慈善信托基金下的生態環境損害賠償金管理模式探析

〔摘要〕 生態環境損害賠償金是生態修復的重要資金來源，其合理有效的管理使用對維護生態系統服務、實現生態產品價值至關重要。針對生態環境損害賠償金管理存在的缺乏監督機制等問題，可以采用“基金會+信托”的模式，將生態環境損害賠償金以信托方式納入環保基金會管理，并從多方面建構生態環境損害賠償金慈善信托制度，包括建構以法院為主體的委托人制度、以環保基金會為主體的受托人制度、以民眾為主體的最終受益人制度等。

〔關鍵詞〕 慈善信托；慈善信托基金；生態環境損害賠償金；環保基金會

〔中圖分類號〕D922.282 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）03-0078-09

隨著人類活動的擴展，生態環境在一定程度上遭到破壞，環境污染重大事件偶有發生，導致生態系統服務功能減弱，民眾在優美健康環境中生活的權利受到了威脅。生態系統服務在我國稱之為生態產品。生態產品的提法將生態環境問題與經濟系統聯系起來，力圖通過經濟方式實現生態產品的價值。有的生態產品可以通過市場來實現其價值，比如碳匯交易制度——人們通過購買碳匯，提升了樹木種植需求，實現了森林面積的增長，碳匯體現了生態產品的價值。有的則可以通過行政程序、司法程序要求破壞生態環境的主體進行賠償，從而運用賠償金進行生態修復，生態環境損害賠償金也體現了生態產品的價值。而這一價值能否實現，關鍵在于生態環境損害賠償金能否得到合理使用。

我國的生態環境損害賠償金主要有兩種：一種是在環境公益訴訟中，經由人民法院生效判決、裁定、調解書等確定的由環境損害賠償義務人繳納的因其環境損害行為而需要繳納的具有公益性質的資金，該資金可以簡稱為司法賠償金。2014年《中華人民共和國環境保護法》第58條確立了生態環境領域的民事公益訴訟制度，規定符合條件的社會組織是適格的原告。2017年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第二款確立了法律規定的機關和檢察機關提起民事公益訴訟的資格。法律規定的機關一般理解為行政主管部門〔1〕57。因此，社會組織、檢察機關、行政機關均可提起環境公益訴訟，要求生態環境侵權人進行賠償，再經由法院判決確定賠償金。另一種則是由行政機關與生態環境侵權人進行磋商，達成生態環境損害賠償協議，由此確定的生態環境損害賠償金，可以簡稱為協議賠償金。對于生態環境的破壞問題，我國一直采取行政主導的模式，即由行政機關對破壞生態環境的行為予以罰款為主的行政處罰，這種處罰具有損害賠償之義。隨著2015年《生態環境損害賠償制度改革試點方案》的頒布，一種罰款之外的賠償形式出現，即賠償協議確定的生態環境損害賠償金。行政機關可以申請對賠償協議進行司法確認，賠償義務人不履行或不完全履行的，可以申請法院強制執行。達不成協議的，行政機關應當向法院提起生態環境損害賠償民事訴訟。這樣一來，協議賠償金就轉化為司法賠償金了。

根據2017年頒布的《生態環境損害賠償制度改革方案》，對協議賠償金以及由其轉化的司法賠償金的管理可分為兩類：一類是生態環境可以修復的，可委托第三方機構管理，進行生態修復；另一類是生態環境無法修復的，則將賠償金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入預算管理，進行替代性修復。對于生態環境公益訴訟下經由法院判決的司法賠償金，其管理方式在個案中均有不同。為解決生態環境損害賠償金管理模式的分歧，筆者意欲通過對法院有關生態環境損害賠償判決情況的分析，提出并論證以慈善信托基金方式來管理該筆資金的制度建議。

