農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的困局與突破

摘要：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是“雙循環(huán)”戰(zhàn)略下打造國(guó)內(nèi)大循環(huán)及實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障制度面臨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的供需失衡、財(cái)政補(bǔ)貼不均、保障不足、區(qū)域差異顯著等問(wèn)題。在共同富裕的大圖景下，為破解養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)二元體制的藩籬，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的人口老齡化，需要從四個(gè)方面著手優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，即發(fā)掘農(nóng)村養(yǎng)老資金供給、優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)與監(jiān)管制度、漸進(jìn)式推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一并軌、積極發(fā)展農(nóng)村互助型養(yǎng)老模式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度；城鄉(xiāng)差異；區(qū)域差異

中圖分類號(hào)：D632" "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" "文章編號(hào)：1009-3605（2024）04-0001-10

改革開放引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，從20世紀(jì)90年代開始，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，至今已30多年，農(nóng)村正面臨著老年農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)養(yǎng)老的嚴(yán)峻養(yǎng)老形勢(shì)。當(dāng)前農(nóng)村家庭呈現(xiàn)出小型化、少子化、空巢化趨勢(shì)，農(nóng)村老年群體缺乏子女照顧，陷入老無(wú)所依、老無(wú)所養(yǎng)的窘境。農(nóng)村養(yǎng)老保障一直是我國(guó)民生的短板問(wèn)題，要提高農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實(shí)際效果，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的社會(huì)目標(biāo)就必須健全完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。本文基于這個(gè)目標(biāo)，闡釋農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的內(nèi)涵與健全制度的價(jià)值，分析農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與困局，并提出優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的路徑方法。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的內(nèi)涵與價(jià)值

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的內(nèi)涵

社會(huì)保障制度是國(guó)家為困難民眾提供救濟(jì)的制度。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度作為社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，是指國(guó)家確立的一系列法律法規(guī)與政策措施，這些制度的目的在于為符合法定條件的農(nóng)村老年人提供經(jīng)濟(jì)幫助和生活支持，確保其能夠維持基本的生活水平。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度調(diào)整的是國(guó)家與農(nóng)民之間關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老保障權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，社會(huì)關(guān)系主體包括國(guó)家負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保障的職能機(jī)關(guān)與農(nóng)民群體，客體表現(xiàn)為國(guó)家職能機(jī)關(guān)向符合條件的農(nóng)民所提供的物質(zhì)性利益，主要內(nèi)容為國(guó)家職能機(jī)關(guān)向農(nóng)民提供養(yǎng)老幫助，農(nóng)民履行繳納義務(wù)。

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度具有保障性、福利性、經(jīng)濟(jì)效益性與公平性等多種屬性。從保障性角度來(lái)看，馬克思認(rèn)為社會(huì)再生產(chǎn)依賴于勞動(dòng)力再生產(chǎn)，需要提供必要的社會(huì)保障以維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)的進(jìn)行。[1]農(nóng)村養(yǎng)老保障制度保障年老傷病農(nóng)民的生存發(fā)展，維持農(nóng)村勞動(dòng)力的持續(xù)供給，保障社會(huì)再生產(chǎn)繼而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行。從福利性角度來(lái)看，西方社會(huì)福利學(xué)派奠基人庇古依照邊際效用遞減的原理提出國(guó)民收入水平越高越均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大，因此在分配方面要盡可能地消除分配的不均等，減少貧富差距。[2]農(nóng)村養(yǎng)老保障制度通過(guò)給予老年農(nóng)民福利的方式可以縮小貧富差距、提高社會(huì)福利總體水平。從經(jīng)濟(jì)效益性角度來(lái)看，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)提出工業(yè)社會(huì)往往會(huì)出現(xiàn)供給過(guò)剩，供需不均是引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的根源。[3]因此，建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度利于消除農(nóng)民后顧之憂，增加消費(fèi)以維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從公平性角度來(lái)看，代際交換理論認(rèn)為無(wú)論是農(nóng)業(yè)社會(huì)的家庭養(yǎng)老還是工業(yè)社會(huì)的社會(huì)化養(yǎng)老，實(shí)質(zhì)上都是代際經(jīng)濟(jì)交換關(guān)系。人類的幼年和老年階段物質(zhì)消費(fèi)都大于物質(zhì)產(chǎn)出，需要成年階段的人類轉(zhuǎn)移剩余，供養(yǎng)其生存，而這一相互轉(zhuǎn)移交換的過(guò)程正是一個(gè)代際公平交換的過(guò)程。國(guó)家通過(guò)農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度維持這一公平交換關(guān)系，保障農(nóng)民養(yǎng)老需求。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立被認(rèn)為是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、和諧、穩(wěn)定的重要措施。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價(jià)值

