卓越績效模式下垂直管理的公共圖書館分館績效評價研究

摘要：在公共圖書館體系高質量發展的背景下，總分館制進入新的發展階段，如何對分館尤其是通過政府購買服務的分館進行績效評價，也應有新標準和高要求。深圳市“龍崗模式”的總分館制垂直管理特點之一是以購買服務、委托運營為實施路徑，文章介紹了深圳市龍崗區圖書館導入卓越績效模式開展分館服務績效評價的實踐經驗，探討了其可行性以及該模式下的績效評價模型和指標體系的構建，為公共圖書館分館績效評價提供創新思路和啟示借鑒。

關鍵詞：卓越績效；公共圖書館；總分館制；績效評價；垂直管理

中圖分類號：G258.2文獻標識碼：A文章編號：1003-7136（2024）05-0009-07

Research on the Performance Evaluation of Branch Library Vertically Managed Under the Excellent Performance Model：Case Study of Longgang Library in ShenzhenPAN JinhuiAbstract：In the context of the highquality development of the public library system，centralbranch library system has entered a new phase.How to evaluate the performance of branch library，especially the branch library through government purchase services，should also have new standards and high requirements.One of the vertical management characteristics of the \"Longgang Model\" in Shenzhen for centralbranch library system is its implementation through \"service procurement and delegated operation\".This paper introduces the practical experience of Longgang Library in introducing the excellent performance model to carry out the performance evaluation of the branch library service，discusses its feasibility and the construction of the performance evaluation model and index system under this model，and provides innovative ideas and enlightenment for the performance evaluation of the branch library of public libraries.

Keywords：excellent performance；public library；centralbranch library system；performance evaluation；vertical management

0引言

2018年《中華人民共和國公共圖書館法》正式實施，明確提出“應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制”，同時也要求“對公共圖書館的服務質量和水平進行考核”［1］。2021年，文化和旅游部、國家發展改革委、財政部專門出臺《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》，要求完善基層公共文化服務網絡，提出“以縣級公共圖書館、文化館總分館制為抓手，優化布局基層公共文化服務網絡”，并要求進一步強化社會參與，提出“加大政府購買公共文化服務力度……存在人員缺乏等困難的縣級特別是鄉鎮（街道）、村（社區）文化場館，可根據實際，通過政府委托運營整體場館或部分項目的形式，引入符合條件的企業和社會組織，提高運營效率和服務水平。創新監管方式，重點做好政治導向和服務績效等方面的評估”［2］。在上述背景下，研究總分館制的服務績效評價，對于推進總分館建設高質量發展具有重要意義。

研究發現，公共圖書館總分館績效評價的研究主要集中在評估定級、評估指標和績效評估三個方面。評估定級方面，強調評估定級對于總分館建設的重要性，研究區縣級和地市級總分館評估標準體系的主要內容［3］；在具體的指標設立與評估細則方面，對總分館制建設和運行情況提出要進行日常評估和考核［4］等。評估指標方面，主要側重于具體業務指標及其權重的確定，如將網絡分析法和帶置信度的模糊綜合評價法相結合［5］，以“圖書借閱量”和“到館人數”作為指標進行客觀量化評估［6］，運用德爾菲法確定總分館管理模式的評價指標體系，利用層次分析法原理確定各指標權重值［7］等。績效評估方面，研究認為考核形式化束縛總分館制的效能發揮，提出從制度設計層面與業務設計層面兩方面發力實現總分館高度效能化［8］，也有認為垂直一體管理模式下的績效測評可以直接關聯到分館的人、財、物管理，能夠形成有效的考核效應［9］等。

總體上，總分館績效評價研究仍以宏觀為主，缺乏圍繞實踐展開的精準研究，且基于總分館制尤其是通過購買服務實現垂直管理的總分館的績效評價相關研究成果較少，因此探索一套符合《公共圖書館總分館業務規范》（WH/T 89—2020）等行業規范要求，又能切實促進總分館服務效能提升的績效評價模式，就顯得迫切且必要。

