基層減負難在何處？

摘要：在當前基層治理轉型的宏觀背景下，基于行政發包制這一經典中觀理論，致力于勾勒出基層治理疲態的生成全貌：委托方目標設定權的上收，形塑了基層治理事務泛政治任務化與治理方式的過程管理指向，各類治理任務與程序要求日趨繁重嚴苛，直接構成基層工作增量；管理方持續向下加壓，在給基層干部帶來巨大精神壓力的同時，由于權責失衡與監督失范現象長期存在，基層始終處于一種超負荷運轉局面，導致形式主義應對方式的蔓延，構成了當前基層負擔的重要來源；代理方“主動加碼”邏輯與治理規則統一性的同時強化，進一步引發治理壓力的持續膨脹，由此加劇基層治理疲態。

關鍵詞：基層減負；治理轉型；形式主義；治理疲態

中圖分類號：D63" "文獻標識碼：A" "文章編號：1009-3605（2024）04-0011-07

一、問題提出與文獻綜述

以2019年“基層減負年”的確立為肇始，轟轟烈烈的減負進程在全國范圍內拉開帷幕。各級政府進行了一系列政策創新與治理實踐，基層政府負擔在一定程度上得到緩解。但從整體上看，基層減負成效遠未及預期，離中央要求、基層期盼還有不小差距，基層減負治理仍須深化拓展、常抓不懈。那么，基層負擔過重作為全國各地普遍的治理現象，為什么在備受中央關注的新時期，歷時幾年綜合整治卻收效甚微，甚至遭遇了“越減越負”的現實悖論？本意于“減負增能”的部分治理嘗試，為何會被異化為“增負減能”的實際過程，從而使基層陷入新的困境？我們必須回到國家治理轉型的宏觀背景與基層治理實踐的一線場景的交互之中，嘗試探尋基層減負悖論的生成機理與演進邏輯。

長期以來，作為連接政府與社會的前沿，基層政府既要承接上級各個職能部門下派的各種任務，又要直面群眾的各類民生訴求，擔負著基層公共服務供給和維持基層社會穩定運行的重要職責[1]。隨著政府從“發展型”到“管理型”再到“服務型”的轉變[2]，新時代基層治理更是被社會各界寄予前所未有的高期待。為此，近年來各級黨政部門試圖通過“重心下移，減負增效”的方式增強基層治理效能[3]。然而就目前的實踐效果來看，基層治理在“效能強化”的預期下反而產生了“負擔過重”的意外后果[4]。學術界關于基層負擔過重的成因探究主要涵蓋外源性和內源性兩個方面。從外源來看主要歸因于職責同構下的層層加碼[5]與基層權責失衡[6]、屬地管理下條塊協作乏力[7]，以及基層考評泛化與人事激勵弱化[8]、上級政府督考權運用不規范[9]等。從內源來看主要歸因于一些干部仍然存在的官僚性頑疾[10]、應對責任風險不確定時的“理性”避責[11]、政績觀偏差引發減負形式主義等。

上述研究揭示了基層負擔生成的部分制度性因素、文化因素與干部心理因素，為后續研究奠定了重要基礎，但仍需進一步回答的是：在我國既有黨政科層體制保持穩定和基層社會性質變化不大的情況下[12]，基層負擔問題為什么在近年來愈發突出，并成為全國各地普遍面臨的治理難題？此外，在中央大力推進減負改革，要求各地嚴格控制會議、精簡文件、規范督考等情況下，為什么基層政府自身反而選擇逆向而行，主動制造各類形式負擔，“自愿”陷入治理疲態？為了回答上述問題，我們嘗試運用行政發包制這一理論分析框架，對國家治理轉型背景下基層減負問題進行中觀層次的機制分析。

二、基層負擔的現實表征

所謂基層負擔，是指基層干部在基層治理中所承受的工作負擔，它因崗位職責而產生，本無褒貶之分，但在“減負”的語境下，指向某種超負荷的工作任務與壓力。因而如何厘清本職工作和過度負擔的邊界，是展開深層次理論探討的關鍵。

