反詐宣傳中警企社協同的框架分析、現實困境與實踐路徑

摘 要：在當前的反詐宣傳形勢下，多元主體間的協同治理成為反詐宣傳工作突破現有困境的新路徑。警企社的協同是反詐宣傳多元主體協同治理的重要體現，在具體實踐中，面臨內生動力不足、協同空間分離、職責模糊和民眾參與程度較低的困境。實現反詐宣傳效能的提升，需要警企社三方從主體規范到系統運轉，從目標建立到成果落實的全流程的優化規范，以營造全民反詐的良好氛圍。

關鍵詞：電信網絡詐騙；反詐宣傳；公安機關；協同治理

中圖分類號：D035.31

文獻標識碼：A" 文章編號：1673－4513（2024）－03－028－07

引言

在社會治理多元主體協同的模式中，主要為依賴政府、市場、社會三方主體的共建共治共享[1]。在反詐宣傳背景下，公安機關、企業、社區分別是三方主體的代表。公安機關和企業，包括金融機構、支付機構、電信運營和互聯網服務的提供者在反詐活動中均承擔反詐宣傳主體責任[2]。在“全民反詐”的大背景下，公安機關與企業的聯動逐漸頻繁，過去反詐宣傳單一部門的工作模式，逐漸向多元耦合的方向轉換，反詐方式也從事后打擊向前端防范轉型。在警企合作的基礎下，實現前端防范向群眾感知的方向轉化是反詐宣傳工作的目標。公安機關和企業之間的協同雖然可以構建從國家到市場的雙層防范體系，擴大反詐防范的宣傳空間，但無法形成“國家—市場—民眾”的三方嵌入的協同治理格局。社區的嵌入為警企合作模式下反詐宣傳成果向民眾傳遞提供了實踐載體。反詐宣傳成果經由社區這一關鍵中介，可以在國家和市場雙重渠道的基礎上，開辟以社區為傳播載體落實到民眾個人的新渠道，從而建立全方位反詐體系的現實路徑。本文以協同治理作為分析框架，在警企社協同的視角下，構建公安機關、企業、社區的反詐宣傳脈絡，探討如何構建反詐宣傳的多元主體協同機制，為優化反詐宣傳的協同路徑提供理論參考。

一、反詐宣傳中警企社協同的理論邏輯和框架分析

（一）企業和社區嵌入協同的理論邏輯

1.企業嵌入的理論邏輯。利益和目標是協同治理的主導因素。企業的生產經營活動素來以追求經濟利潤的最大化為最終目的，而反詐宣傳工作并不能為企業帶來利潤收益，從這一角度看，企業并不具備可被直接驅動的參與反詐宣傳的關鍵要素。但是在反詐宣傳中，企業的參與，更多不是利潤層面的驅動，而是其社會責任和影響力的體現。企業可以通過參與反詐宣傳活動，履行社會責任，提高影響力，進而實現競爭力的提升。此外，企業行為理論表明，企業經營會受到外部環境的影響，政策、機構和資源等多種因素都可能會影響企業對目標的制定和對活動的參與[3]。在外部環境有利于企業發展的前提下，企業會為適應環境變化采取相應的對策，在其中自身利益和外部政策仍是主要的支配因素。電信網絡詐騙手段日益復雜化對企業經營產生了潛在風險，而“全民反詐”的國家號召為企業提供了有效預防的良好契機。因此，對風險的規避和對政策的迎合也成為企業參與反詐宣傳活動的驅動力量。

2.社區嵌入的理論邏輯。社區作為基層社會領域中最重要的組織形式之一，既是人們生活的基本平臺，也是政府行政的神經末梢[4]。社區工作與績效考核掛鉤，績效為社區的參與提供了驅動力量，為達成目標共識下的反詐宣傳協同提供了支撐。從公民參與的視角上看，社區作為民眾參與型組織其服務性和公益性決定了社區對公共服務的供給和對社會責任的承擔的效果分別優于政府和企業[5]。因此要實現反詐宣傳工作的“多元共治”和“復合治理”，社區的主體地位不容忽視。反詐宣傳的目的是將宣傳效果落實到民眾個人，提高民眾對電信網絡詐騙的敏感度，營造全社會的反詐氛圍。政府社會管理和公共服務的雙重屬性使其工作多集中于宏觀調控，而企業的盈利屬性也很難將所有民眾作為服務對象，社區便在反詐宣傳成果向民眾傳遞中提供了路徑和載體，也為構建民眾參與和民眾反饋渠道起到中介作用。同時社區對于反詐宣傳活動的參與可以擴大反詐宣傳范圍，對公安機關的管控屬性和企業的盈利屬性進行調和，實現反詐宣傳的協同共治。