1卓越績效模式下總分館績效評價的可行性分析

卓越績效模式是“通過卓越過程創取卓越結果”的一整套方法論。在國家標準《卓越績效評價準則》（GB/T 19580—2012）中，卓越績效的明確定義是“通過綜合的組織績效管理方法，為顧客、員工和其他相關方不斷創造價值，提高組織整體的績效和能力，促進組織獲得持續發展和成功”，也明確指出其適用范圍是“追求卓越的各類組織”［10］。進入“十四五”時期，公共圖書館事業高質量發展成為圖書館界的共識，社會、經濟繁榮發展作為外在條件，必須與圖書館內在的管理機制相得益彰才能真正催生高質量發展的動力。因此，圖書館引入卓越績效模式用于總分館的服務績效評價既是一種實踐需要，亦是一種理性選擇。

卓越績效模式與總分館間存在一致性，因而引入卓越績效模式構建總分館績效評價體系具有可行性。一是管理理念一致。卓越績效模式的核心在于“大質量”管理，這其中既有對最終產品或服務質量的管理，也包括對過程、員工及資源運營質量的管理。圖書館總分館制使用財政資金購買服務從而使總分館對人、財、物實行垂直管理，在此框架下要求總分館以讀者為中心，關注利益相關方（共建方、服務運營方、館員等），關注過程質量管理和服務質量管理，最終建立高質量績效管理系統，從而看到購買服務、分館運營等方面的長處與不足，并持續優化，始終將服務質量擺在首位。二是管理目標一致。卓越績效模式強調目標導向，即提高產品或服務的核心競爭力，關注與自身原有水平的縱向對比、與競爭對手和標桿的橫向對比，要求所有工作應圍繞實現目標開展。總分館制是促進圖書館城鄉服務均衡發展的重要方式，通過建立總分館績效評價體系，強調目標導向，提升圖書館服務的核心競爭力，實現總館、分館、利益相關方等社會多方的共同目標，促進城鄉基本公共文化服務均等化。三是管理邏輯一致。卓越績效模式在過程管理上遵循方法、展開、學習和整合的管理邏輯，通過橫縱向比較認清自身現狀并進行學習整合，促進管理效果的持續提升。而這套邏輯亦適用于圖書館總分館垂直管理的績效評價，比如各分館可縱向與過去比、與制定的目標比，從而知曉目前自身發展水平與趨勢；亦要橫向與其他分館比、與標桿分館比，進而知曉自身發展所處的水平與位置。正如柯平指出，公共圖書館進入“后評估時代”，圖書館服務要以效能為核心，強調圖書館服務的效率和效果，在整個圖書館管理中更加強調全面質量管理，認可卓越績效模式應用于圖書館的價值［11］。李東來等也認為，卓越績效管理模式及其先進的管理理念和評價方法是圖書館行業評估從適應性評價階段向成熟度評價發展的必然選擇［12］。

深圳市龍崗區于2007年開始推進圖書館總分館建設，經歷了探索起步、擴張增長、存量轉型且實現垂直管理三個階段，并從頂層設計、實施路徑、發展策略、管理手段和社會參與五個方面重點著手，初步形成區縣級公共圖書館總分館垂直管理的“龍崗模式”。該模式的顯著特點是以購買服務、委托運營為實施路徑［13］。2010年，深圳市龍崗區政府開展第一屆區長公共服務質量獎評審，采用卓越績效模式，引進歐洲通用評估框架，對政府機關和事業單位的公共服務情況進行評估。龍崗區圖書館按照歐洲通用評估框架，對圖書館領導力、戰略規劃以及全部業務流程、績效結果進行了詳細梳理，并參照這個標準，用卓越績效管理來審視圖書館的業務、流程與管理，有效提升了圖書館的服務效率和績效評價結果［14］，于2013年獲得龍崗區第二屆區長公共服務質量獎。

在公共圖書館體系高質量發展背景下，為科學實現總館對分館設定效能目標及績效評價，龍崗區圖書館導入卓越績效模式，制定考核管理辦法和實施細則，梳理關鍵績效領域（key results area，以下簡稱：KRA），細化關鍵考核指標（key performance indicator，以下簡稱：KPI），堅持日常與階段性考核，引入利益相關方參與，建立一套多元評價體系，為總分館績效評價提供一個可行思路。

