新時期我國服務業高水平利用外資相關問題探析

摘要：服務業是新時期我國制度型開放的重點領域，利用外資是服務業開放最重要的內容之一。當前，我國服務業部分領域對外資開放進程相對滯后，特別是在制造業服務化和產業數字化變革中，對外資開放空間有限，邊境內措施適配性不足，已經無法滿足產業發展現實需求和國家高水平制度型開放的總體要求。“十五五”時期，國內國際發展環境不可預期性增強，服務業引資也面臨著更大的內外部壓力和阻力。必須找準服務業開放的堵點、卡點和痛點，從邊境開放和邊境后開放兩方面共同發力，穩存量、擴增量、提質量，大力推進服務業在規則、規制、管理和標準等領域的自主性開放步伐，以服務業為突破口助推形成更大范圍、更寬領域、更深層次的高水平開放格局，助力我國經濟高質量發展。

關鍵詞：服務業開放 制度型開放 利用外資

作者簡介：謝蘭蘭，中國國際經濟交流中心世界經濟研究部副研究員。

遲浩樸，美國南加州大學碩士；

張云和月，英國謝菲爾德大學碩士。

一、相關研究現狀

黨的十八大以來，我國制度型開放的廣度和深度不斷拓展，成效顯著。隨著制造業對外資全面開放，服務業引資及進一步開放成為國內學術界和政策研究中關注的重點問題。相關研究視角多元，重要研究方向包括如下幾方面。

一是關于服務業進一步開放的部門和領域探討。例如，提升跨境資源配置效率（江小涓等，2023），促進數字貿易高質量發展（張大衛，2023），推動銀行、保險等金融業高水平開放（展凱，2024），降低金融數據跨境流動障礙（杜川，2023），以及探索生物醫藥全產業鏈開放（趙語涵、袁璐，2023）等問題。

二是關于服務業引資和開放的績效評價。一些學者通過對服務業引資和開放的實證研究，論證服務業開放對我國經濟和產業高質量發展的效應。蓋新哲（2015）認為，服務業各部門協同開放，特別是商務服務和金融部門開放對全球價值地位提升的效果最顯著。毛其淋、謝匯豐（2023）認為，服務業開放能有效提升制造業產能利用率。高運勝等（2023）進一步證明，服務業開放可顯著提升制造業全球價值鏈的嵌入位置。盛斌等（2024）研究發現，服務業開放可通過提高企業成本加成率和國內中間品相對價格下降的作用機制促進企業出口國內附加值率提升。齊俊妍、向柑霖（2020）實證研究結論表明，金融業外資準入水平對制造業出口技術復雜度的提升作用最大。另外，一些學者證實了服務業開放在優化環境效應和企業環境績效（蘇丹妮、盛斌，2021）、促進就業（齊文浩等，2023）、提高出口產品質量（王歡、黃勝強，2024），以及推動制造業綠色和高質量發展與制造業服務化（趙春明等，2024）等方面的機制和作用。

三是關于服務業引資及高質量開放的思路和路徑舉措。余斌（2023）認為，改革的重點方向是完善負面清單管理制度，以及健全準入后國民待遇和市場化、法治化、國際化營商環境。羅珊珊（2023）提出，下一步服務業開放要聚焦金融、電信、數字貿易三個關鍵領域。王素云、劉一然（2023）認為，應瞄準相關制約因素，營造開放型營商環境、發揮自貿試驗區“試驗田”功能，提升制度供給水平、構建全方位國際合作機制。顧陽（2023）認為，要素型開放和制度型開放是服務業擴大開放的著力點。要分類放寬準入，兌現落實對外承諾，推動電信、互聯網、教育等領域的開放舉措落地。除上述開放思路外，還有學者提出，加強服務業開放的頂層設計，加強部門間的協調溝通，形成各部門開放合力（李俊，2023），同時也要調動地方政府自主性，給與適度創新容錯空間（王娟、耿琳，2023）。

此外，一些學者全面梳理了我國服務業利用外資和對外開放的進展脈絡，對后續研究提供了極大便利。相關研究如夏杰長、姚戰琪（2018）和朱福林（2023）等。

綜上，國內學者關于服務業利用外資和開放的研究視角多元、層次豐富，其結論指向大多證明利用外資對我國服務業和國民經濟高質量發展的緊迫性、必要性及重要性。本文將在此基礎上，全面結合已有重要研究成果，特別是基于筆者在多年政策研究中積累的大量一手調研資料，對今后一段時期我國服務業利用外資和擴大開放的重點問題進行剖析，提出新的思考和觀點。