一般而言，可以從以下三個維度來判斷基層負擔是否過度：一是時間維度，即工作時間是否過長、時間結構是否合理[13]；二是心理維度，即基層工作人員所感受到的精神壓力或思想負擔[14]是否超出其心理承受范圍；三是匹配關系維度，即工作要求與資源支持是否匹配[15]。基于以上三種觀點，結合筆者的基層田野調研觀察來看，在常態情況下，本職工作和過度負擔的邊界，可以依據程序和效能兩個原則來厘清。第一，程序層面的權責匹配原則[16]，即基層工作任務需要與其所掌握的權力與資源相匹配。不符合這個原則的工作任務，則會增加基層負擔。第二，效能層面的形實相符原則，即完備規范的工作形式要符合實質性工作內容，并最終為提升基層治理效能服務。如果工作形式的規范化能促進基層治理的有效性，那么這類工作形式是必要的，且不會給基層帶來嚴重的負擔，反而可能增加基層干部的成就感。相反，如果只是一味追求形式上的完備，而忽視實際問題的解決，哪怕花費的時間、精力并不多，也會令基層干部倍感倦怠，從而造成過度的基層負擔。

基于此，可以將當前基層負擔的現實表征提煉為如下兩點：

一方面，工作壓力持續過載。一是事務性工作繁復。當前基層工作除了要完成各項任務指標，諸如臺賬清理、數據填報、材料撰寫等事務性工作也更為繁復。除此之外，對于上級交派的臨時事項，即使未配備專項經費與人員支持，基層也需要全力以赴完成，如此一來，便使本就匱乏的基層資源更為緊張，本該積極履行的公共服務性事務反而常常無暇顧及。二是權小責重。筆者在調研中發現，基層承擔了大量超出其職責范疇、本應由上級完成或承擔主責的工作任務。比如治安維穩、違建清理等工作，根據相關規定基層僅承擔協助責任，實際上卻往往搖身一變成了主責任人。更甚者，上級職能部門還將一些專業性很強或需要相應執法權力支撐的工作任務下派給基層，比如危房鑒定、燃氣安監等，由于不具備專業人才、檢查設備與執法權力，基層有心無力，根本負不了責。三是問責壓力巨大。作為國家行政權力的末梢，千頭萬緒的工作任務最終都落在基層。在嚴厲的問責壓力下，基層干部對任何一項工作都不敢馬虎。在訪談中，不少基層干部反映，盡管中央明確強調要嚴格控制“一票否決”事項，但實際上，一些工作即使不列在“一票否決”清單上，也是執行同樣的標準。“只要有一項沒做好，無論其他工作做得多好，一年都白干了”[17]。稍有閃失便前功盡棄，動輒得咎的問責令基層干部身心俱疲。

另一方面，無效勞動有增無減。所謂無效勞動，就是忙于形式主義的勞動。一是痕跡主義嚴重。痕跡管理作為科層制中證實工作成效的一種工作方法，本意是通過文字、圖片等可視化載體，呈現決策部署落實情況，最終實現治理實績。科學適度的痕跡管理可以促進基層治理提質增效，但現實中幾乎所有工作都要求有完整規范的佐證材料。過度留痕的工作要求，上級部門以“跡”為“績”的考評傾向，給基層徒增不少負擔。二是忙于落實“指尖上的形式主義”。隨著數字治理改革的推進，一些衍生出的負面問題也在不斷沖擊著基層對于數智賦能的理論期望。各級黨政機關APP、公眾號、微信群五花八門，打卡、發朋友圈、截圖上報等要求層出不窮，不僅擠占了基層大量工作時間，也無益于公共服務品質的提升。不少干部感嘆微信群幾乎成了“秀場”，“干得好不如曬得好”[18]。三是忙于應對低效的會議、調研和檢查。訪談中，很多基層干部反映，開會、陪同調研、迎檢等低效率甚至完全是重復勞動的任務，極大地擠占了他們直接與群眾接觸的時間。

概而言之，這些基層負擔的現實表征表明：盡管基層減負已走過幾個年頭，但成效不彰，甚至是“越減越負”，這也成為目前學界與業界對減負治理的基本共識。那么，如何理解這種基層減負悖論呢？