（二）反詐宣傳警企社協同的框架分析

反詐宣傳作為全局性工作，需要多方主體系統發力，形成多元主體協同的穩固格局。“多元一體”的混合結構是協同治理格局的基本特質，也是對協同治理框架的合理闡釋。“多元”是指協同主體的多元性。公安機關自身擔負著打擊違法犯罪的法定任務，電信網絡詐騙的打擊和預防又是其工作的重點。在反詐宣傳多元主體協同中，公安機關承擔主要的反詐宣傳任務，是開展活動的主要部門。一方面公安機關在反詐宣傳中更具專業性和權威性；另一方面，公安機關作為公共服務的供給方，由公安機關主導反詐宣傳工作更能體現公共服務價值。因此公安機關在合作中主要承擔確定反詐宣傳主題，進行活動規劃，保障活動開展和擴大宣傳效果等總體規劃任務。企業和社區都具有參與主體和受眾對象的雙重身份。企業為反詐宣傳活動提供陣地和擴散渠道，利用自身的品牌效應提升宣傳效果。由于反詐宣傳旨在提升社會反詐氛圍，最終面向對象是社會公民，社區是協同框架中面向公民個體的聯結渠道。社區作為參與主體，憑借自身的群眾優勢，協同公安機關擴大宣傳范圍，落實宣傳效果，并與企業形成資源共享、開放互助的協同關系，實現警企社三方協同系統的運轉。社區作為傳播載體，既保障反詐宣傳效果在民眾層面的傳播和浸潤，又為群眾參與和反饋提供了渠道，對反詐宣傳效果進行反饋。公安機關、企業和社區通過對反詐宣傳活動的資源、信息與成果的調動和互補，促進反詐宣傳活動在多元主體橫向協同的基礎上向縱深發展，構建從主題選擇、內容構建與成果宣傳的縱向流程機制。雖然協同治理理論強調不同主體間的協同、合作，但協同治理同樣需要權威。在我國，所有的政府部門和非政府部門，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。黨組織便為反詐宣傳協同體系中各子系統的聯合起到了統領作用，為協作主體提供運行規則，密切各主體之間的聯系，保證各參與主體相互協作的平等關系，達成共同的愿景與合作共贏的意向。公安機關、企業和社區在反詐宣傳中進行耦合聯動，凝聚反詐宣傳的共識，既能密切警企社之間的聯系，調動企業參與反詐工作的積極性和責任感，又能將反詐宣傳成果向社區和企業進行傳播，并接受兩者和民眾對宣傳效果的反饋，實現系統的自我調節和結構優化，使協同系統更加穩固和適配。

二、反詐宣傳中警企社協同的實踐困境

（一）協同動機內生動力不足

協同主體的內生動力反映了各主體參與協同工作的主觀態度，是保證協同系統持續運轉的潛在力量。在反詐宣傳的協同治理中，理想狀態是參與主體之間目標一致且利益耦合。利益和目標的同構性驅使協同治理中各主體間信任關系的建立，實現社會協同治理的自覺自愿[6]。與公安機關和社區對反詐宣傳工作的積極參與不同，企業在反詐宣傳活動中并未表現出主動參與的自主性，究其原因，主要體現在客觀要素無法支持其內生動力的持續生成。反詐宣傳活動作為政府積極開展的工作，其主要目的是提供公共服務價值而非創造經濟上的收益，而企業則以獲得最大的利潤收益作為運營目標。公安機關營造全民反詐的社會范圍，擴大反詐宣傳的受眾群體和陣地，雖然績效考核和問責壓力也在一定程度上起到驅動作用，但主要追求的仍是公共服務價值的實現和社會治理效能的改善。社區在活動規劃、過程參與和成果落實中也可以實現社會責任的承擔和服務價值的實現，完成基層的考核評價。企業主要追求的是利潤上的收益和項目的開展，這種利益和目標的異構，導致企業在合作過程中雖然可以通過履行社會責任，營造品牌效應，提高核心競爭力，但在與時間和資源上的損耗以及直接利益缺失的權衡下，企業所期望的各取所需式的合作關系與公安機關和社區所倡導的社會責任式的參與背道而馳。這往往導致企業參與反詐宣傳的內生性動力不足，更多情況下是被動配合公安機關的工作，難以提高主動參與的積極性。