一、舊模式：生態環境損害賠償金管理之弊

對協議賠償金以及由其轉化的司法賠償金的管理，目前有兩項可適用的規范，分別是2020年由財政部主導制定的《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》和2022年由生態環境部主導制定的《生態環境損害賠償管理規定》。對于在環境民事公益訴訟中產生的司法賠償金，則鮮少有可適用的規范，只有《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》作出了“參照處理”的規定，“環境民事公益訴訟中，經人民法院生效法律文書確定的生態環境無法修復或者無法完全修復的損害賠償資金，以及賠償義務人未履行義務或者未完全履行義務時應當支付的生態環境修復費用，可參照本辦法規定管理”。一些環境公益訴訟案件判決的賠償金額較大，例如，“泰州市環保聯合會訴泰興錦匯等6家企業案”涉及的賠償金額高達1.6億元；“綠發會訴寧夏騰格里沙漠污染公益訴訟案”的調解賠償金額更是高達5.69億元+600萬元〔2〕。對于如此巨額的司法賠償金的管理，各地司法實踐并不一致。如執收主體存在政府及其委托部門執收、檢察機關執收、法院執收等情形；執收賬戶存在財政專戶、公益訴訟資金賬戶、國庫、環境資源修復資金專用賬戶、人民檢察院公共利益損害賠償基金專戶、人民法院刑事代管款賬戶、國庫生態環境損害賠償資金賬戶等〔3〕。生態環境損害司法賠償金管理模式的不一致帶來了一系列問題，其中最為顯著的即無法使生態環境損害賠償資金集約化，進而無法形成合力以專門解決特定案件的環境修復難題，最終導致資金使用的低效率和環境修復的不充分〔4〕。

從司法判例來看，生態環境損害賠償金的管理模式基本可分為政府管理、司法機關管理、環境公益訴訟基金管理、環保組織/信托公司管理等四大類別。這些管理模式可能存在以下問題：第一，政府管理模式的問題。在政府管理模式下，雖然政府作為資金管理主體具有一定的合理性，但是政府權力集中會導致資金使用上的障礙。例如，行政機關作為資金管理主體，容易受限于繁復的行政審批流程和對行政績效的過度追求，這樣會帶來資金使用上的遲滯。同時，行政機關工作人員往往缺乏生態環境修復的專業性，該資金在非專業運作下未必能夠妥善解決個案生態環境問題。另一個不可忽視的障礙是，行政機關作為管理主體可能會在處理跨不同行政區域的生態環境損害問題時遇到挑戰，這是因為生態環境損害通常受到該區域自然地理環境的影響，可能越過行政邊界〔5〕。第二，司法機關管理模式的弊端。在司法機關管理模式下，法院、檢察院雖然能夠在一定程度上加強對資金使用的監督、完善透明化機制，但是仍然無法補齊環境修復專業性的短板。例如，《無錫市環保公益金管理暫行辦法》規定：“由無錫市中級人民法院統一負責環保公益金的收繳，資金收繳后上繳市財政專項資金賬戶，嚴格實行收支兩條線管理；規范資金使用流程，先由市中級人民法院提出申請，報市財政局審核同意后，再報市政府批準后才能撥付。”按照該規定，生態環境公益金的使用介入了法院或檢察院這一主體，有利于過程的透明化和促進資金使用的審慎決策。但是，法院、檢察院工作人員同樣不具有生態環境保護的專業性，很難制定出“因案制宜”的詳細生態環境保護計劃。同時，在當前案多人少的壓力下，可能還要專門成立新的部門來管理該資金，這本身也是一大阻力。第三，環境公益訴訟基金管理模式的問題。在環境公益訴訟基金管理模式下，生態環境損害賠償金進入環境公益訴訟基金賬戶，該資金便與基金賬戶中的過往資金混同，無法發揮類似信托一樣的風險分割功能〔6〕。一個最典型的例證是，環境公益訴訟基金有時需要為訴訟費用支付困難的原告先行承擔訴訟費用，在這種情形下，原本針對特定案件生態環境修復而判處的資金有被挪作他用之可能。因此，在環境公益訴訟基金管理模式下，也無法真正做到專款專用。第四，環保組織/信托公司管理模式的弊端。在環保組織/信托公司管理模式下，由民間主體管理生態環境損害賠償金有利于資金的合理快速使用。一方面，環保組織在生態環境保護方面具有一定的專業知識，使資金使用更加有效。另一方面，若由信托公司進行管理，還能促進該筆資金的保值增值。貴州省清鎮市法院曾采用類似做法，將生態環境損害賠償金交由中國生物多樣性保護與綠色發展基金會代管，起到了較好的效果〔7〕。然而，這種模式也存在局限性。首先，基于我國環保組織的現狀，環保組織能否代表公共利益存在疑問。其次，信托公司的營利屬性較強，易產生資金濫用的道德風險〔8〕。