三、行政發包制下基層減負悖論的生成邏輯

在我國政府科層組織的三級管理層次中，上級政府作為委托方來設定目標、檢查驗收和分配激勵，中間層級承擔監管下屬執行政策的職責，基層政府作為代理方來最終執行政策[19]。基層減負悖論正是生成于這一以行政發包制為主要特征的政府治理結構之中，必然受到該組織運行模式的影響與制約。因此，將基層減負治理置于行政發包制之中，才有可能觀察到減負悖論的衍生路徑與深層邏輯。

（一）委托方目標設定權上收與基層治理要求過載

目標設定權是委托方為下屬設定目標任務的控制權[20]，它不僅包括對目標內容的細致分解，同時對目標執行過程予以明確[21]。映射到基層治理場域，則主要體現為治理事務泛政治任務化與治理方式的過程管理指向。這種政策剛性不僅導致基層治理壓力不斷膨脹與自主性弱化，還使得基層治理規則過密，催生痕跡主義弊端，進而導致基層負擔增加。

一方面，基層治理事務泛政治任務化。明確負擔從何而來，是落實基層減負政策的前提和基礎。一般而言，縣級黨政部門的日常工作即行政業務，其內含程序層面的權責匹配原則，業務規模與資源支持相配套，因而行政業務的增加并不會引致基層負擔過載。但另一類由黨委政府推動落實的硬性治理事務即政治任務，與行政業務具有相應配套不同，其完成任務所需的資源往往需要基層自行籌措，同時輔之以政治問責等強約束機制，令基層干部壓力驟增。隨著國家對基層治理現代化的深入推進，行政業務向政治任務轉化、政治任務快速增多的趨勢[22]在基層治理中愈加凸顯。近年來，諸如基層黨建、生態環保、農村人居環境整治、信訪維穩等系列治理要求，均一一轉化為基層的政治任務，各項政治任務都要求基層必須無條件接受并頂格對標完成。政治任務泛化后，工作量成倍增加，基層不得不反復動員自身資源但仍然捉襟見肘，致使干部在“對上負責”邏輯作用下過度動員、過熱運轉。

另一方面，基層治理方式的過程管理指向。治理方式從以目標管理為主向以過程管理為主轉變，是新時代基層治理轉型的重要指向。然而，本意于更好規制權力行使與糾正執行偏差的過程管理，卻不期然地帶來了痕跡主義的盛行。因為在過程管理中，必須有文字證明材料作為業績支撐，故而基層需要投入更多精力做好相關的文字記錄與檔案留存，過于煩瑣復雜的痕跡材料與文牘負擔令基層干部苦不堪言。例如，一個鄉鎮綜治辦一天可以調解好的糾紛案件，如果按照有關規定制作文字檔案，則可能需要花費數倍的時間。大量不合理的工作形式明顯有悖于效能層面的形實相符原則，極大地加重了基層不必要的工作負擔，進而日益超出基層干部的負載能力。

（二）管理方壓力傳導下的基層權責失衡與監督失范

在發包方“目標設定權上收與治理要求過載”的背景下，作為管理方的中層政府向下持續加壓、催逼推進，以確保目標任務圓滿完成。然而在此進程中，基層權責失衡與監督失范現象不容回避。這不僅導致基層疲憊與精力耗散，還使得工作逐漸脫實向虛、形式主義泛濫，在造成嚴重資源浪費的同時，也不斷削弱著基層干部的效能感。

第一，權責失衡。從實踐層面來看，“職責同構”與“屬地管理”使得基層政府在有限權力與無限責任的內在張力下持續過熱運轉。政府縱向間的“職責同構”表現為不同層級的政府在職能、職責和機構設置上的高度一致[23]。基層政府由于政治位階低，在承接條線資源時常常面臨事務和責任下移而權力不下移的窘境[24]。作為職責轉移的最終承接者，基層政府所掌握權力、資源的有限性同其承擔的眾多任務、肩負的無限責任之間往往并不匹配[25]。在治權缺位與資源匱乏的現實困頓下，不斷膨脹的治理任務與治理壓力日益超出基層治理體系的承載能力。此外，屬地管理的濫用更是加劇了基層責任無限兜底的壓力。當越來越多的治理任務以“屬地管理”之名下達基層，旨在彌補職責同構的體制缺憾、實現守土有責這一治理目標的制度安排，逐漸異化為上級“甩鍋”“避責”的工具。基層政府陷入“責任屬地，相應的權力和資源并未屬地”[26]的尷尬境地。