二、我國服務業利用外資新進展

服務業是我國最大的外資流入領域。隨著國家產業結構優化調整，制造業服務化和產業數字化深入發展以及產業政策引導，服務業利用外資量質齊升，結構不斷高端化，高水平服務業開放平臺載體建設成效顯著，為新時期服務業引資營造了良好的產業發展環境和營商環境。

（一）

外資向服務業集中的態勢持續加強

近年來，受產業結構升級、制造業服務化加速、數實融合發展等因素影響，服務業在我國利用外資中占比穩步提高，自2010年開始成為我國第一大利用外資領域。黨的十八大以來，我國服務業實際利用外資額由2013年的662.17億美元提高至2022年的1386.34億美元，年均增速達8.56%，遠高于農業和制造業，占全國實際利用外資額的比重從53.44%上升至73.3%，遠高于2022年服務業占國內生產總值（GDP）的比重（52.8%）。

從服務業外資企業數量看。截至2022年底，在我國注冊登記的服務業外資企業共531137家，是制造業外資企業數量的4.4倍，占外資企業總數的78.79%。2013—2022年，服務業外資企業數量增長了1倍；同期，制造業外資企業數量則下降了26.94%。再從各產業外資項目數量看，服務業同樣占據絕對主導地位。2013—2022年，我國服務業利用外資項目由15085項增至33451項，增幅達121.75%；同期制造業利用外資項目則下降了45.11%。此外，服務業與制造業外資項目規模變化態勢也有顯著不同。2013—2022年，我國制造業利用外資平均項目金額從700.42萬美元升至1391.99萬美元，重資產、大項目帶動特征明顯；同期，服務業利用外資的平均項目規模則呈下降態勢，從438.96萬美元降至414.44萬美元，輕資產、高效益特征顯著。在制造業利用外資不斷下降的背景下，服務業外資成為穩定我國外資基本盤的中堅力量。

（二）

外資區域集中度趨于下降

從區域結構看，我國服務業利用外資主要集中于東部沿海地區，與全國利用外資的總體態勢一致。2022年，排名前6位的省市分別為上海市、廣東省、江蘇省、北京市、浙江省和山東省。這6個省市服務業實際利用外資額占我國服務業利用外資額的比重分別為16.64%、14.27%、12.55%、12.18%、9.71%和8.16%，合計占我國服務業利用外資總額的73.51%。

在全國層面上，與2013年89.25%的占比相比較，服務業利用外資的區域集中度有了較大程度下降。這是因為隨著國家開放力度加大和產業政策引導，中西部和東北地區產業發展環境及營商環境持續改善，引資能力大幅提升，特別是在制造業向中西部梯度轉移的影響下，部分配套的外資生產性服務業也必然同步跟進轉移。例如，陜西省雖然地理位置相較東部沿海地區不占優勢，但擁有大量高水平教育和研究資源，省內有8所國家雙一流大學，理工科教育水平和科研能力全國排名前列。近年來，陜西省服務業越發受到外資的青睞，2023年高技術服務業新設外資企業數量增長61.3%，實際使用外資增長52.0%。【陜西省統計局：《2023年陜西外貿、外資運行情況分析》，陜西省人民政府網站，2024年2月18日，http：//www.shaanxi.gov.cn/sj/zxfb/202403/t20240325_2324053_wap.html。】目前，大部分中西部地區的服務業引資仍然存在絕對短板，各地因地施策，形成了加大制造業引資完善產業鏈，逐步帶動服務業外資轉移的發展路徑。如，2022年版《中西部地區外商投資優勢產業目錄》中，山西省的43個優勢產業中包括9個服務業部門，內蒙古自治區的37個優勢產業中包括10個服務業部門，廣西壯族自治區的50個優勢產業中包括15個服務業部門。