綜合來看，無論是政府管理、司法機關管理、環境公益訴訟基金管理還是環保組織/信托公司管理，均無法實質性地回應特定案件的生態環境恢復訴求。上述管理模式或是囿于繁復的行政程序導致的低效率，或是缺乏資金使用監督機制，或是缺乏生態環境修復的專業性，抑或是在修復生態環境方面針對性不足，以上種種缺陷亟待新的實踐方式予以彌補。

二、新路徑：慈善信托與環保基金會的結合

最高人民法院在一些規范性文件中提出建立環境公益訴訟專項基金。《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》規定，“探索設立環境公益訴訟專項基金，將環境賠償金專款用于恢復環境、修復生態、維護環境公共利益”。《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》第36條規定，“人民法院判令被告支付的生態環境修復費用以及生態環境服務功能損失賠償金等款項，可以由環境公益訴訟專項基金或者專項資金賬戶等受領”。上述規定雖提及設立生態環境基金，但對于如何具體運作該基金卻未見詳述。《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）規定的慈善信托制度可以成為管理該基金的具體模式。

2016年制定的《慈善法》第五章規定了慈善信托制度。該法明確慈善信托是公益信托，并在其2023年版本中的第44條規定慈善信托是“委托人基于慈善目的，依法將其財產委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為”。以生態環境損害賠償金進行生態修復也是一種公益活動，或者說是一種慈善活動，因此，從法條文義上看，通過慈善信托制度對生態環境損害賠償金的管理模式予以統一標準化處理，是一種可行的路徑。

事實上，將慈善信托制度引入生態環境損害賠償金管理的做法已有先例。在2016年“北京市朝陽區自然之友環境研究所與現代汽車（中國）投資有限公司大氣污染責任糾紛案”（北京市第四中級人民法院（2016）京04民初73號民事調解書）中，被告將生態環境修復款120萬元以慈善信托的方式委托給長安信托國際股份有限公司進行管理，用于該案生態環境修復。最高人民法院發布的《2021年度人民法院環境資源審判典型案例》中刊載了江西省宜春市中級人民法院（2021）贛民終572號民事調解案。在該案中，被告將其交付的40萬元替代性生態環境修復資金以慈善信托的方式委托給江西思華基金會從事替代性生態環境修復工作。這些探索得到了學者的贊同。有學者認為，可以將政府作為生態環境損害賠償金的管理人，第三方機構專門基金作為受托人，對該筆資金從事專門化運作〔9〕。還有學者提出，不僅需要成立專注于生態環境案件司法賠償金領域慈善信托事業的獨立法人基金會，還可以將該模式上升至國家層面，成立全國統一的生態環境司法修復資金管理機構，并在各省、市設立其分支機構，接受法院、檢察院等機關的慈善信托，具體負責各地環境公益訴訟案件所判決的生態環境修復資金的管理使用〔10〕。

在以上案例中，對于將生態環境損害賠償金委托給信托公司的做法，其法理基礎存在以下兩方面的欠缺：一方面，生態環境損害賠償金具有明顯的公益性質，盡管信托公司具有促進資金保值增值的優勢，但將生態環境公益性質的資金委托給從事金融行業的私人信托公司，可能會削弱該筆資金的生態環境修復等公益屬性。另一方面，信托公司廣泛參與投資活動，在具備較強盈利能力的同時，也難免面臨較大的虧損風險，因此，將生態環境損害賠償金委托給信托公司，會存在風險性。

對于主張將生態環境損害賠償金統一收歸政府國庫或地方財政，再由政府通過慈善信托交由第三方基金的做法，盡管具有一定的法律依據（如《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》第6條），但仍存在明顯缺陷。首先，前文已述，將生態環境損害賠償金收歸國庫或地方財政后，政府即便將該筆資金訴諸慈善信托，但其仍然實質管理該資金，資金使用仍缺乏透明度；且資金運作往往難以擺脫層層審批的行政手續之束縛，不利于資金的高效使用。其次，生態環境損害賠償金本身具有多重屬性，將該筆資金“一刀切”地交由政府管理，在法理層面缺乏合理性。

