體理性對話能力。理性對話是要將聽話人納入自身的話語生態，追求話語表達的真實、正當和可理解性[31]。社區開設民主懇談系列培訓班，組織多方治理主體參與學習協商方法，了解有關專業知識、方法技巧以及基本理念，促使治理主體形成交往意識，在系統學習中，培育理性對話能力。

（三）話語共識生產：引導治理行動

話語共識是指對話雙方就話語意思表示的內容達成的共同意識，話語共識是話語交往過程中不可缺少的要素，它的產生代表了協商對話的效能并影響著整個話語交往環節的走向。話語共識生產表現為多方治理主體經協商對話后形成話語意思表示一致的看法及認知，其核心體現在促使多元異質性的話語內容逐漸走向統一協調的過程，進而最終重塑多元主體的思想觀念和治理行為。首先，根據話語意思制定行動方案。借助話語共識生成，社區能夠據此制定有針對性以及廣泛民意基礎的治理方案，實現從話語共識走向治理行動。經由民主懇談活動，參與話語交往的多方治理行動確定了任務目錄清單和議題交辦清單，并提交社區兩委聯席會議以及社區居民代表大會研究表決，最終交由多方治理主體共同組織實施。其次，建立監督反饋與評價機制。對民主懇談實施情況進行監督、反饋及評價促使話語共識和協商結果能夠有效落實。邀請社區居民及利益相關方共同組成居務監督委員會對FXL社區民主懇談的實施情況進行督查，通過社區居民自評以及其他治理參與者評價，居務監督委員會第一時間將實施意見反饋給社區兩委等治理行動者，確保社區治理行動符合話語共識的根本導向。最后，營造合作治理的社區氛圍。就民主懇談實施情況進行宣傳教育，在社區范圍內廣泛普及懇談結果和話語共識，確保每一位居民住戶及時知悉和掌握社區治理動向，從而對社區治理氛圍進行有效渲染。FXL社區動員社區自組織、社會組織以及部分民主懇談參與代表深入基層網格單元，以“面對面”形式宣講社區民主懇談情況進展、協商方案、議事決定等內容，加深多方治理主體對合作治理的認識與理解，激活了其進行社區話語交往的熱情和創造性，促使話語共識得到廣泛的認同及支持。

結語

根據W市FXL社區的案例分析表明：城中村改造社區體現出以對話區隔、話語獨白以及對話虛化為特征的治理困境，在這一意義上，需要重點圍繞打造對話交往形成協商對話的治理實踐樣式話語化解社區治理困境助推治理共同體建設。交往問題是因城中村改造后傳統交往網絡的肢解與新型交往網絡的生成所引發的不適應癥候，其中既出自都市封閉居住狀態帶來原有村莊鄰里交往的式微，又有因異質性的社會經濟文化背景所引發的人際交往疏離。在這一意義上，交往缺乏足夠的凝聚力和影響力致使傳統的地緣共同體關系難以在現代都市社區繼續延續。鑒于此，打造社區治理共同體亟待以對話交往為突破口，憑借協商對話的治理策略重塑社區治理，同對話空間創設整合破碎的交往能量場；對話實踐賦能剔除協商對話的精英化；通過話語共識生產引導治理行動開展，從而激活多方治理主體憑借話語交往參與社區治理的創造性和積極性，進而進一步培育其自主性和公共精神，構建起拆遷復建社區治理共同體，打造共建共治共享的社會治理格局，有效推進基層治理體系和治理能力現代化。

“交往異質化”是外力驅使下傳統村莊走向現代都市小區的新特征，若仍然沿襲傳統村莊的治理模式，這樣只會引發社區居民間更大的沖突和矛盾，帶來更為復雜的治理問題，尤其是在異質性的社會經濟文化背景、高度封閉的生活和社交狀態的情形下。本文基于對話交往的分析框架，這對化解城市城中村改造社區居民交往障礙進而建設面向社區的社會治理共同體具有一定理論與實踐意義。當前，社區是建設社會治理共同體的理想場域，在治理重心下沉背景下，民主協商已然成為建設社會治理共同體的重要路徑之一，這也同樣為城中村改造社區提供全新的治理思路和手段。通過將協商治理有機嵌入到城中村改造社區治理的實踐環節，這將有助于發揮多方治理主體的積極性和創造性，夯實基層自治的基礎，推動人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的構建。

注" 釋：

① “村社小助手”是由W市委宣傳部、W市委網信辦著力打造的一款為村居社區住戶提供便民資訊，為村居社區工作人員提供重要告知、民意調查、事件上報等功能的微信小程序。

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The Governance Dilemma of Urban VillageTransformation Communities

and Its Resolution from the Perspective of Discourse Theory

——Taking FXL Community in W City as an Example

YING Yuliang， REN Min

（School of Public Administration， Guizhou University， Guiyang， Guizhou 550025， China）

Abstract： "Taking FXL urban village transformation community in W city as a case study， this paper constructs an analytical framework of “interaction energy field—negotiation dialogue—governance action” based on discourse theory to analyze the interaction dilemma and its resolution strategy of resettlement community governance in the context of urban village transformation. It is found that due to the breakage of existing social ties， the urban village transformation community has created the governance dilemma of dialogue compartmentalization， monologue discourse and dialogue deflation， which has hindered the development of the community governance community. Through the governance practices of creating dialogue space， empowering dialogue practice， and producing discourse consensus， the obstacles to community dialogue and interaction can be resolved， and the vitality of multiple subjects participation in negotiation and dialogue can be activated， thus contributing to the construction of the community governance community of urban renewal.

Keywords： urban village transformation; interaction energy field; dialogic interaction; governance community

（責任編輯：黃艷超）