與制造業和農業相比，服務業對高素質勞動力、數字化基礎設施條件、完善的產業集群和良好的營商環境等綜合要素和保障基礎的要求更高，這是服務業外資在發達東部沿海地區高度聚集的主要原因。另一方面，雖然與2013年相比，上述6個省市服務業利用外資占比都出現了大幅提升，但是由于不同區域發展定位和產業基礎不同，服務業重點引資方向差異性很大。廣東省是制造業大省，電子信息產業規模已經連續32年居全國第一、家電制造業營收規模占全國比重超40%，制造業高質量發展要求發達的高水平生產性服務業與之配套。2022年，廣東省引資規模最大的服務業部門分別是租賃和商務服務業（34.41%），信息傳輸、軟件和信息技術服務業（18.87%），科學研究和技術服務業（16.29%）。北京市近年來致力于疏解非首都功能，制造業大規模外遷，服務業已經成為絕對主導產業部門和引資部門，主要打造跨國公司總部經濟，2022年服務業引資占比高達96.98%，以招引研發、信息技術等高技術服務業和高端生產性服務業為主。引資規模最大的服務業部門分別是：科學研究和技術服務業（41.36%），信息傳輸、軟件和信息技術服務業（23.36%），租賃和商務服務業（21.86%）。上海市致力發展外資總部經濟，跨國公司地區總部和外資研發中心數量分別達891個和531個。

（三）

外資行業結構呈現高端化、專業化趨勢

黨的十八大以來，我國加快服務業開放，不斷壓縮服務業外資負面清單，服務業準入領域持續放寬。與此同時，隨著制造業服務化和產業數字化深入發展，服務業利用外資的結構不斷高端化、專業化。幾個顯著特征如下：第一，房地產業吸收外資占比大幅下降。從2013年的43.49%降至2022年的10.21%，不再是外資最熱衷的投資領域。第二，外資對服務業的投資結構集中度下降。2013—2022年，外商投資最大的6個服務業部門集中度從91.39%下降至87.39%（見表2）。第三，生產性服務業成為外資進入的重點領域。服務業外資很多是跨國公司為中高端制造業的配套服務，特別是在研發、法律、咨詢、技術服務等專業領域，跨國公司不斷加大投入力度。2022年，租賃和商務服務業已經成為我國第一大引資服務部門，占比由2013年的15.65%提高至23.85%；科學研究、技術服務和地質勘查業的占比由4.15%提高至21.77%；信息傳輸、計算機服務和軟件業占比由4.35%提高至17.22%。第四，高技術服務業占服務業引資比重不斷提高。近年來，我國大力推進科技創新和發展高技術產業，高技術服務業實際利用外資規模呈現快速增長態勢。據商務部數據，2022年，我國高技術服務業【 根據國家統計局《高技術產業（服務業）分類（2018）》，高技術服務業主要包括信息服務、電子商務服務、檢驗檢測服務、專業技術服務業的高技術服務，科技成果轉化服務、環境監測及治理服務和其他高技術服務。】占服務業引資比重為26.5%，比2012年提升16.3個百分點。

（四）

我國服務業開放的制度型探索深入推進

1.多輪壓減外資準入負面清單，持續放寬服務業市場準入限制。2013年以來，我國先后發布了自貿試驗區版、全國版和海南自貿港版等三版外資準入負面清單。經過多輪修訂，負面清單中服務業條款大幅縮減，至今，自貿試驗區內服務業準入限制由53個條目【 2013年按當時分類中類統計，與2021年版不能完全對應。】減少至22個條目。其中，金融業與房地產業，以及水利、環境和公共設施管理業已經清零，其他未完全放開的部門，如交通運輸、電信、互聯網、教育、科學研究、商務服務業等領域，也根據對外資開放的風險度評估，采取了股比、高管、業績等有限準入方式漸次開放。《鼓勵外商投資產業目錄（2022年版）》將提升服務業發展質量、促進服務業和制造業融合發展作為修訂重點，鼓勵外資投向研發設計、商務服務、現代物流、信息服務等現代服務業。各地方政府在此基礎上，根據產業發展實際，出臺稅收減免、要素保障、財政補貼、公共服務等傾斜性政策，提高對外資的吸引力。