綜上所述，筆者主張建立獨立法人的環保基金會，再通過慈善信托的方式將生態環境損害賠償金委托給該基金會，這樣既能凸顯生態環境損害賠償金的公益性質，又能促進該筆資金的專業高效化使用。通過慈善信托委托一個依法登記、具備獨立法人資格的公益性社會組織專門管理生態環境修復資金，可以確保生態環境修復資金不會被濫用或挪用，以實現修復受損生態環境的目標。該公益性社會組織從設立之始就要求必須具備一定的專業知識和能力，以確保資金的合理使用和生態環境的有效修復為基本目標。故而，該組織應當擁有一支專業團隊，包括環境科學、法律、財務等多個領域的專業人才，能夠對生態環境修復項目進行科學規劃、監督和評估。同時，需要對該公益性社會組織的權利義務進行設定，包括接受委托人的委托，依法管理和監督生態環境修復資金的使用；通過組織管理制度，確保資金的安全、及時、有效使用；定期或不定期向委托人、信托監督人和社會公布資金的使用情況和效果，并接受社會監督和評價。

三、“基金會+信托”模式的合理性探討

“基金會+信托”模式，就是采用慈善信托方式，將生態環境損害賠償金交由環保基金會進行運營管理。對此模式的合理性探討可以從以下四個方面展開：生態環境損害賠償金范圍的合理性、交由環保基金會管理的合理性、采用慈善信托方式管理的合理性以及慈善信托與生態環境損害賠償金結合的合理性。

（一）生態環境損害賠償金范圍的合理性

生態環境損害賠償金應包括生態環境修復資金和生態環境損害賠償資金，而不包括生態環境損害調查、鑒定評估等費用。基于生態環境損害賠償金的法律性質而將其以慈善信托的方式委托給基金會的模式具有合理性。

對于生態環境修復資金，有學者認為，該筆資金的支付系生態環境損害賠償義務人“生態修復義務”項下的履行方式，是在其自身不能履行生態修復義務時通過委托第三方專業機構進行生態環境修復而給付的資金，而生態環境修復義務僅要求達到生態環境修復的結果，至于以何種手段達到該結果則在所不問。因此，持該觀點的學者認為，該筆生態環境修復資金應當屬于生態環境損害賠償義務人自由支配的資金，不應納入公共領域〔11〕。筆者則認為，不應將生態環境修復資金完全納入生態環境損害賠償義務人自由支配范疇，原因在于：生態環境損害賠償義務人已經因其不當行為造成了生態環境損害，盡管法院判決其承擔生態環境修復義務，但是有何理由信賴其能夠充分履行該生態環境修復義務？生態環境能否成功修復，關系到國家利益、公共利益，而驅動生態環境損害賠償義務人積極履行生態環境修復義務的唯一因素是法院判決，其本身是否有能力履行該義務，是否有可靠的渠道委托具備相應資質的第三方專業機構來履行該義務，均不得而知。其修復受損生態環境的可信賴性早在其實施生態環境破壞行為的那一刻起便已存疑，國家利益、公共利益能否被切實維護，也不得而知。況且，生態環境修復義務是否履行完畢，如僅依靠事后相關機構進行評估鑒定，而未充分引進修復過程中的公共監督機制進行評估鑒定，則易導致行賄受賄等暗箱操作的發生；若生態環境修復義務經虛假鑒定后被認為履行完畢，但實際只是敷衍了事，便又會帶來更為復雜的問題。因此，生態環境修復義務的履行事關國家利益、社會福祉，不應納入生態環境損害賠償義務人個人責任的范疇，而應納入公共領域。事實上，實務中便有法院繞開“生態環境修復義務”而直接判決被告給付生態環境修復資金的情形〔12〕340，該做法便是生態環境修復義務公共化的典型例證。

生態環境損害賠償資金主要用于彌補生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失，以及生態環境服務功能永久性損害造成的損失，并不直接用于受損生態環境的修復，系對生態環境服務的損失補足。由于生態環境服務面向社會，該資金便具有明顯的公共屬性，因而宜納入公共范疇。

無論是生態環境修復資金，還是生態環境損害賠償資金，均共同作為生態環境損害賠償金的子集，具有明顯的公共屬性。因此，其管理、分配、使用應當以提升社會福祉為目標，并受社會民眾監督。由具有非營利性和公益性的民間法人組織代表社會，以慈善信托的方式接受資金委托，忠實履行資金管理義務，接受信托監察機構和民眾的監督，公開透明地運用該筆資金，可以在妥善使用生態環境修復資金的同時，高效管理生態環境損害賠償資金。

