“十三五”以來我國新舊動能轉換成效、存在問題及對策研究

摘要：本文通過對“十三五”以來我國產業發展情況進行系統性梳理，從低端和過剩產能化解、傳統產業改造升級、新興產業和“三新經濟”發展、產業組織形態優化等視角，歸納得出我國在新舊動能轉換方面取得的一系列成就。同時，也從新動能規模、區域結構、支撐體系等方面分析出我國新舊動能轉化過程中還存在傳統動能量大質弱，新動能體量小后勁不足，動能轉換過程中存在要素錯配，相關政策的精準度和效力不足等問題。本文建議在“十五五”期間加強政策頂層設計，以打造新質生產力為思想統領，制定統一清晰的動能轉換路線圖；創新政策供給，加強知識產權保護，促進創新競爭；強化產業鏈協同和整體提升，優化產業發展生態；完善要素培育模式，增強要素支撐體系的適配性。

關鍵詞：新舊動能轉換 高質量發展 供給側結構性改革

作者簡介：

王云平，中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所研究員；

程 都，中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所副研究員。【 程都為本文通訊作者。】

2015年，習近平總書記在接受路透社采訪時指出，“中國經濟發展進入新常態，正經歷新舊動能轉換的陣痛，但中國經濟穩定發展的基本面沒有改變”。【 王敬東：《習近平接受路透社采訪》，新華網，2015年10月18日。】這是習近平總書記首次提出“新舊動能轉換”的概念。2017年1月，國務院辦公廳印發《關于創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》；2018年1月，國務院批復同意《山東新舊動能轉換綜合試驗區建設總體方案》，新舊動能轉換從中央到地方梯次深入推進。促進新舊動能轉換成為落實新發展理念的長期實踐（裴長洪、倪江飛，2020）。為了更好地研究新時期我國新舊動能轉換歷程，本文以“十三五”前后為起點，客觀總結和評價我國推進新舊動能轉換取得的成效，深入分析推動新舊動能轉換存在的問題和制約因素，以期為“十五五”時期加快新動能培育，推動新舊動能轉換提供參考。

一、“十三五”以來我國新舊動能轉換的成效

“十三五”以來，面對傳統產業動能弱化，經濟增速趨緩態勢，國家堅持深化改革，破立并舉，逐步化解低端和過剩產能，推動傳統產業改造升級，大力發展新興產業和“三新”經濟，不斷優化調整產業組織形態，新舊動能轉換取得積極成效。

（一）

供給側結構性改革持續推進，低端和過剩產能逐步化解

“十三五”之前，我國部分傳統產業供過于求的矛盾就已經凸顯。2012年，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，低于國際一般水平，【 鐘春平：《正確認識“產能過剩”問題》，《光明日報》，2014年7月16日。】平板玻璃制造業全年利潤總額下降幅度超過60%，水泥制造業全年利潤總額同比下降32.8%【資料來源：《水泥、平板玻璃產能嚴重過剩的危害性認識和成因》，《中國建材報》，2013年11月25日。】。2013年，電解鋁全行業虧損，鋼鐵行業86家重點企業負債超過3萬億元，行業利潤率僅為2.16%。【張向東、王賽：《86家鋼企負債超3萬億瘋狂擴張走到窮途末路》，《經濟觀察報》，2013年8月23日。】2015年有色金屬工業規模以上企業主營業務收入零增長，利潤總額同比下降13.2%。【國家發展改革委產業協調司：《〈國務院辦公廳關于營造良好市場環境促進有色金屬工業調結構促轉型增效益的指導意見〉解讀》，國家發展改革委網站，2016年6月24日。】

2015年11月，中央提出“供給側結構性改革”，其首要任務就是化解產業低端和過剩產能。中共中央、國務院先后發布《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》《關于營造良好市場環境促進有色金屬工業調結構促轉型增效益的指導意見》《關于深化國有企業改革的指導意見》等一系列政策文件。財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、環境保護部、人民銀行、稅務總局等部門專門為鋼鐵、煤炭行業過剩產能消減研究制定了獎補資金、財稅支持、金融支持、職工安置、國土、環保、質量、安全8個專項配套政策文件。建立了國家發展改革委、工業和信息化部、財政部等25個成員單位組成的化解過剩產能和脫困發展工作部際聯席會議制度，就化解過剩產能工作加強綜合協調。國家發展改革委組織開展了淘汰落后、違法違規建設項目清理、聯合執法三個專項行動，“破立并舉”堅決退出技術落后、環保標準不達標的產能，清退“僵尸企業”，提高行業準入標準，實施產能置換，推進企業兼并重組，積極做好職工安置和債務處置工作。從2016年到2020年，累計壓減鋼鐵產能1.7億噸，取締“地條鋼”1.4億噸以上，【 羅忠河、張鷹、李江梅等：《這十年，我們這樣走過》，《中國冶金報》，2022年10月18日。】壓減煤炭產能5億噸，淘汰停建緩建煤電產能6500萬千瓦以上【 孔令晗：《寧吉喆：五年來，淘汰停建、緩建煤電產能6500萬千瓦，提前超額完成任務》，中國青年網，2018年3月6日。】。化解過剩產能改善了市場供求關系，企業和行業的效益得到提升。煤炭產能利用率從2016年初的不到60%大幅提升到2018年的70%以上，【 于學華：《我國煤炭產能利用率從2016年的59.5%提升至2018年的70.6%》，《中國電力報》，2019年5月27日。】行業總體利潤在2015年時只有441億元，2018年增長到近2888.5億元，【 何雨欣、姜琳：《去年我國煤炭行業效益持續好轉》，新華網，2019年3月1日。】2021年實現利潤總額7023億元，【 朱妍：《煤炭企業2021年利潤總額超7000億元》，《中國能源報》，2022年4月7日。】達到歷史高點。重點大中型鋼鐵企業在2021年的營業收入達到6.93萬億元，實現利潤總額3524億元，【 工業和信息化部原材料司：《2021年鋼鐵行業運行情況》，工業和信息化部網站，2022年1月30日。】過剩和落后產能基本穩妥化解。