1.健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)、助力鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確提出，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。面對(duì)近年來(lái)西方“硬脫鉤”“反全球化”所導(dǎo)致的外需下降等挑戰(zhàn)，打造好國(guó)內(nèi)大循環(huán)、練好內(nèi)功格外重要。對(duì)于國(guó)內(nèi)大循環(huán)而言，農(nóng)村市場(chǎng)不可或缺，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要進(jìn)一步解決農(nóng)民收入問(wèn)題，提升農(nóng)民消費(fèi)能力，為國(guó)內(nèi)大循環(huán)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中央高度重視城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障，提出要逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的養(yǎng)老保障制度差異，使農(nóng)民能夠放心消費(fèi)，沒(méi)有后顧之憂，擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，進(jìn)而助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及國(guó)內(nèi)大循環(huán)的重大國(guó)家戰(zhàn)略。

2.健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是緩解農(nóng)村人口老齡化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的題中應(yīng)有之義

早在2000年第五次全國(guó)人口普查時(shí)，我國(guó) 60 歲以上人口就已超過(guò)總?cè)丝诘?0%，開始邁入老齡化時(shí)代。當(dāng)前我國(guó)老年人口比例已經(jīng)超過(guò)老齡社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)兩倍，60歲以上人口占比達(dá)到21.1%，65歲以上人口更是占到15.4%，老齡化情況嚴(yán)峻，亟待完善養(yǎng)老制度以保障老年群體生活。[4]作為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納者的絕大多數(shù)，農(nóng)村居民人口老齡化情況更為嚴(yán)峻，養(yǎng)老面臨著保障水平低、替代率小、功效弱的困局。推進(jìn)共同富裕需要縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障之間的差距，使農(nóng)村居民也能夠共享發(fā)展成果。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與困局

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度基礎(chǔ)上逐漸完善，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)大生產(chǎn)條件下城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保障制度的初步融合，形成了以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，五保戶供養(yǎng)為支撐，社區(qū)、敬老院、福利機(jī)構(gòu)為依托的多元化養(yǎng)老供給格局，基本織就一張全覆蓋、保基本、可持續(xù)的社會(huì)保障網(wǎng)。但與此同時(shí)，農(nóng)村人口老齡化也在不斷加劇，各種矛盾日益凸顯，農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨著區(qū)域差異顯著、監(jiān)管不足、資金供給單一等困局。