有學者提出，生態環境損害分為生態環境要素的損害和生態環境功能的損害，前者如生物、大氣、土壤的損害，屬于國家財產；后者如海洋生態的損害，屬于公共利益。因而，生態環境損害賠償金具有二重性，應當把兩類不同性質的資金分別交由不同主體管理。筆者認為，該觀點系自然資源國家所有權說和政府管理職能說的結合。前者主張，生態環境資源無論是生態環境要素還是生態環境功能，均由國家行使所有權；后者主張，生態環境資源歸民眾所有，由政府代行管理職能〔13〕。而該學者的觀點似在問題之下又設立生態環境要素和生態環境功能的分支，即在生態環境修復資金和生態環境損害賠償資金之下又分別設立國家管理的資金和社會管理的資金，這無疑將問題復雜化了。且不論資金分配之后的統一調度和管理問題，單就資金分配比例的計算規則而言，已是重大立法難題。事實上，生態環境修復的過程本就一以貫之，在修復生態環境要素的同時，生態環境功能也隨之改善。若將生態環境損害賠償金統一以公益信托的方式委托給民間環保基金會，政府作為代行生態環境要素國家所有權的主體對該資金的運用進行監督，既可以實現生態環境要素恢復和生態環境功能恢復的有機統一，又可以有效避免將其中一部分資金交由政府而使該資金的運用效率低下且缺乏針對性的尷尬局面。

（二）交由環保基金會管理的合理性

環保基金會作為非營利性組織，在法律上可以定義為財團法人〔14〕，財團法人是指具有特定目的，依照法律設立的“以資金的集合”作為其構成的機構。在財團法人的法律框架下，環保基金會具有以下幾個方面的特點：其一，法人資格。環保基金會是依法成立的財團法人，具有法人資格，可以依法獨立承擔民事責任，具有獨立的法律地位。其二，組織形式。環保基金會多采取非營利性組織的形式，如基金會、協會等。在財團法人的法律框架下，環保基金會需要遵守相關的組織形式規定。其三，組織目的。作為非營利性組織，環保基金會的組織目的是推動和開展環境保護事業、保護生態環境和自然資源、提高民眾環境保護意識等。其四，財務管理。環保基金會的經費主要來源于社會捐贈、遺贈等方式，在某些情形下，也可以與慈善信托相結合，經費來源于信托資金，需要遵守相關財務管理規定，并遵循財務管理規范和審計合規要求。其五，稅收優惠。在財團法人的法律框架下，環保基金會享有一定的稅收優惠政策。例如，符合條件的捐贈可以獲得稅收減免優惠等。其六，法律責任。作為非營利性組織，環保基金會需要遵守相關法律法規，并承擔相應的法律責任。例如，如果違反了相關稅收法規或嚴重違背了慈善信托受托人的信義義務，可能會面臨罰款乃至刑事訴訟等法律后果。

從以上特點可以看出，由環保基金會管理生態環境損害賠償金，可以實現由獨立法人主體以非營利目的從事該筆資金運作、服務于環保公益事業、享受稅收優惠并在特定條件下獨立承擔法律責任的目標。但是，值得注意的是，環保基金會與信托公司不同，雖然二者都是獨立法人，但前者系財團法人，后者系一般法人；前者多以代表社會公益為宗旨，后者多以營利為宗旨，其在營利的同時，也面臨虧損風險。因此，對于生態環境損害賠償金而言，慈善基金會的模式更能滿足其足額保存之目的。

（三）采用慈善信托方式管理的合理性

根據《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》）第2條，信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。同時，《信托法》第六章對公益信托進行了專章規定。然而，雖然我國法律引進了信托制度，但現實中不僅普通的民事信托很少見〔15〕5，更鮮有慈善信托的案例。

慈善信托作為一項起源于英美的制度，因其能夠使資金保值增值、具備靈活簡易的程序和更高的透明度，而受到慈善事業的青睞。但近年來，其發展逐漸式微，主要原因是受托人信義義務的履行失敗〔16〕。在基金會等非營利性組織中，受托人負責管理和運營組織。然而，由于非營利性組織的特殊性質，如果缺乏股東機制和市場機制，受托人往往沒有足夠的激勵來確保組織的有效管理和運營。因此，僅僅依靠受托人的信義義務來監督非營利性組織已被證明是不夠有效的。此外，受托人有時可能會出現自身利益與組織利益不一致的情況，或許會導致組織利益遭受損失。可見，如果能夠督促受托人有效履行其信義義務，則慈善信托制度就更能發揮其應有的作用。