2卓越績效模式下總分館績效評價體系構建

2.1構建思路

（1）整體設計的目標導向性。為實現總分館垂直管理下總館對分館下達目標的要求和創新意圖，促進分館服務效能的提升、服務運營方運營目標的實現及各利益相關方滿意度的提升，在績效評價的整體設計上堅持以目標為導向。此外，僅有績效測量指標及測量結果尚不能反映結果好壞，對于每一個績效測量指標，還必須確定具體目標值，只有通過判斷是否達到目標值才能評價結果的好壞。因此，由總館制定一定時期內整個分館服務體系期望達到的總目標，然后由各服務運營方和各分館根據總目標的要求，制定各自的分目標，并積極主動地設法實現這些目標。

（2）維度設計的均衡性。績效評價模型在維度設計上考慮結果維度、過程維度和創新維度，堅持把常規運營與創新性服務相結合，把短期運營現狀和長期建設目標相結合。結果維度關注績效測量指標目標值的設定合理性；過程維度關注驅動服務效能的過程管理；創新維度方面，總分館制的創新與變革主要指對建設模式、管理理念、管理方法、服務方式、技術手段等的更新，以更好符合讀者的需要。鼓勵分館創新，突出分館特色與創新權重，引導服務運營方及分館進行管理和業務創新，進一步促進服務效能提升。

（3）評價主體的差異性。基于具體問題具體分析的原則，績效評價會因被評估主體的不同而有所不同。總分館垂直管理下的被評估主體涉及分館和服務運營方，而分館又分成區域骨干分館（如街道級分館）和區域分館（如社區級分館）。各分館受本身環境限定（地理環境、人文環境、運營環境等），在考核指標設定上如果設置較高，會對一部分分館有失公允；如設置較低，則形同虛設起不到考核作用。要體現績效評價的科學、合理和公平，績效評價的指標設定要根據不同的評估主體設定適合不同主體的關鍵績效指標。比如，考慮到街道級分館與社區級分館在區域性作用方面的不同，在服務績效上，街道級分館增設服務人口平均借閱量；在運營規范上，街道級分館增設分館運營制度、建設數量等指標；在服務運營方考評上，除總館評價外，還要引入共建方、館員對其的評價，充分體現卓越績效關注利益相關方的思想。

（4）指標選擇的量化性。圖書館各項業務工作涉及海量事實和數據，卓越績效模式下的績效評價是基于事實和數據的客觀評價，是具體的、可量化的。因此要明確每個關鍵績效指標的定義、要求和數據來源，以確保不產生歧義和數據的真實可靠性。同時，一個科學的可量化的績效評價體系要具有重復性和再現性兩大特征，用于評價分析結果的精密度。重復性是指用相同的方法，在相同的條件下獲得的一系列結果之間的一致程度；再現性是指用相同的方法，在不同的條件下獲得的單個結果之間的一致性。

2.2131績效評價模型構建

基于以上思路，為了使分館和服務運營方的評價模型構建具有通用意義，需要充分了解和掌握績效評價的核心思想，即提倡什么，就考核什么。因此，對分館和服務運營方的KRA從1個結果、3個過程和1個特色創新的維度構建131績效評價模型。第一個“1”指1個結果維度，即服務效能，KPI可根據分館和服務運營方的實際服務需要進行選取；“3”指3個過程維度，即運營規范、環境維護、員工發展3個維度，每個維度的KPI選取亦要根據分館和服務運營方的特點；第二個“1”指創新維度，即特色創新，鼓勵分館和服務運營方基于自身現狀與優勢進行管理或服務的創新。對于需要特別管理的事項，如讀者有效投訴等，采用負面評價的方式進行管控。

2.3細化KPI

基于131績效評價模型，龍崗區圖書館根據分館和服務運營方KRA結合圖書館現階段業務發展和服務能力等實際情況，確定對應的KPI。其中，評價分館的KPI共23個，評價服務運營方的KPI共15個，如表1所示。

2.4指標權重和目標值

KRA的權重設定主要從圖書館的目標出發，以結果為導向。龍崗區圖書館根據分館和服務運營方的運行目標，結合歷年服務數據、下一步管理和服務重點，對KRA的重要性進行評估，運用德爾菲法來明確指標權重。具體操作如下：首先組建專家小組，綜合考慮年齡、職務、領域和成果，選定10位專家組成專家小組，專家主要研究方向涵蓋圖書館理論研究、績效評價等領域，其中高級職稱專家占比60%，有7位長期從事圖書館工作（十年以上），對圖書館管理既有實踐經驗又有理論研究能力；其次開展首輪調研，將專家意見歸類，增加專家補充的指標（如負面評價）；再次，首輪調研結束后，再發放兩次調查問卷給專家重新評價，經過這兩輪反饋，專家對服務效能、運營規范等權重設置意見逐漸趨同；最后采用兩兩比較的方式對服務效能、運營規范、環境維護、員工發展、特色創新5個KRA的重要性進行測評，經過修正與復核最終確定相關指標權重比例，見表2。