（一）養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)二元分割

當(dāng)前養(yǎng)老保障制度多軌并行，依職業(yè)不同劃分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元體制之下的碎片化。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下其養(yǎng)老金替代率維持在70%～90%附近，遠(yuǎn)高于其他職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代率。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率約為46%，基本滿足養(yǎng)老需求。農(nóng)村養(yǎng)老在很長(zhǎng)一段時(shí)間主要依靠家庭贍養(yǎng)老人，政府游離于農(nóng)村養(yǎng)老體制之外。在建立了社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之后，其保障水平也不盡如人意，養(yǎng)老金替代率僅有13.3%。三種養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金替代率的顯著差異與國(guó)家對(duì)三種養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼不均衡緊密相關(guān)。從國(guó)家財(cái)政對(duì)三種養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼金額來(lái)看，如圖1，2018年到2022年，農(nóng)村居民養(yǎng)老主要依靠的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)所獲得的五年來(lái)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼金額的均值為3108.71億元，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼金額的均值是它的1.69倍，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼金額是它的1.99倍。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)總體獲得的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼金額最少，但參保人數(shù)卻是最多的。2022年，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為54952萬(wàn)人，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為44402萬(wàn)人，參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅為5953萬(wàn)人。如圖2，從人均國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼金額來(lái)看，2020年到2022年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)年人均國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼金額約為600元，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人均國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼金額將近其3倍，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼金額高達(dá)1萬(wàn)元，為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人均國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼金額的17倍之多。養(yǎng)老保障在基礎(chǔ)設(shè)施上也存在明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)量來(lái)看，城市與農(nóng)村的鄉(xiāng)級(jí)單位所擁有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)量差距正在不斷拉大。截至2022年，城市鄉(xiāng)級(jí)單位平均擁有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)量已達(dá)農(nóng)村的1.63倍，并且城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)八成以上為設(shè)施條件健全、服務(wù)人員眾多的專業(yè)機(jī)構(gòu)，農(nóng)村則絕大部分是設(shè)施簡(jiǎn)陋、功能單一、配套缺失的互助型養(yǎng)老平臺(tái)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨著養(yǎng)老保險(xiǎn)金微薄、養(yǎng)老設(shè)施不完善的困局。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度低位階、碎片化

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障缺乏高位階的法律制度依據(jù)。社會(huì)保險(xiǎn)法是與農(nóng)村養(yǎng)老高度契合且高位階的法律，但其僅籠統(tǒng)地規(guī)定國(guó)家要建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，缺乏有效的實(shí)施細(xì)則。立法上的缺乏導(dǎo)致政策文件成為農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要制度依據(jù)，國(guó)務(wù)院2014年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）是農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要依據(jù)。養(yǎng)老保障的具體標(biāo)準(zhǔn)不是由中央統(tǒng)籌管理，而是由地方政府根據(jù)本地區(qū)情況自行設(shè)定，制度碎片化導(dǎo)致地區(qū)差距明顯。如表1是以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出的各省養(yǎng)老替代率，大陸31個(gè)省級(jí)區(qū)劃（港、澳、臺(tái)地區(qū)高度自治，情況不同，本文暫不討論）中25個(gè)省份城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)在200元以下，僅有6個(gè)省份超過(guò)200元。其中上海市以1400元的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)高居榜首，基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率高達(dá)42.29%，在其1400元最低養(yǎng)老保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)中，1348.5元來(lái)自上海市的地方財(cái)政補(bǔ)貼。而大部分中西部省份地方財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼金額僅為幾十元，甚至幾乎沒(méi)有補(bǔ)貼。這樣零散的、地方各自為政的養(yǎng)老保障法律制度不利于統(tǒng)籌管理，制度規(guī)范缺乏內(nèi)在銜接，難以支撐起農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的有序、有效運(yùn)行。

從監(jiān)管法律體系來(lái)看，農(nóng)村養(yǎng)老保障缺乏具有針對(duì)性的監(jiān)管制度，難以形成農(nóng)村養(yǎng)老保障的監(jiān)管法律體系。現(xiàn)行養(yǎng)老基金監(jiān)管體系以行政監(jiān)管為核心，權(quán)力機(jī)關(guān)及社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充。行政監(jiān)管包括人社、財(cái)政、審計(jì)等多個(gè)監(jiān)管主體，但各監(jiān)管主體為平級(jí)單位，內(nèi)部難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，監(jiān)管存在重復(fù)執(zhí)行、效率低下、缺乏實(shí)效等問(wèn)題。人社部門作為養(yǎng)老基金監(jiān)管的核心主體，既負(fù)責(zé)基金的管理運(yùn)營(yíng)，又承擔(dān)基金的主要監(jiān)管責(zé)任，面臨著“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的尷尬局面。對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)及社會(huì)監(jiān)督而言，養(yǎng)老基金監(jiān)管存在專業(yè)知識(shí)深、業(yè)務(wù)量大等特點(diǎn)，難以對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督。法律監(jiān)督體系不夠嚴(yán)密導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)金挪用、冒領(lǐng)、騙領(lǐng)問(wèn)題頻發(fā)，如2021年湖南省衡南縣人社局干部利用已故老人社保卡，冒領(lǐng)養(yǎng)老金1700余萬(wàn)，在給養(yǎng)老基金帶來(lái)重大損失的同時(shí)，也引發(fā)了公眾的信任危機(jī)。因此，如何提升農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的統(tǒng)籌層次，縮小區(qū)域差距，建立完善的監(jiān)管體系成為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度的重要任務(wù)。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)資金供給單一