2.多層級服務業開放平臺載體持續強化制度創新賦能。我國對服務業外資開放采取點、線、面漸次開放的方式，以自貿試驗區（港）、粵港澳大灣區等開放高地制度創新為核心內容，構建多層級國內開放平臺，積極探索自主開放。目前，全國共有22個自貿試驗區、1個自貿港、11個服務業擴大開放綜合試點、37個服務外包示范城市和28個服務貿易創新發展試點城市。【 數據來源：商務部網站。】這些高水平開放平臺承擔了國家在放寬服務業外資市場準入方面先行先試的壓力測試任務，建設成效凸顯。2015年開始，我國專門針對服務業開放進行先行先試探索，分3批次設立了11個服務業擴大開放綜合試點。各試點聚焦重點領域，對標高標準國際經貿規則，自主探索包括外資準入在內的服務業高水平開放路徑。在產業開放方面，按照服務業領域市場競爭的特點，設置充分競爭、有限競爭、自然壟斷領域競爭性業務、特定領域服務業4個類別，將科技、金融、教育等12類重點服務行業分別納入并分類施策。鼓勵各試點根據地區發展特點，差異化探索。如，2019年北京市調整《外商投資電信企業管理規定》中經營增值電信業務【包括基礎電信業務中的無線尋呼業務。】外商投資比例不得超過50%的規定，在北京市服務業擴大開放綜合試點示范區和示范園區，取消互聯網接入服務業務【僅限為用戶提供互聯網接入服務。】等增值電信業務外資股比不超過50%的限制；上海市在《新一輪服務業擴大開放若干措施》中，提出包括允許和爭取允許外商投資音像制品制作、文物拍賣、人體干細胞、基因診斷治療領域等8項放寬服務業外資準入限制的重點舉措【8項舉措具體包括：進一步放寬外商在滬設立投資性公司的申請條件，降低對外國投資者資產總額的要求，取消對外國投資者已設立企業的數量要求；探索允許設立外商獨資演出經紀機構，并在全國范圍內提供服務；探索允許外商獨資旅行社試點經營中國公民出境旅游業務（赴臺除外）；探索在特定園區及自貿試驗區保稅區內，允許外商投資音像制品制作業務；探索允許自貿試驗區內外資文物拍賣企業拍賣符合相關條件的藝術品；爭取允許外商投資人體干細胞、基因診斷與治療技術；對跨國公司地區總部中的連鎖企業，試點實施全市范圍內的“一照多址”；切實保障外商投資企業依法享有國民待遇，外商投資企業的許可證及相關資質申請審核與內資一致等。】等。2023年《上海市加大吸引和利用外資若干措施》提出，推進虹橋國際中央商務區在數字貿易、金融服務、信息服務、會展服務等領域探索擴大開放措施，并在便利跨境投融資和促進外籍人士往來便利等方面加大對外資發展要素支持。

3.對標對表高標準國際經貿規則，提升雙向開放效能。黨的十八大以來，我國商簽和升級多雙邊自貿協定步伐加快。截至2024年11月，我國已與29個國家和地區簽署了22個自貿協定，還有正在談判中的自貿區12個，正在研究中的7個。自貿區網絡開放標準不斷提高。如，在與尼加拉瓜的自貿協定和新加坡的自貿協定升級中，首次按照負面清單模式作出高水平跨境服務貿易和相互投資開放承諾。此外，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）的相關對接及談判工作正在穩步推進中。2023年，國務院先后發布《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》，率先在具備條件的自貿試驗區和海南自貿港試點對接國際高標準經貿規則，加大制度型開放力度，提升投資吸引力。

4.市場化、法治化、國際化營商環境建設取得新進展。在放寬服務業外資準入的同時，為吸引高質量外資，高度關注外資訴求，自主提高國內規制、管理、標準水平。2020年《外商投資法》及其實施條例先后出臺，統一了近40年的三資法并立局面，確立了我國外商投資法律制度的基本框架，明確我國對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度以及內外資一致的管理原則，為外資提供了更透明、更便利、更可控的規則。針對外資知識產權保護，除致力于為外資提供與國內企業同樣的快速協同保護服務外，還相繼出臺了系列專門的外資知識產權保護和支持政策措施。如，2017年出臺《外商投資企業知識產權保護行動方案》，在全國范圍集中打擊侵犯外商投資企業知識產權的違法犯罪行為。2023年印發《關于進一步鼓勵外商投資設立研發中心的若干措施》，加大對外商投資在華設立研發中心、開展科技研發創新活動的支持力度。截至2024年1月，國外在華發明專利授權量累計達到107.3萬件，發明專利有效量達到90.2萬件。【 數據來源：國家知識產權局。】

三、當前我國服務業高水平利用外資的關鍵問題

當前，我國面臨的國內國際發展環境不可預期增強，影響全球格局演化的變量合力作用走向不明朗，服務業自主開放改革進入深水區，面臨著開放進程放緩、國內規制制約因素多、綜合制度優勢尚未完全形成和釋放等困境，必須全面系統梳理清晰面臨的主要問題和根源，找準新時期服務業高水平利用外資的突破口。