每個KPI的權重設置，應突出每個指標在關鍵指標中的重要性，并在日常的工作中起主導作用。指標基準值的確定不能過高，也不能過低，過高不具有激勵性，過低就不具有競爭性［15］。因此，龍崗區圖書館結合KRA權重分布，基于具體問題具體分析的原則，細化KPI的權重，如圖1。龍崗區圖書館兩個服務運營方各自運營19個分館，為科學評價提供購買服務的運營方整體運營績效，采用80/20法則，即服務運營方績效占20%，其所運營的分館績效占80%。

在KPI目標值的設定上，要采用定量的方式，充分考慮公平性和有效性，并結合各指標的重要性和關鍵程度。龍崗區圖書館用前三年平均值作為基準值，利用SMART原則進行分析，逐項設定分館和服務運營方KPI的目標值。SMART原則是根據美國馬里蘭大學管理學及心理學教授洛克目標設置理論在實踐中總結出來的，它認為目標必須是具體的（specific）、可以衡量的（measurable）、可以達到的 （attainable）、和其他目標具有相關性 （relevant）、具有明確的截止期限 （timebased）［16］。如服務效能中，圖書外借量、借閱人次、辦證量等目標值是充分考慮上兩個周期的達成值及其增長率，在其基礎上取平均增長率適當制定目標；運營規范中，分館服務時間取分館開館時長要求值（街道分館要求每周至少開放68小時，非街道分館要求每周至少開放60小時）；針對服務運營方的員工發展，新增資質、職稱提升和優秀員工等目標值可依據上兩個周期員工資質榮譽數量，同時兼顧館員離職率制定。

3卓越績效模式下總分館績效評價效果

3.1服務效能整體提升

2022年，龍崗區圖書館總分館垂直管理分館共38個，其中街道級分館11個、區域型分館27個（社區、園區和學校分館）。當年紙質圖書外借量254.1萬冊次，同比上升29.41%，超額達到目標設定值240萬冊次；新增辦證量4.09萬個，同比上升59.07%，超額達到目標設定值3萬個；服務人口平均借閱量0.51冊次，同比提升30.77%；各分館共建方整體滿意度96.97%，同比上升5.98%，超過目標設定值90%；讀者整體滿意度94.71%，同比提升0.76%，超過目標設定值92%。38個分館績效得分均值為117.2分，績效等級評價均為A等；2個服務運營方績效測評得分分別為117.4分和125.6分，超過基準設定值100分。根據上文服務運營方整體運營績效計算辦法，服務運營方綜合績效=分館平均得分*80%+服務運營方得分*20%。服務運營方綜合績效分別為117.10分和119.03分，綜合績效均為A等。通過以上評價分析可以看出，分館及服務運營方整體效能良好。

3.2過程管理更加有效和規范

過程維度方面，總館對服務運營方和街道級分館提出運營規范上的要求，2個服務運營方制定和完善了16個制度規范，11個街道級分館完成了39個制度建設。各分館對各項制度規范落實率達到100%；各分館開放時間準時率達到100%；服務運營方注重分館環境維護，評價周期內共組織日常巡查464館次、安全巡查359館次，因此環境維護的2個KPI即基礎設施的整潔度和基礎設施損壞上報的及時率的達成率均為100%；服務運營方重視館員培訓與發展，共組織培訓17場次，參與608人次；鼓勵館員學習成長，新增資質證書72項、晉升職稱26人，因此分館館員對服務運營方整體滿意度均值達到93.4%。