（四）慈善信托與生態環境損害賠償金結合的合理性

在生態環境損害賠償金基金會管理模式下，我國現有的實踐通常為直接將該筆資金轉至基金賬戶下，而非設立慈善信托〔17〕。就生態環境損害賠償金的管理而言，引進慈善信托，并將其與基金會這一慈善法人相結合具有合理性，主要表現為以下幾個方面：

首先，有利于提升資金管理透明度。目前，我國慈善機構管理在一定程度上存在財務管理不規范、捐款使用不透明等問題。在慈善捐贈語境下，捐贈行為會被認定為民事贈與行為，至于基金會受贈資金后如何使用，則缺乏行之有效的監督機制。這些問題嚴重影響了慈善事業的發展和民眾對慈善事業的信任。慈善信托制度則明顯彌補了此前慈善捐贈制度的不足，可以有效促進慈善事業的規范化和透明化。

其次，有利于保障資金的穩定性和安全性。慈善信托制度具有“破產隔離功能”〔18〕，慈善信托一旦設立，則信托資金與受托人的自有資金分賬管理，有利于確保信托資金的穩定性和保全性，從而避免資金混同和流失。將信托資金以信托的方式委托給環保基金會而非專門從事市場化金融運作的信托公司，也有利于降低信托風險、保障信托資金的安全。因為環保基金會系非營利法人，其在資金運作方面采取審慎態度。同時，環保基金會受“雙重監管”，其既因信托業務的資金運作性質，而接受國家金融監督管理總局（原銀保監會）的監管；又因其公益性質，而接受民政部門的監管。《慈善信托管理辦法》第6條規定：“國務院銀行業監督管理機構及其派出機構、國務院民政部門及縣級以上地方各級人民政府民政部門根據各自法定職責對慈善信托實施監督管理”，系將政府管理與慈善信托兩種管理模式相結合，有利于對慈善信托事業的監督。

再次，信托基金模式相比其他模式更為靈活。在個案當中，環保基金會可以設計具體的專款專用方案，并留有調整和平衡的空間，對特定案件的生態環境損害進行針對性修復。這是法院、檢察院專賬以及直接上繳國庫和行政機關專賬等模式所不具備的優勢。信托基金模式將市場化運作與慈善事業相結合，通過資金的投資和管理，有利于實現慈善事業的可持續發展和社會效益的最大化，更有利于慈善信托事業的合規化運行。

最后，信托基金模式更為有效。若信托基金規模足夠龐大，或直接在國家層面設立生態環境公益信托基金，則能夠產生盈余和周轉，這有利于在某區域生態環境損害事件突發時及時撥款并迅速采取補救行動，將損失降至最小，進而提升生態環境風險應對能力。在先行支付生態環境修復的必要費用之后，可再由相關主體提起生態環境公益訴訟，所得賠償款項再回流至信托基金。相反，若任由生態環境損害事件發生，在生態環境損害結果已經發生之后，再通過提起生態環境公益訴訟的方式取得賠償金用于生態環境修復，則未免為時已晚。

綜上所述，生態環境損害賠償金作為生態環境修復資金和生態環境損害賠償資金的集合，具有公共性質，關系到社會福祉。以慈善信托的方式將該資金委托給代表社會利益的非營利環保基金會，既能充分代表和切實保障社會公益，又能將該資金的運用妥善置于《信托法》所規定的監督機制之下，實現該資金的高效合理運用，在修復生態環境要素的同時，改善生態環境服務質量，處理好國家利益和社會利益的關系。

四、生態環境損害賠償金慈善信托制度的建構

盡管“基金會+信托”模式在生態環境損害賠償金管理方面具有明顯優勢，但其在我國實踐中尚未被廣泛應用，甚至單純的公益信托模式也很少應用。除民眾普遍對信托的接受度不足之外，更深層的原因在于以下幾方面：首先，監管部門權責不夠明晰。慈善信托既受多個部門監管，還受相關公益事業主管機構主管。各監管部門之間權責劃分不夠明晰，容易帶來監管層面的“踢皮球”，使監管權怠于行使，不利于慈善信托的長久發展。其次，受托人權利濫用發生的可能性較大。盡管有多方主體作為慈善信托的監察人，但目前法律并未就受托人的信義義務作出詳細安排。與發展較為成熟的公司法人相比，慈善信托模式仍處于合同法的規制之下，將公司法當中的高管信義義務應用到慈善信托之中，可能會帶來制度上的不兼容。為解決這些問題，筆者建議從以下幾方面構建和完善“信托+基金會”模式。