（一）

服務業對外資開放進程緩慢

無論從自身角度還是全球橫向比較，我國服務業對外資開放進展都較為緩慢。

1.推動進一步放開市場準入的難度和壓力加大。自2013年我國在上海自貿試驗區推出第一張外資準入負面清單以來，先后出臺了全國版、自貿試驗區版和自貿港版3張清單，目前已經歷了8輪清單修訂。【 2024版外商投資負面清單目前只發布了全國版。】最新的3版負面清單中，服務業條目比重最高。其中，全國版負面清單的31條未開放條目中，服務業達26條，其中禁止類條目高達16條。自貿試驗區版負面清單和自貿港版負面清單的27條未開放領域中，服務業均為22條，禁止類條目均達14條。此外，當前版本的外資準入負面清單內容是經過10年的開放試驗和反復論證、斟酌、協調、平衡的結果，未來進一步縮減負面清單中服務業條目，推動相關行業開放的空間縮小，難度和壓力加大。相比2021年，2024年全國版負面清單中服務業領域沒有繼續擴大準入。

2.我國在全球屬于服務業高準入限制國家。盡管近年來我國致力于通過主動改革和對標對表國際高標準經貿規則，大力改善服務業邊境準入和邊境內規制。但目前在全球層面上，我國對服務業的限制程度依然相對較高。經合組織（OECD）發布的2022年全球50個經濟體22個相關服務業部門的限制性指數顯示，我國開放度較高的行業部門分別是交通、物流和分銷相關領域，包括海運、公路運輸、空運、分銷和裝卸等服務。其他領域，如商務服務業、金融保險業、視聽服務、計算機服務、電信和快遞領域限制程度均較高。與2021年版外資負面清單相比對不難發現，上述行業多是我國對外資采取禁入限制的領域。進一步與OECD納入對比的其他國家限制性水平做橫向比較，以我國限制程度最高的快遞業務（0.756）為例，即便與全球開放程度最低的國家印度（0.523）相比仍然存在極大差距。此外，在OECD納入統計的85個國家的數字服務貿易限制指數排名中，我國高居第15位。

（二）

邊境后規制障礙多

邊境措施對應準入型開放，邊境后規則牽涉了國內各領域法律法規適配以及內外資待遇一致性等公平、透明、可預期的營商環境建設，必然要進行更高水平的自主制度型開放，我國在此領域還有較大差距。

1.各類開放平臺載體先行先試作用發揮有待進一步加強。自貿試驗區（港）作為國家制度型開放的主要載體和系統集成平臺沒有充分發揮先行先試作用，總體看，在重大領域開放中賦予權限小、原則性方案多、實質性舉措少，制約了改革探索進程（陳文玲等，2024）。目前，僅有上海自貿試驗區、北京市服務業擴大開放綜合試點、海南自貿港、粵港澳大灣區等少數區域被賦予較大開放權限，并取得了突破性進展。其他區域探索同質化問題較嚴重，制度創新效能較低，真正的引領性創新成果少。而一些落后地區政府執行層對高層級改革任務和政策精準理解及把握能力不足，無法充分實現改革突破、發揮政策效能。如，有的產業園區雖然被賦予了先行先試改革權限，但只能中規中矩地模仿借鑒其他地區做法，無法進行突破性開放探索。

2.部分行業領域還未形成對外資的公平競爭市場環境。政府采購、標準制定、產業政策等領域“非禁即準、非限即可”的準入后國民待遇原則落實不到位，外資無法公平參與市場競爭且依據不明。如，外資在醫療、信息技術等領域參與政府采購的空間較小；再如，雖然外資醫療機構具有強烈對接本土市場的業務拓展需求，但是國內規則對其業務限制性依然很大。如，外資醫院被排除在醫院評級體系外，醫師缺少為社會認可的晉級通道；再如，限制外資醫院外籍醫生和醫務人員比例，現行國內制度將醫師職稱、課題招標、各類資格認定等與公立醫院捆綁，醫師多點執業政策細則不明確，客觀上限制了國內醫療人員流動，對外資醫療機構業務拓展制約性極大（謝蘭蘭等，2023）。外資醫療機構從業具有商業性質，在我國的目標市場是本土高端人群和外籍來華人員，以機構數量和服務量衡量，對國內醫療體系的沖擊基本可以忽略。根據國家衛健委數據，截至2021年，我國外資醫療機構共有302個，而2023年全國醫療衛生機構達107.1萬家，規模根本不在同一量級。