（二）協同空間未能相互嵌入

在實踐中警企社三者之間并未形成治理格局“多元一體”和任務分配“多元共治”的相互嵌入、協同互補的嵌入式協同關系。最直觀的表現是三方主體間多為“警企”或“警社”的兩兩聯合，而非三者協同共同參與反詐宣傳治理。在警企社的三角格局下，公安機關作為反詐宣傳活動的主導方，與其他兩主體之間都存著密切的強聯系。而企業和社區在脫離公安機關的情形下，兩者在反詐宣傳活動中的聯系較弱。這種關聯上的斷裂，阻礙了反詐宣傳工作中協同系統的運轉，導致一方被剝離，弱化了宣傳效果。公安機關在政府權威下對其他主體的絕對壓制性是影響其他主體嵌入協同治理的潛在因素。當下，部分企業成為承辦反詐宣傳活動的新型主體，構建了某種“新型政治空間”[7]，在企業內部和客戶之間主動開展反詐工作，這在一定程度上推動了“全民反詐”的實現。企業在反詐活動中雖然是重要的傳播主體，但因其“規范性”較弱，需要對其活動適時進行指導和“適應性糾偏”。在對反詐宣傳活動警企社合作的調研后發現，公安機關基于自身的社會資本和信息資源，為避免反詐宣傳活動“偏航”“失靈”的情況出現，公安機關往往秉持較傳統的角色理念，往往為了保證活動的順利開展和得到較高的績效考核成績，對反詐宣傳工作全權負責、層層監管。這也就導致企業和社區在參與過程的實際地位較弱，在合作中往往是被動配合而非主動參加，只起到人員配合和資源供給的作用，無法以主體身份融入協同治理的空間中。這種關聯上的斷裂和主體地位的缺失，導致了協同治理中警企社未能相互嵌入的困境。

（三）協同主體責任邊界模糊

明確的責任邊界有助于調整優化組織自身結構，避免協同過程中空白地帶和灰色地帶的產生，保證協同系統在規則內行事又能實現組織的自我調節。反詐宣傳主體間的責任邊界模糊主要體現在：頂層設計缺失和責任劃分缺漏。頂層設計是界定協同主體之間責任邊界的核心要素，在反詐宣傳協同治理格局中，要達到各司其職又相互合作的理想均衡狀態，需要在政策規范和責任認知上達成共識。目前，公安機關、企業和社區在反詐宣傳活動中的協同合作仍處在初級階段，未能得到健全的政策支持，各主體之間雖有分工但界限模糊，并沒有形成完善的頂層設計。在開展工作時，往往是針對某一活動制定活動方案，規劃時間受限，協同主體的責任邊界界定隨意，容易導致協同中空白地帶的產生。責任劃分缺漏主要體現在企業和社區層面，因頂層設計的缺失導致未能根據資源優勢進行責任匹配，從而導致選擇性履責、部分履責和不履責等異象的出現[8]。公安機關在上級部門和同級政府的問責壓力下，對反詐宣傳活動的每個細節都十分關注，但企業和社區并不具有被行政問責的壓力。在責任劃分模糊的影響下，公安機關為了不被問責，在反詐宣傳活動的開展中承擔大量責任，幾乎全權負責；而企業和社區工作人員在聘用制和合同制的屬性下，為避免“無權有責”的情況發生，并不會主動擔責，這也導致了協同過程責任邊界難以準確界定。