在農(nóng)村養(yǎng)老保障中，資金的供給是最為重要也是最具挑戰(zhàn)性的一環(huán)。從理論上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村養(yǎng)老保障的資金供給應(yīng)建立一套多元混合的養(yǎng)老保障資金供給體系，由政府扶持、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)籌集、集體補(bǔ)貼、家庭支出、個(gè)人繳納等共同構(gòu)成。但在實(shí)踐中，目前的農(nóng)村養(yǎng)老保障籌集資金不足，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多元化的力量，資金籌措渠道過(guò)于單一，政府財(cái)政補(bǔ)貼以及個(gè)人繳費(fèi)是主要的資金來(lái)源。政府財(cái)政補(bǔ)貼占農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源的絕大部分，如圖3，2022年政府補(bǔ)貼占比62.23%，個(gè)人養(yǎng)老繳費(fèi)只占到30.29%。集體補(bǔ)貼以及投資收入微乎其微，最低的2018年僅占0.3%，最高的2021年也僅占3.1%。依賴政府財(cái)政扶持所撐起的農(nóng)村養(yǎng)老保障難以滿足廣大農(nóng)民的養(yǎng)老需求，想要以提高農(nóng)民繳費(fèi)收入的方式來(lái)提高養(yǎng)老保障水平亦會(huì)由于農(nóng)民收入水平低下而陷入困局。雖然我國(guó)已經(jīng)邁入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，但城鄉(xiāng)收入剪刀差仍然存在，農(nóng)民從事低收入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，年均收入普遍較低。即便改革開放以來(lái)，大批農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，但許多農(nóng)民工收入并不穩(wěn)定，也不可能像城市居民一樣能夠享受土地、房屋增值所帶來(lái)的資產(chǎn)性收益，農(nóng)民實(shí)際面臨著未富先老的困局。2019年我國(guó)人均國(guó)民總收入（GNI）已達(dá)10410美元，其中城鎮(zhèn)人均GNI已經(jīng)達(dá)到1.34萬(wàn)美元，達(dá)到世界銀行所確立的高收入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，人口老齡化率僅為11.1%左右，而同年農(nóng)村人均GNI僅有5810美元，仍處于中等收入水平，可農(nóng)村老齡化率卻已經(jīng)達(dá)到14.8%。[5]我國(guó)農(nóng)村老齡化水平與經(jīng)濟(jì)水平極不協(xié)調(diào)，大量農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能力較弱，不少農(nóng)村地區(qū)的參保人會(huì)因經(jīng)濟(jì)水平低下而選擇最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)投保。最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)所能提供的養(yǎng)老金難以滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求，這進(jìn)一步抑制了農(nóng)村居民的參保意愿。所以，要想使農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度穩(wěn)步推進(jìn)，就需要擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來(lái)源。