（一）建構以法院為主體的委托人制度

生態環境損害賠償金大部分由法院生效法律文書確定，法院在其中扮演著重要的推動者角色。由法院直接在生效法律文書中確定將賠償金以公益信托的方式委托給環保基金會，最為高效，也最為透明。有學者提出，根據兩層信托理論，經由生效法律文書確定的生態環境損害賠償金系非意定信托，受托人是政府，此為第一層信托；再由政府作為委托人，將該筆資金通過信托的方式委托給信托機構，此為第二層信托。故應當由政府作為委托主體從事慈善信托〔19〕。基于前文分析，生態環境損害賠償金具有明顯的公共屬性，若將該筆資金悉數交由政府管理，政府便可依其意志自由決定是否利用該資金從事慈善信托事業，其中并無資金使用透明化程序。若部分資金被政府“截留”，則難免落入資金使用效率低下的窠臼。況且，政府代行的系國家所有權，無法充分代表社會公共利益。相對而言，依法成立并置于民眾監督之下合法運行的民間組織能更好地代表社會公共利益。因此，該筆資金宜直接通過法院的生效法律文書以慈善信托的方式委托給民間環保基金會，這樣既可以避免將該筆資金經由政府賬戶轉入基金會賬戶的二道工序，又可以通過生效法律文書這一與生俱來便具備公信力、權威性、透明化的載體，提升資金使用透明度。如此一來，生態環境損害賠償金將在眾目睽睽之下被足額地運用于慈善信托事業。江西省高院曾發布的六起生態環境修復執行典型案例中，法院便委托公益性基金會——江西思華生態環境保護基金會管理并監督使用案涉生態環境修復資金、組織實施生態環境修復，成效良好〔20〕。

（二）建構以環保基金會為主體的受托人制度

依法成立的、置于民眾監督之下且合法運行的民間環保基金會能更好地代表社會公共利益。有學者提出，可以將信托公司作為生態環境損害賠償金慈善信托的受托人，或者由環保基金會作為受捐贈人，再用其名義以慈善信托的方式委托信托公司〔21〕。筆者認為該觀點不妥。首先，信托公司系私法人，從定位上看并不能代表社會公共利益。其次，信托公司為從事金融運作的專業機構，其在能夠促進信托資金保值增值的同時，也面臨較大的虧損風險。而生態環境損害賠償金具有明顯的社會公益性質，生態環境能否得到妥善修復，公共利益能否得到足額賠償，與資金的數額息息相關。在個案生態修復資金已經由賠償義務人足額支付的情況下，資金運作應當以“保值”而非“增值”為首要目標。因此，信托公司不宜作為生態環境損害賠償金慈善信托之首選受托人。此外，在環保基金會以受捐贈人的名義將接受捐贈的資金以慈善信托的方式委托給信托公司的做法中，資金經過了二次轉賬。在首次捐贈之后，資金便歸屬于接受捐贈的環保基金會，并與其固有資金混同，這就無法擺脫傳統捐贈制度下的種種弊病〔22〕，無法充分發揮慈善信托的優勢。因此，受托人宜由環保基金會直接擔任。

（三）建構以民眾為主體的最終受益人制度

生態環境修復事關社會公共利益，當然應當以不特定多數人作為慈善信托的受益人。有學者認為，應當以環保基金會作為最終受益人〔23〕，筆者不認同這種觀點。生態環境損害賠償金的使用對象為生態環境，重在生態環境的修復和損失補償，而生態環境屬于公共利益范疇，由社會不特定多數人共享該利益。因此，生態環境損害賠償金形式上歸環保基金會所有，實則歸屬于不特定多數人，應當以不特定多數人為最終受益人。該學者將環保基金會作為最終受益人，等同于將生態環境損害賠償金捐獻給環保基金會，至于如何使用該資金，則屬于該基金會的內部事務。這一做法實質上便又等同于傳統的慈善捐贈制度，與引進慈善信托的目的相悖。