第二，監督失范。取消農業稅以來，國家資源開始大規模輸入農村。為確保資源利用的安全性與有效性，國家權力通過監督下鄉的形式全方位進入基層[27]，進而建構起完整的巡察體系、督查體系和問責體系，在規范基層行政、凈化治理生態等方面發揮了積極作用。但在此過程中，脫離基層實際的無序監督也給基層工作帶來極大困擾。近年來，基層考核項目類別與數量與日俱增，規范與程序也愈加復雜。為競爭基層注意力，各職能部門以調研、評比、觀摩等形式作為改頭換面的督查持續下鄉，對基層的考核也更為頻繁密集，各級政府疊加的排名、督查、問責等強化激勵的手段越來越多，壓力層層擴增。監督失控與加壓環境的剛性存在無疑會加劇基層治理負荷，進而造成形式主義應對方式的滋生與蔓延，并進一步加劇資源損耗，產生大量的無效治理。至此，處于“多重擠壓”境地的基層政府已無過多余力應對多元化的群眾訴求與日趨旺盛的公共服務需求，實質性治理任務讓位于各種冗余事務。

（三）代理方主動加碼、治理規范化與有效性沖突

在發包方“目標設定權上收與治理要求過載”、管理方“壓力傳導下的基層權責失衡與監督失范”的情境下，作為代理方的基層政府則不斷進行形式或實質上的主動加碼，同時探索彌合治理規范性與治理效率的沖突，但也不可避免地導致了自身的資源彌散與超負荷運轉。

首先，主動加碼。層層傳導的壓力本就使基層負重累累，出于完成上級任務的邏輯，基層當然不會“主動加碼”，甚至可能采取各種方式請求“減碼”。然而，諸如主動提高工作標準、壓縮工作時限等基層“主動加碼”現象在治理實踐中屢見不鮮。那么，基層政府為什么選擇主動“制造困難”？一是同級競爭的需要。一方面，踴躍向上級傳遞績效信息是基層汲取更多治理資源的重要手段。為了發揮有限資源的“示范效應”，上級政府在分配資源時，可能更青睞自身基礎好、有資源動員能力的基層政府，導致“能者恒能”“強馬多吃草”的局面屢屢出現。因此，基層的自我加壓不僅能展現其對上級政策的擁護程度，也能發送高于同級競爭者的績效信息，有利于其資源汲取能力的提升。另一方面，從基層主要官員的角度看，爭取更優的“相對績效”表現是獲得政治晉升的重要途徑。二是官員卸責的需要。“主動加碼”作為積極的政治表態，成為基層官員常見的卸責方法。為了在上級暗訪中不被問責，縣級政府在對鄉鎮督查時往往也會表現出加碼的傾向，而鄉鎮同樣通過“主動加碼”規避風險。

其次，治理規范化與有效性沖突。在具有高度地方性特征的具體治理場域，國家通過削減行政發包制空間、推進基層治理規范化的嘗試，可能遭遇治理效率與治理規范性的兩難抉擇。面對“管用的可能不合規，合規的可能不管用”這一合法性要求與治理效率的矛盾，基層政府有兩種常用的應對策略：一是采取形式化手段迎合上級治理規范化要求，而采用“土辦法”作為達成績效的實際手段。若采取這一策略，基層在效率轉化方式存在“違規”的同時，還不得不為達成規范化要求而陷入形式主義的資料生產中，過度消耗治理資源與干部精力。二是采取治理合規性較高但不那么“管用”的策略。這一策略導致的后果是，治理績效提升緩慢，并可能引發上級更高強度的動員、督導、檢查，使得層級間關系更加緊繃，基層干部長期處于焦慮狀態。而在快出成績、出快成績的績效要求下，作為管理方的上級政府將持續向下加壓[28]，由此引發作為代理方的基層政府負擔的新一輪增加。

參考文獻：

[1]吳建南，王亞星，陳子韜.從“增負減能”到“減負增能”：基層治理數字化轉型的優化路徑[J].南京社會科學，2023（7）：86-93.

[2]朱光磊，候緒杰.“雙線合一”：論服務型政府的建設邏輯[J].南開學報（哲學社會科學版），2023（3）：10-21.