（四）協同效果民眾參與較低

在反詐宣傳協同治理中，民眾參與是提高治理效能和反饋治理效果的關鍵。但在反詐宣傳警企社協同治理的格局下，民眾參與的程度較低。一是協同工作開放性不足。公安機關在與企業和社區的協同中，往往以企業和社區內部為宣傳陣地，并不向社會大眾開放。企業和社區通過動員調動員工和居戶參加，將員工和居戶作為反詐宣傳受眾，事后通過網絡新媒體和社區民生平臺對反詐宣傳活動進行介紹，警企社協同面向社會面的宣傳活動較少。在此模式下，雖然在一定程度上調動了部分民眾對反詐活動的參與，將企業職工和社區居民納入反詐宣傳的受眾范圍，但反詐宣傳效果仍無法避免受眾少、效能低的實踐困境，使得反詐宣傳協同治理的碎片化和分散化問題突出。二是社區協同地位淡化。社區作為民眾的主要活動陣地和社情民意的反饋機構，可以使反詐宣傳落實到社區每位住戶并對反詐宣傳效果進行有效的反饋。社區作為宣傳效果作用于群眾的關鍵中介載體，卻容易被忽視。在協同工作開放性不足的影響下，社區在協同治理中地位缺失，反詐宣傳止步于活動結束后新媒體宣傳。社區參與協同治理的空間被縮小，資源和信息流通的阻斷，導致社區參與協同治理的能力受到局限，無法發揮信息反饋和轉化反詐宣傳成果的獨特作用，致使協同治理的“協同性”發揮不足，無法調動社區民眾參與反詐宣傳和獲取反詐成果的作用。

三、反詐宣傳中警企社協同的實踐路徑

（一）目標建立：激發警企社協同內生動力，提升多元協同效能

1.情感嵌入。反詐宣傳中警企社的協同治理最終是要建成多元協同的警務共同體，以減少各子系統的摩擦，凝聚共識，提升多元協同的效能。情感具有共同體的特性，情感上的共鳴可以推動共同體的建設，對于警務共同體的生成與延續意義重大[9]。激發警企社參與反詐協同治理的內生動力，需要通過情感上的認同破除各主體間的自我中心化，實現理念上的共識和目標上的趨同。警企社各主體的黨組織充分發揮思想引領作用，以主題黨會、特色黨建和聯合開展黨組織活動等形式，通過情感支持、情感聯結和情感驅動密切與企業和社區的聯系，建立不同主體間的情感紐帶，激發和形成各協同主體在協同治理空間領域內的共性情感和信任關系。公安機關通過發揮“關鍵群眾”的作用以及贈送慰問品、開展群眾回訪、創建興趣團等“送溫暖”方式，實現與社區的情感聯結；賦予企業在反詐宣傳活動中更多的主體責任和權力，激發企業參與的積極性和自主空間，實現情感支持，在情感的驅動下構建反詐宣傳的警務共同體。

2.品牌創建。利益的缺失是企業在反詐宣傳協同治理中內生動力不足的重要因素，利益訴求分離會削弱情感場域下價值目標與信任關系對企業參與協同治理的驅動作用，阻礙企業生成積極主動的參與意識。但反詐宣傳活動無法直接為企業創造利潤上的收益，而僅靠社會責任和政府權威的推動，又不足以調動企業參與反詐宣傳活動的積極性。品牌效應的創立是提高企業核心競爭力的重要因素，也是驅動企業參與合作的關鍵要素。公安機關可以與企業和社區建立反詐宣傳常態化機制，以“反詐微聯盟”“反詐志愿隊”等方式，成立反詐宣傳的共同體，提高企業社會責任感。并通過反詐宣傳與企業特色相結合，以“反詐公益廣告”“反詐快遞”“反詐騎士”等合作方式，以及外包給企業反詐標語、反詐宣傳視頻等方法，創造警企合作的特色品牌，擴大企業品牌效益，激發企業參與反詐宣傳活動的內生動力。