（四）建構多主體聯合的信托監察人制度

應同時以國家金融監督管理總局（原銀保監會）、民政部門、檢察院、地方政府、作為環境公益訴訟原告的環保組織、批準成立慈善信托的公益事業管理機構、會計師事務所/律師事務所等多方主體作為生態環境損害賠償金的監察人。其一，根據《慈善信托管理辦法》的有關規定，慈善信托因其信托性質和公益性質，既受國家金融監督管理總局（原銀保監會）監管，又受民政部門監管，因此這兩個主體具有監督慈善信托資金管理使用的法定職責。其二，檢察院既是多數情形下的環境公益訴訟原告，也是法律監督機關〔24〕，其當然有權就生態環境損害賠償金的使用進行監督。其三，地方政府作為行使國家環境資源所有權的主體，當然也有權就包含生態環境要素修復資金在內的賠償金使用進行監督。其四，根據《中華人民共和國環境保護法》第58條，環保組織在某些情況下能夠成為環境公益訴訟的原告，其作為原告，便對環境公益訴訟中的生態環境損害賠償金具有法律上的利益，因此也有權就資金使用問題進行監督。其五，根據《信托法》第62條，公益事業主管機構負責批準有關公益信托的設立，對于環境公益信托，其設立需要經過有關環境主管部門的批準，因此環境主管部門作為此處的公益事業主管機構有權就生態環境損害賠償金的使用進行監督。其六，由于資金的使用涉及大量審計、合規等問題，因此宜引入會計師事務所、律師事務所等機構進行監督。

（五）建構其他慈善信托相關制度

首先，立法機關應當進一步完善立法，劃清慈善信托主管部門的權責界限。譬如，由民政部門負責環保基金會的設立、登記、備案等問題，由國家金融監督管理總局（原銀保監會）負責監督慈善信托業務當中的投資理財等問題，由相關公益事業主管機構負責監督慈善信托資金在公益事業當中的具體運用問題。

其次，以公開制度、監管制度解決受托人信義義務問題。一是建立受托人行為透明度和公開性制度。包括制定政策和流程的透明度、組織結構的公開性、財務報告的公開性、機構績效評估的公開性等，這些均有利于增強民眾對受托人的信任和認可。二是建立內部和外部監管機制。內部監管機制包括內部程序規制、審計規制等，以確保受托人內部的透明度和公正性；外部監管機制包括政府監管、行業監管、社會監督等，以確保受托人在民眾利益方面的合法性和道德性。另外，還可以通過強行法規范要求受托人履行全過程公開義務，同時引進績效評估機制對受托人進行定期評估以實施激勵機制，在向其施加較高透明度義務的情況下，賦予其更多激勵方案下的期待利益。

再次，未來可以探索將“信托+基金會”模式上升至國家立法層面，建立國家層面中央化的環保基金會，再以省、市為單位建立全國性分支機構，并將該制度普及全國。該制度方案有以下優勢：一是有利于促進“信托+基金會”模式的統一化運行。資金的用度遵循從中央到地方的統一調配，這將有效提升資金管理集中化水平。譬如，英國就慈善信托問題專門設立了慈善信托委員會，由該委員會進行統一監管，由其他相關機構如檢察機關等輔助監管。該模式或許可以為我國吸收借鑒。二是有利于提升資金運用效率。全國橫縱向的環保基金會網絡的形成，能夠實現區域性合作，促進不同行政區域間生態環境損害賠償金的合理調配，提升整體生態環境治理能力。此外，該模式還可以將行政機關的環保罰款、協議賠償金，法院的司法判賠金、生態環境刑事案件罰金以及國家財政撥款等資金統一整合，形成資金合力，在面對生態環境損害突發事件時用于先行支付、及時采取補救行動，進而有利于提升全國范圍內重大突發生態環境問題的合力應對能力。三是有利于更高層次的透明度和公信力的形成，經由專門設立自上而下全國統一管理的以慈善信托方式從事生態環境損害賠償金運作的環保基金會體系，生態環境損害賠償金慈善信托機構的公信力隨之形成，從而也相應地承擔更多的公開義務，提升資金使用的透明化程度。

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責任編輯 梁華林

〔收稿日期〕 2024-04-02

〔基金項目〕 國家社會科學基金一般項目（20BFX027）；汕頭大學科研啟動經費項目（STF23021）。

〔作者簡介〕 張擴振（1975-），男，山東滕州人，汕頭大學法學院副教授，汕頭大學生態治理與法治建設研究中心研究員，法學博士，主要研究方向為立法學與教育法學。

王柏川（1998-），男，江西上饒人，華東政法大學國際法學院碩士研究生，主要研究方向為國際環境法、區塊鏈法治。