3.3創新服務亮點突出

為促進分館和服務運營方通過創新提高服務效能，鼓勵館員從人性化、個性化及暖心服務上著眼，發揮主觀能動性，通過讀者服務上的創新，為讀者帶來更好的閱讀體驗和滿意度，讓館員與讀者對分館有認同感，進一步通過頒發榮譽獎項等激勵館員更加努力地為讀者提供優質服務。龍崗區圖書館從2021年起啟動分館服務創新案例征集與評選活動，邀請業內專家擔任評委，2021年評選出如“線上預借線下取書”“讀者社群精細化管理”“續借便利化預防逾期”“暖心小館打造”四個創新服務項目。2022年，分館特色創新數量達到7個，包括“薦書日歷”“圖書分級閱讀區的構建”“兒童友好圖書館服務構建”“自然號閱讀列車”等，同比增長16.7%。這些項目各具特色，涉及讀者服務、閱讀推廣及宣傳管理，在優化閱讀環境、提升讀者體驗、拓展服務領域等方面做出創新舉措，為圖書館服務增色添彩。

4卓越績效模式對總分館績效評價的啟示

4.1既要注重結果，又要關注過程

卓越績效模式的科學性在于它融合了先進的管理理念和實踐經驗，尤其是在績效評價中，用評價模型和指標體系，來時時檢測組織的運作過程，審視和衡量結果的效能。卓越的過程創造卓越的結果，結果是導向，過程是方法和路徑，只有把過程與結果共同兼顧，過程的開展才是有方向的，結果的實現也是有路徑的。公共圖書館總分館績效評價，既要注重結果維度（即全方位、多層面、廣泛參與前提下的服務效能指標），且應在權重上適當加重（大于50%）。同時，在實踐中又要關注過程維度（如運營規范、環境維護、員工發展等），這樣才能不斷優化流程舉措，進一步改進相關服務機制。此外，各項指標目標值的設置應參考往年歷史數據尤其是上一年的服務數據，結合實際情況進行調整。目標的設定應不斷優化、適當調整，讓目標值更能體現服務水平。評分標準以目標值為基準采用量化評分的模式，做到客觀、公正，超過目標值可以加分，低于目標值則要減分，上下浮動，把正激勵和負激勵相融合，引導和促進分館和服務運營方管理水平持續提升。

4.2既要外部評價，又要自我評價

績效是通過指標體系的測量與分析，與目標、標準、標桿和以往結果的比較。一方面，建立包含外部評價指標的評價體系。龍崗區圖書館每半年度和每年度對分館進行考評，用于督促分館進行改進，采用讀者調查、共建方評價、總館終評方法，考評結果作為分館的年度績效，占80%權重；每年度對服務運營方進行考評，考評結果作為服務運營方的年度績效，占20%權重。通過外部績效測量和分析，能夠得到較為公正的評價結果，驅動持續改進，努力實現戰略目標。另一方面，總館對服務運營方及各分館的績效管理不只是單向考核，而要推動服務運營方及各分館的自我評價。龍崗區圖書館要求各分館每季度進行自我考評，用于分館自我改進；要求各服務運營方每半年度對服務運營方內的分館進行考評，根據考評結果，督促分館進行改進。通過自評與目標縱向比較和與標桿橫向比較，發現差距，然后通過員工的自我改進和過程管理的持續改進，進一步縮小差距甚至消除差距，提升管理水平。

4.3既要標桿管理，又要關注創新

對圖書館而言，標桿管理是以取得的服務效能為前提，通過KPI等服務數據對應比照，進行比、學、趕、超。在比較中發現缺陷與不足，借鑒先進做法，加強和完善改進機制。龍崗區圖書館要求服務運營方和各分館通過績效評價，發現并樹立內部標桿，找到前進目標和差距。標桿的評選要結合實際情況和特點，分為街道級和非街道級分館，從服務效能結果（尤其是服務人口平均借閱量）、運營過程（尤其是片區運營制度建設）等方面進行綜合考量，結合績效得分，將排名前兩名的分館作為標桿分館，每年度舉行總結會議分享經驗。在創新方面，龍崗區圖書館通過館內舉辦服務創新案例比賽和鼓勵分館參與行業內舉辦的案例評選等活動，激發服務運營方及館員創新意識，不斷推出新的服務，讓每個分館和服務運營方都有自己的創新特色，在對標與創新中持續追求卓越，實現更大的服務效能。

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作者簡介：

潘金輝（1987— ），男，大學本科，副研究館員，任職于深圳市龍崗區圖書館。研究方向：圖書館管理。