3.制度透明度、政策執行方面有待完善。一是決策過程透明度欠缺，法治化水平有待加強。雖然政策對外公開，但一事一議、一事一策等隱形規制賦予決策部門的自由裁量權較大，導致政府承諾與外資企業預期落差較大，對政府公信力產生負面影響。二是全國統一大市場尚未形成，地區和行業分割、保護依然廣泛存在。調研中看到，各地方政府為穩定投資發展經濟，在政府采購、產業補貼、稅收優惠、財政支持以及行政便利等環節或明或暗具有一定排他性。如，歐盟商會認為，《加快建設全國統一大市場的意見》（2022年）“只是將中國已提出但未落實的諸項工作進行整合……不足以滿足外國投資者的需求”。【 中國歐盟商會：《中國歐盟商會商業信心調查2023》，中國歐盟商會網站，2023年6月21日。】

4.與高水平開放匹配的國家安全保障體系不完善。為守牢國家安全底線，相關主管部門對放開外資準入，特別是在新興行業普遍持謹慎態度，這是服務業開放進程緩慢的一個重要原因。如果從底層梳理一些行業的風險點會發現，很多領域開放風險是可控的。如，我國對廣播電視節目制作和電影制作有完善的前置審批制度，并采取節目制作播出分離、電影制作發行分離的方式，無須限制制作環節外資準入，控制住播出、發行環節可以達到有效把控風險的目的。再如，廣播電視節目制作、電影制作、文藝表演屬文藝創作，風險本質是潛在的文化滲透，意識形態敏感性相對較低，禁止準入同時也限制了正常的文化交流互鑒，并不是最佳風險防控手段，風險管控關鍵應放在內容監管上。通過完善法律法規和內容監管機制使外資在國內經營合規化，同樣可以達到防范風險的目的。在對高等教育開放問題上，一刀切的方式并不合適。理科、工科、農學、醫科、商科等學科意識形態特征較弱，外資獨資辦學風險較低，經過長期中外合作辦學壓力測試，外資高等教育并未對國內高等教育系統形成沖擊和壓力。且我國已有探索先例，2023年4月，教育部、海南省人民政府聯合印發的《境外高等教育機構在海南自由貿易港辦學暫行規定》明確，允許境外高水平大學、職業院校在海南自貿港獨資設立理工農醫商類學校或校區。

四、推動服務業高水平利用外資的建議

相較農業和制造業，服務業部門多，在開放過程中要考量的因素多，穩定和擴大服務業利用外資，既要加快放開邊境限制，也要配合完善的邊境內措施。

（一）

穩存量，進一步優化營商環境

外資服務業企業總體上對在華經營持積極態度。要高度關注及時回應外資企業在華投資經營中的相關訴求。

一是做好周全的國內法律法規適配準備工作。外資負面清單并非一成不變的規則體系，對外資行業準入限制增減既關系到國家產業政策的調整，又是外資進入國內市場的主要依據，其背后反映的是國家的法治化程度。因此，負面清單務必配合上位法、部門法律法規的及時調整適配，以免出現沖突打架，減損法律權威性或負面清單的效力。

二是參照CPTPP等高標準經貿規則的普遍做法，對外資準營領域一般不再施加股比、數量、績效等限制。對商業化機構，如外資醫療機構、外資教育機構參照內資民營企業的規范和監管方式，切實做到內外資一致化管理。特別是對外資企業要切實落實國民待遇，在政府采購、行業標準制定修訂、產業政策修訂調整過程中，為外資企業保留充分的話語權，形成內外資平等競爭的良好市場環境。

三是對準入的外資服務企業在國內市場經營所需要素流動同步松綁。如，醫療領域可以從以下幾方面著手：推動跨境遠程診療便利化、提高外資醫療機構的國民待遇水平、簡化外資醫療機構在投資審批和設備購置程序、放開對外資醫院開設分支機構的人員和資源限制等。教育領域應擴大高等教育學歷學位互認，暢通與國外先進教育國家的跨境遠程教育合作渠道。繼續推動與其他國家和地區的高等教育學歷學位互認，特別是加強與美國、日本、新加坡及歐盟部分未互認國家間的合作。