（二）系統優化：優化警企社協同治理路徑，構建互嵌治理空間

1.協同關系重構。對多元主體參與協同治理的路徑進行分析，是在中國共產黨領導下實現政府、社會以及公民個人的協同發力，以實現共建共治共享的“善治格局”[10]。重構的警企社協同關系需要形成“一核多元”和“多元共治”的格局：“一核多元”是要求公安機關、企業和社區要在黨委的領導下開展工作，避免權責的模糊化和目標的分離，防范主體間內耗的發生。黨委組織作為核心，是突破協同中的交互壁壘，達成警企社協同的耦合共生，實現協同系統運轉由混亂到整齊，由無序到有序，由分離到整合的現實路徑。因此，要充分發揮黨委組織的核心領導作用，協調整合警企社的協同關系。“多元共治”是指協同治理主體的拓展，強調主體間的平等地位。公安機關要承擔主要反詐工作，但也不能一味秉持傳統的“全能型政府”的觀念，而是要適度分配工作，向“服務型”轉型。對電信網絡詐騙案件的治理做全景式的觀察，吸納社會力量的協同參與，針對反詐宣傳工作跨界性、復合性、全域性的特點，合理分配多元主體協同中警企社的權能職責，實現協同系統的有效運作。

2.協同路徑優化。反詐宣傳中警企社的協同關系表現為社會力量和民眾個體與政府部門的協同合作，協同關系區別于傳統的“行政主導”和“社區自治”，是通過協同結構和機制的重構和優化，形成嵌入式的互構關系[11]。反詐宣傳工作中，發揮黨組織的引領作用。警企社在黨組織的引導下協同發力，發揮主體作用的同時，實現資源互補和信息共享，構建協同開放系統。公安機關在主動服務的同時發揮反詐宣傳工作的主導作用，引導警企社三者之間形成相互嵌入、協同互補的制度化協同關系。突破過去“警企”或“警社”兩兩聯合的實踐困境，依托黨組織實現多元主體的共同參與和協同發力。同時，要建立規范化的監管機制，對各主體的規范性進行強化。鼓勵支持各主體參與宣傳工作發揮主體作用，又要對新型政治空間進行監管和規范，避免灰色地帶的產生。在形成制度化的監管機制的基礎上打破公安機關“多管全管”的困境， 釋放企業和社區的活力。

（三）主體規范：明確警企社協同職責定位，完善權責配置機制

1.明確職責定位。根據反詐宣傳協同治理的目標任務，完善制度規定和政策支持，科學合理地界定黨委領導下的公安機關、企業、社區的主體職責。并根據各主體的特點、優勢以及訴求，實現協同過程中資源的互補和目標的共建。一是公安機關要充分發揮作為政府部門的職能優勢，利用自身的社會資本和政府權威為實現協同共治創造良好的條件。在反詐宣傳活動的開展過程中發揮好引導、組織和協調作用，使其他主體有序參與。協同治理的關鍵是發揮多主體治理的優勢，在反詐宣傳警企社協同中，公安機關要立足主導和服務的地位和作用，賦予企業和社區相應的參與空間，釋放企業和社區的活力。二是企業明確自己的定位是協同治理的參與者，既要配合公安機關和社區的工作，實現協同系統的內外互動，同時要發揮自己在系統中的人力和資源優勢，成為協同治理多中心的一個中心，發揮主動聯動的動力作用。三是社區要利用好自身中介性和直面基層、聯系廣泛的平臺優勢，增強公民參與意識。社區在協同工作中關系到反詐宣傳的“最后一公里”能否有效打通，同時也是反詐宣傳效果向民眾傳播和民眾參與反詐宣傳工作的中介。因此，社區既要在協同系統中做好民眾參與的載體，發揮好中介作用，又要明確主體定位，承擔協同格局中的主體工作。