三、優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的路徑選擇

（一）擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金供給

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金供給不充分是農(nóng)村養(yǎng)老保障水平低下、難以發(fā)揮實(shí)際保障作用的關(guān)鍵原因，因而破解農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的困局，首先要從擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)資金供給著手，暢通多元化資金籌措路徑，不斷挖掘來(lái)源、擴(kuò)大供給。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌措中，國(guó)家是最主要的責(zé)任主體，而基于上文研究，國(guó)家財(cái)政供給不夠充分，相比企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的扶持力度明顯不足。國(guó)家財(cái)政應(yīng)當(dāng)逐步加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的供給力度。事實(shí)上，我國(guó)擁有巨量的貿(mào)易順差與巨額的外匯儲(chǔ)備，我國(guó)還有遠(yuǎn)低于世界其他工業(yè)化國(guó)家的政府債務(wù)GDP占比，這就決定了我國(guó)有充足的能力為社會(huì)保障提供財(cái)政支持。據(jù)學(xué)者估計(jì)，在通脹穩(wěn)定的情況下，僅我國(guó)的貿(mào)易盈余就可以為5億人左右提供每月數(shù)百元的財(cái)政補(bǔ)貼，如果將政府債務(wù)率擴(kuò)增至經(jīng)合組織國(guó)家的整體水平，則可以為5億人左右提供每月數(shù)千元的財(cái)政補(bǔ)貼。[6]國(guó)家還可以采取國(guó)債與央行資產(chǎn)負(fù)債表擴(kuò)張的形式來(lái)擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的投入，在保障農(nóng)村居民生活水平的同時(shí)，提升農(nóng)村居民購(gòu)買力。這不僅不會(huì)引發(fā)市場(chǎng)的通脹，反而可以擴(kuò)大內(nèi)需，有利于我國(guó)由低消費(fèi)的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向高支出的國(guó)內(nèi)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

除國(guó)家承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任外，依照《意見》中“國(guó)家補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助、個(gè)人繳費(fèi)”的原則，村集體與個(gè)人也是籌集養(yǎng)老資金的重要主體。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，不少村集體軟弱渙散、缺乏履行能力，農(nóng)民繳費(fèi)能力也相對(duì)較弱，因而需要活化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化農(nóng)民的個(gè)人繳費(fèi)能力以及村集體的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)助能力。村集體和農(nóng)民占有著生態(tài)資源、土地資產(chǎn)，具有鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村富裕的內(nèi)生動(dòng)力，需要激活資源、開發(fā)市場(chǎng)。可以大力推行“三變改革”，活化鄉(xiāng)村的資源，使資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。如四川省成都市郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村通過(guò)制度賦權(quán)，明確村內(nèi)資源產(chǎn)權(quán)，引入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，依照股份制劃分集體、企業(yè)、村民股權(quán)，使集體增收創(chuàng)富、農(nóng)民分享收益。2020年，戰(zhàn)旗村集體資產(chǎn)高達(dá)8120萬(wàn)元，集體收入653萬(wàn)元，村民人均可支配收入3.52萬(wàn)元。[7]站在更廣闊的視野，結(jié)合“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，以及“綠水青山就是金山銀山”的新理念，可以進(jìn)一步推行農(nóng)村生態(tài)資源的貨幣化、資本化，使村集體所有的山水田林湖草等生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)以生態(tài)債券的形式貨幣化[8]，使村集體與農(nóng)民擁有的“死資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化為“活資金”，從而盤活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。村集體及農(nóng)民通過(guò)資源變資金，有了經(jīng)濟(jì)實(shí)力，村集體就能夠落實(shí)好補(bǔ)貼責(zé)任，農(nóng)民也能夠提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正向循環(huán)。此外，還應(yīng)進(jìn)一步拓寬多元化的資金供給路徑，例如積極引導(dǎo)市場(chǎng)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)養(yǎng)老市場(chǎng)收益補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)金；或者鼓勵(lì)成年子女對(duì)父母進(jìn)行代際經(jīng)濟(jì)支持，為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金；又或是發(fā)揮當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)企業(yè)補(bǔ)貼當(dāng)?shù)剞r(nóng)民員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

（二）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，漸進(jìn)式推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多軌并行，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下呈現(xiàn)出顯著差異。要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的普惠性、公正性，就應(yīng)優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)，建立一個(gè)覆蓋社會(huì)所有群體的統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，逐步推進(jìn)各種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向融合并軌。

第一階段，應(yīng)推動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)等三種主要養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)內(nèi)部統(tǒng)一。建立起與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的位階高、統(tǒng)籌強(qiáng)、針對(duì)性好、體系完整的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全面指導(dǎo)和規(guī)范全國(guó)農(nóng)村以及城鎮(zhèn)非職工養(yǎng)老工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各地城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，結(jié)束部門分割、地方各自為政的局面。同時(shí)利用補(bǔ)貼置換的方式吸收相近的其他農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)種類，如失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立起全國(guó)統(tǒng)一、互通、協(xié)調(diào)的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)也應(yīng)采取相近措施，整合統(tǒng)一全國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