（二）

擴增量：提速縮減服務業外資準入限制、完善邊境內監管

加快放開服務業外資準入是今后我國高水平對外開放的主要抓手，不斷擴大外資準入釋放的積極信號，既可以有效對沖外部對華投資遏制，也能夠有效穩定外資對華投資信心。

一是對標錨定國際高標準經貿規則，參照借鑒發達經濟體成熟經驗的做法。對外加強交流，更好對接國際規則。對內加強試點和試驗，認真梳理已有壓力測試、承壓能力較好、風險較低的行業領域，拓展進一步探索開放的區域空間，能開則開，宜早不宜遲，爭取高水平制度型開放的戰略主動。

二是各行業主管部門要加速形成外資管理模式由事前管理向事中事后管理轉變。外資有序發展不能僅靠準入限制，重點應放在適度、合理的邊境內監管上。應按照行業特性，完善事中事后監管的方式有序開放，系統性評估各領域開放風險，從產業沖擊風險、生物安全風險、信息安全風險、意識形態風險等維度切實找準行業開放的風險點位，以風險量級高低和自貿區已有探索經驗為依據，再篩選出一批可開放領域。同時，要設計好與開放程度相對應的行業安全審查機制、罰則條款和行政管理容錯機制，加強風險預警監測和風險處置能力。

三是對確需“一事一議”“一事一策”管理的行業，要增加透明度。對已經在負面清單中取消，但不宜過激開放的行業，應提前對外資企業公布，使企業能夠在投資決策前有充分知情權，避免決策失誤造成損失。要建立有效的政策傳導和反饋機制，保證相關政策能夠在企業和地方政府間形成高效傳導，設立適當反饋機制接受外資企業意見和建議，并及時回應其關切。

（三）

提質量：提升高水平開放平臺先行先試效能

要實現開放和安全的平衡，自貿試驗區仍然要首當其沖承擔起先行先試的探索任務，并加速向全國推廣成熟經驗，最終實現服務業高水平開放目標。

一是自貿試驗區版清單要與全國版清單形成更顯著的梯度，賦予自貿試驗區更大的先行先試權限。目前，自貿區版清單只比全國版清單多刪減了1條服務業條目，并在幾個條目上略有放松。有必要在新版負面清單修訂過程中，進一步拉開自貿試驗區與全國的開放梯度，賦予自貿試驗區更大的自主探索權限，并強化各類開放載體的系統性和協同性，將其他載體的探索內容和成功經驗率先同步至自貿試驗區，將之打造為我國服務業開放的系統集成平臺。真正體現自貿試驗區大膽闖、大膽試的探索定位，更精準快速地為服務業開放積累有益經驗，提振外商投資信心。

二是加快自貿試驗區服務業負面清單縮減速度。首先，要厘清各服務業部門開放的紅線和底線。目前自貿試驗區版清單中80%以上條目涉及服務業，這些服務領域不開放絕大部分都與國家安全相關，如意識形態安全、信息網絡安全、生命健康安全等。對于這些涉及安全風險點的部門，要進一步剖析其不開放和可開放的底層邏輯。如，一些與意識形態相關的增值電信、文化、電影制作等領域，其風險核心是內容輸出，就可以在自貿試驗區“打開大門，管好小門”，通過內容審查來規避風險，或從禁止投資向合資轉變漸進式放開準入限制。再如，高等教育領域中商科和工科等學科專業，意識形態影響相對較弱，風險不高，可率先放開獨資限制。這樣既能夠吸收發達國家的先進理念、技術和管理，提升我國整體學科建設水平，也可以降低我國教育服務貿易逆差。

三是提速欠發達地區自貿試驗區擴圍。我國的自貿試驗區區域格局呈梯次雁陣行排列。有10個沿海自貿試驗區，8個內陸自貿試驗區和4個沿邊自貿試驗區。從總體區域布局看，中東部地區明顯偏重。4個沿邊自貿試驗區分別位于廣西壯族自治區、云南省、黑龍江省和新疆維吾爾自治區，與南亞、東南亞、中亞等地區國家及俄羅斯接壤，是我國沿邊開放和對接“一帶一路”倡議的開放前沿。應更多照顧這些欠發達沿邊地區的現實，提速在上述區域的服務業開放，在國內經濟最薄弱地區做好面向特定國家和地區服務業開放、全面縮減負面清單的壓力測試。早日形成連點成線、連線成面，東西雙向互濟的區域布局。

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責任編輯：郭 霞