2.優化權責配置。多元主體之間權力和責任的分化和脫鉤是跨部門和跨領域協同權責配置中面臨的主要問題，協同主體之間的“權力位階差距”往往導致協商主體的不平等[12]，進而引發一系列問題的發生。現有理論認為協同主體間權力差距越小，就越有利于主體間共識的達成[13]。通過充分挖掘并優化權責配置和協同運轉機制，將政府、市場和社會三大治理主體融入反詐宣傳治理體系之中，明確公安機關、企業和社區在反詐宣傳協同治理中的權力和責任，使其協同發力，實現協同治理效果的最大化。一方面，盡可能縮小警企社三者之間的權力差距，賦予協同中平等的主體地位和發展空間，增強企業和社區在反詐宣傳中的話語權，提高協同主體在矛盾和困難發生后的溝通協調和主動防范能力。另一方面，根據權力配置明確主體職責，彌合協同中的責任空隙，注重多元主體職責的分配及主體功能的定位，避免協同過程中空白地帶的產生，推動協同治理模式向“全方位”和“常態化”的方向轉變。

（四）成果落實：實現警企社協同落實民眾，營造全員反詐氛圍

1.強化組織動員。反詐宣傳成果的有效落實離不開社會層面的廣泛參與，對民眾的組織動員是調動全社會參與“全民反詐”的關鍵。在反詐宣傳活動中，參與主體具有多元性，但是從警企社掌握的資源和能力來看，相較于公安機關的社會資本優勢和企業的技術和經濟優勢，社區可以直接面對廣大的民眾群體，擁有雄厚的群眾基礎。基層黨組織和社區部門在動員居民參與社區治理、協調各方利益方面起著重要的作用”。社區可以通過“送溫暖”、聯誼會、入戶走訪等形式，組織動員居戶開展反詐宣傳工作。聯合社區內養老、醫療等機構，工青婦等群團組織，把社區從業黨員和積極分子納入反詐宣傳的服務體系和志愿隊伍，激發社區關鍵群體的參與活力和引領作用，承擔起反詐宣傳責任，引導、鼓勵和動員社區居民參與到反詐宣傳活動當中。

2.拓展參與渠道。群眾往往將反詐宣傳工作視為公安機關的職責和任務，與此同時，由于參與渠道和載體的缺失，導致民眾無法廣泛參與到反詐宣傳工作中。當前，電信網絡詐騙案件數量多、難度大，單純的打擊不足以對當前詐騙案件的高發勢頭進行有效遏制。在打擊為主背景下，開展反詐工作要注重“打防結合、防范為先”的工作理念，完善全民反詐、全社會反詐工作格局。在基層治理中，真正能夠推動政府部門向以民眾需求為導向的服務型政府轉型的動力，來源于民眾對政府工作的廣泛參與。拓展民眾的參與渠道是提高民眾參與度的現實路徑。拓展反詐宣傳活動的參與渠道，既包括通過協同治理的方式增添宣傳載體，又包括通過各方合作積極開展反詐宣傳活動，實現民眾參與。不僅要使民眾在日常生活中能接收到反詐知識和反詐信息，同時要提高民眾對反詐活動的參與，實現群防群治，構建全民反詐的社會防線。

結語

電信網絡詐騙案件的持續高發，對新時代公安工作提出了挑戰，能否在反詐工作中取得實際成效，關系到政府權威和公安機關的公信力。過去，單一部門的單打獨斗不足以應對當前的反詐治理環境，重新調整資源布局，建立多層次、多主體的協同治理模式。

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Framework Analysis， Realistic Dilemma and Practical

Path of Collaboration between Police， Enterprises and

Communities in Anti-fraud Propaganda

ZHANG Xinliang

（School of Police Administration， Peoples Public Security University of China， Beijing 100038， China）

Abstract： "Under the current situation of anti-fraud propaganda， collaborative governance among diverse entities has emerged as a new pathway to overcome existing challenges in anti-fraud propaganda. The collaboration between police， enterprises， and communities is a crucial manifestation of the collaborative governance among multiple entities in anti-fraud campaigns. However， in practical implementation， it faces challenges such as insufficient internal motivation， fragmented collaborative spaces， blurred responsibilities， and low public participation. To enhance the effectiveness of anti-fraud propaganda， it is necessary for the three parties， namely police， enterprises， and communities， to optimize and standardize the entire process from collaborative entities to system operation， from goal establishment to result implementation， in order to foster a favorable environment for nationwide anti-fraud efforts.

Keywords： telecommunications fraud; anti-fraud propaganda; public security; collaborative governance

（責任編輯：于明明）