[3]肖濱.基層治理：何種結構性困境？根源何在？[J].探索與爭鳴，2023（1）：15-17.

[4]朱光磊，黃雅卓.從“職責同構”到政府職責體系：基層負擔過重現象的生成與破解[J].中國行政管理，2024（4）：6-15.

[5]周振超，張金城.職責同構下的層層加碼：形式主義長期存在的一個解釋框架[J].理論探討，2018（4）：28-33+1.

[6]劉濱，許玉鎮.權責失衡與剩余權配置：基層減負進程中的“問責悖論”[J].求實，2021（3）：19-35+109-110.

[7]吳春來.條塊關系與基層形式主義演化邏輯[J].華南農業大學學報（社會科學版），2021（2）：129-140.

[8]楊華.基層政府人事激勵的類型及其邏輯[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2021（2）：32-43.

[9]胡曉東.上下級政府間的督考權：邊界與規范：探尋我國基層負擔背后的深層原因[J].北京行政學院學報，2021（5）：46-55.

[10]胡威，唐醒.我國基層會議減負效果的實證研究：基于A省780名社區黨支部書記的調查[J].中國行政管理，2021（1）：85-90.

[11]倪星，王銳.從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究[J].政治學研究，2017（2）：42-51+126.

[12]王向陽.國家治理轉型與基層減負悖論：基于近年來基層治理實踐的考察[J].理論與改革，2022（3）：83-94.

[13]顏昌武，楊鄭媛.加壓式減負：基層減負難的一個解釋性框架[J].理論與改革，2022（1）：76-86.

[14]戴維·豐塔納.駕馭壓力[M].邵蜀望，譯.上海：生活·讀書·新知三聯書店，1996：23-24.

[15]胡曉東.基層“減負”與治理：根源性因素探討[J].治理研究，2022（2）：32-43+124-125.

[16]付建軍.誰之負擔？何以發生？：基層負擔現象的理解視角與研究拓展[J].甘肅行政學院學報，2022（4）：18-30+124-125.

[17]嚴格控制“一票否決”事項：為基層減負，為實干撐腰[EB/OL].（2019-03-28）[2024-03-10]https：//www.gov.cn/zhengce/2019-03/28/content_5377570.htm？isappinstalled=0.

[18]王李彬.堅決破除指尖上的形式主義[N].中國紀檢監察報，2019-05-08（3）.

[19]周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權”理論[J].社會學研究，2012（5）：69-93+243.

[20]周雪光.中國國家治理的制度邏輯[M].上海：生活·讀書·新知三聯書店，2017：95.

[21]李利文.軟性公共行政任務的硬性操作：基層治理中痕跡主義興起的一個解釋框架[J].中國行政管理，2019（11）：38-45.

[22]楊華.縣鄉中國：縣域治理現代化[M].北京：中國人民大學出版社，2022：130.

[23]朱光磊，張志紅.“職責同構”批判[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2005（1）：101-112.

[24]彭勃，劉旭.破解基層治理的協同難題：數字化平臺的條塊統合路徑[J].理論與改革，2022（5）：42-56.

[25]周振超，黃洪凱.條塊關系從合作共治到協作互嵌：基層政府負擔的生成及破解[J].公共管理與政策評論，2022（1）：20-33.

[26]顏昌武，許丹敏.屬地管理與基層自主性：鄉鎮政府如何應對有責無權的治理困境[J].理論與改革，2021（2）：73-86+153.

[27]賀雪峰，鄭曉園.監督下鄉與基層治理的難題[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2021（2）：10-18.

[28]盛明科，劉勇.基層治理疲態的生成邏輯：基于控制權的分析視角[J].學術月刊，2023（4）：114-126.

責任編輯：袁建濤

收稿日期：2024-04-30

基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會課題“激勵干部敢擔當善作為的政治文化培育研究”（項目編號：XSP22YBC074）；湘潭市社科聯“領導出題·專家答題”社科規劃課題“湘潭市干部容錯糾錯機制的現實困境與優化路徑”（項目編號：2024073）

作者簡介：馮源，女，湖南湘潭人，中共湘潭市委黨校（湘潭行政學院）公共管理教研部講師，主要研究方向：政府績效與當代地方政府治理。