第二階段，開始合并制度模式、籌資方式、替代率水平接近的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自2015年起，逐步建立與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相近的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)。從2024年10月1日起，機(jī)關(guān)事業(yè)單位將全面實(shí)行統(tǒng)籌結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。此后，企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金都由個(gè)人繳納、單位補(bǔ)助組成，采取統(tǒng)賬結(jié)合的形式。在進(jìn)行一些細(xì)微差異的彌補(bǔ)后，例如根據(jù)員工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職級(jí)對(duì)其養(yǎng)老保險(xiǎn)金給予一定的補(bǔ)貼，就可以將二者進(jìn)行深度融合并軌，形成職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

第三階段是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合并軌，建立統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)都是采取統(tǒng)賬結(jié)合模式，由個(gè)人繳費(fèi)與政府或單位補(bǔ)貼作為養(yǎng)老金主要來(lái)源。區(qū)別較大的是農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非職工居民的繳費(fèi)能力以及國(guó)家補(bǔ)貼水平與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的職工繳費(fèi)能力及單位或者政府補(bǔ)貼水平存在較大差異。因而需要提高農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非職工居民的繳費(fèi)水平以及國(guó)家補(bǔ)貼水平，可采取上文提及的國(guó)債擴(kuò)張以及鄉(xiāng)村資源活化等方式，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人的繳費(fèi)能力以及國(guó)家、集體補(bǔ)貼水平，使其逐漸接近職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老替代率，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老制度的并軌，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異、職業(yè)差異與區(qū)域差異，建立起覆蓋全社會(huì)的、統(tǒng)一的、普惠的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（三）完善監(jiān)管體系，建立信息化服務(wù)平臺(tái)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要依法健全社會(huì)保障基金監(jiān)管體系，防范化解基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)基金安全。[9]中央高度重視社會(huì)保障資金監(jiān)管體系的構(gòu)建，嚴(yán)格保護(hù)社會(huì)保障資金安全。當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障制度缺乏具有針對(duì)性、高位階的監(jiān)管法律，因此需要加快中央立法步伐，建立基金監(jiān)管法律體系，梳理規(guī)范散亂、不成體系的政策規(guī)章，做到全國(guó)一盤棋。地方政府可依照監(jiān)管法律體系，結(jié)合本地實(shí)際制定具體化、清晰化的地方政府規(guī)章，明確監(jiān)管環(huán)節(jié)與流程，細(xì)化監(jiān)管主體執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、懲罰措施等具體內(nèi)容。在監(jiān)管主體方面，應(yīng)成立獨(dú)立于人社部門之外的社會(huì)保障資金監(jiān)督委員會(huì)，作為行政監(jiān)督的統(tǒng)籌管理部門，整合人社、審計(jì)、財(cái)政等十余個(gè)相關(guān)監(jiān)管部門的資源，各部門合力提高整體監(jiān)管效率，建立起完善的養(yǎng)老監(jiān)管體系，發(fā)揮行政監(jiān)管的核心作用。在監(jiān)管實(shí)際操作方面，應(yīng)建立起信息化服務(wù)平臺(tái)，利用實(shí)時(shí)共享的信息，消除不同監(jiān)管部門的信息差，推動(dòng)協(xié)同監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基金出現(xiàn)的問(wèn)題，強(qiáng)化行政監(jiān)管，減少因人數(shù)眾多、業(yè)務(wù)繁雜而發(fā)生冒領(lǐng)、騙領(lǐng)養(yǎng)老金的現(xiàn)象。公開的信息系統(tǒng)提高了養(yǎng)老基金監(jiān)管的透明度，有利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

（四）結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，加快推進(jìn)互助型養(yǎng)老模式

我國(guó)養(yǎng)老模式多元化發(fā)展，既有居家養(yǎng)老、社區(qū)互助養(yǎng)老，也有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)融合。不同養(yǎng)老模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，目前新型互助養(yǎng)老模式更貼近農(nóng)村實(shí)際情況，應(yīng)該予以重點(diǎn)扶持，加快互助養(yǎng)老模式的發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村少子化、空巢化和年輕人口流出情況嚴(yán)峻，居家養(yǎng)老這種傳統(tǒng)養(yǎng)老模式在農(nóng)村日漸衰微。同時(shí)，農(nóng)村居民的養(yǎng)老支出能力有限，2023年農(nóng)村居民人均可支配收入為21691元，城市居民人均可支配收入為51821元，是農(nóng)村人均可支配收入的2.39倍，農(nóng)民難以承擔(dān)專業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用。[10]市場(chǎng)化、商業(yè)化的專業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，尤其是醫(yī)養(yǎng)融合的高端養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格高昂，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平不相協(xié)調(diào)，因而難以走入農(nóng)村市場(chǎng)。社區(qū)上門服務(wù)及日托養(yǎng)老服務(wù)除成本高收益低外，還會(huì)因農(nóng)村分散居住、交通不便而難以推行。新型互助式養(yǎng)老則是指村里老年群體抱團(tuán)生活、相互幫助，因其貼近農(nóng)村實(shí)際，已成為農(nóng)村養(yǎng)老的中流砥柱。根據(jù)《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，農(nóng)村互助型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)數(shù)量已達(dá)13.3萬(wàn)個(gè)，占農(nóng)村總社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的63.92%。從情感上來(lái)看，互助養(yǎng)老“離家不離村、離親不離情”，在村內(nèi)與思想觀念、經(jīng)濟(jì)水平、生活方式相近的鄰居們相互幫助、共同生活，既解決了老人觀念上對(duì)于入住敬老院的抗拒，同時(shí)也滿足了農(nóng)村空巢老人的服務(wù)需求。從實(shí)際操作層面上來(lái)看，不少務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)村老人是因年齡限制離開工作崗位，身體仍舊健康，可以從事勞動(dòng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我國(guó)老年就業(yè)人數(shù)總體約6600萬(wàn)人，占我國(guó)老年人口的25%。在對(duì)年齡門檻限制較低的農(nóng)林牧漁業(yè)中，60歲以上的從業(yè)人員占比達(dá)到66.14%。[11]我國(guó)農(nóng)村老年人的就業(yè)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村60歲至64歲的老年人就業(yè)比例分別為18.83%和46.11%。[12]近一半低齡農(nóng)村老年人仍在工作，這些低齡老人的返鄉(xiāng)養(yǎng)老為互助型養(yǎng)老提供了充足的勞動(dòng)力資源的供給。破解農(nóng)村養(yǎng)老保障難題，應(yīng)進(jìn)一步加快農(nóng)村互助型養(yǎng)老建設(shè)。一是資金扶持，政府及村集體投入資金為互助型養(yǎng)老進(jìn)行平臺(tái)建設(shè)，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、設(shè)施代建等方式吸引村民內(nèi)部開展互助養(yǎng)老服務(wù)。二是完善制度，政府應(yīng)制定相關(guān)制度，如出臺(tái)宅基地使用權(quán)換養(yǎng)老服務(wù)制度、低齡老人提供養(yǎng)老服務(wù)換取未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)制度。三是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，村鎮(zhèn)衛(wèi)生所與互助養(yǎng)老平臺(tái)合作，定期為老人提供健康醫(yī)療服務(wù)，照顧老人健康需求。

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責(zé)任編輯：楊葉紅

收稿日期：2024-04-16

作者介紹：資金星，男，湖南耒陽(yáng)人，中共湖南省委黨校（湖南行政學(xué)院）法學(xué)教研部教授，法學(xué)博士，主要研究方向：憲法與行政法學(xué)；賈耀輝，男，河南駐馬店人，中共湖南省委黨校（湖南行政學(xué)院）2023級(jí)法律碩士研究生，主要研究方向：憲法與行政法學(xué)。