（二）

傳統產業加快改造升級，傳統動能煥發新活力

在供給側結構性改革推動下，傳統產業在淘汰落后產能基礎上，加快技術改造，更新先進生產裝備，加快與互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等前沿技術融合，促進產業技術水平不斷提升。“十三五”以來，我國持續實施重大技術改造升級工程推動傳統產業轉型升級，技術改造投資占工業投資比重持續穩定在40%以上。【 張辛欣等：《強筋壯骨鑄就發展新優勢——我國推進新型工業化綜述》，光明網，2023年9月22日。】分行業看，黑色金屬冶煉和壓延加工業、化學原料和化學制品制造業技術改造支出經費占規模以上工業行業技術改造支出經費比重多年保持在10%以上，電氣機械和器材制造業技術改造支出經費也一直占據較高比重。我國先后推進“兩化融合”“互聯網+”等行動，促進制造業企業利用云計算加快數字化、網絡化轉型，原材料工業關鍵工序數控化率在2023年達到74.6%，【 張楠：《中國2026年原材料工業數字化轉型將取得重要進展》，《中國工業報》，2024年2月7日。】礦山開采、鋼鐵冶煉、紡織服裝、電力、石化等多個傳統行業企業“上云”率逐年提升。立足不同產業特點和差異化需求，行業主管部門通過典型示范、建立行業標準體系，組織關鍵技術揭榜掛帥攻關等方式推動人工智能、大數據、云計算、5G、物聯網等信息技術與制造全過程、全要素深度融合。中國船舶旗下滬東造船廠通過數字化建模和智能制造結合，在全球首次實現無紙化造船。長安汽車兩江工廠通過智能化改造，作業自動化率提高10倍，人均產出效率提升2.2倍，自動糾錯防錯能力提高10倍，企業運營成本、不良品率、能耗等明顯下降。【 王欣悅：《智能制造，讓傳統產業煥新機》，《人民日報》，2023年1月31日。】

新技術的融入為傳統行業拓展了新商業模式，重塑了產業發展路徑，帶來了新增長空間。以服裝行業為例，大量企業利用云計算對門店進行數字化改造，打通線上線下銷售，隨時跟蹤各種尺碼、款式產品的銷售情況，將門店銷售的動態實時數據與工廠對接，用數據優化供應鏈，實現快速跟蹤市場變化、以銷定產。大型女性服裝企業希音公司通過數字化技術，聯合大批中小供應商建立協同關系，主導建立了品牌柔性供應鏈，通過對供應鏈整體質量標準的有效控制，供應鏈企業從生產制造到工藝到質量管控能力全面提升，品牌供應鏈競爭力大大加強。

（三）

創新戰略深入實施，新興產業和“三新”經濟成為我國經濟增長新動能

“十三五”以來，我國科技研發投入不斷加碼，企業作為科技創新主體地位不斷增強。科技要素市場日益健全，推動大量科技成果向產業領域廣泛滲透。2015年全國研發經費支出為1.42萬億元，2023年達到3.33萬億元，與國內生產總值（GDP）之比從2.07%提高到2.64%，高于經合組織（OECD）國家平均水平。2023年我國授權發明專利92.1萬件，每萬人口高價值發明專利擁有量為11.8件，比2015年增加5.5件。2023年全國登記技術合同共計945946項，成交金額達到61475.66億元，分別是2015年的3.08倍和6.25倍。【 數據來源：相關年份《國民經濟和社會發展統計公報》、火炬中心網站、國家知識產權局。】

新科技革命孕育的人工智能、物聯網、新能源、生命科學等核心技術持續突破，并與現實經濟深度融合，推動新興產業快速發展。截至2022年，依托新一代信息技術，我國累計建成5G基站284萬個，人工智能核心產業規模達到5000億元，企業數量近4000家。【 王政：《戰略性新興產業增加值占國內生產總值比重超13% 國家級先進制造業集群產值超20萬億元》，《人民日報》，2023年7月7日。】光伏組件、風力發電機等清潔能源裝備關鍵零部件占全球市場份額達到70%。新能源汽車年銷量達到680萬輛以上，超過汽車新車總銷量的1/4。【 楊曦等：《鞏固延伸優勢產業打造“中國智造”新名片》，光明網，2023年8月2日。】電子商務全球拓展，跨境電商市場規模達15.7萬億元，B2B交易占比達到75.6%。【 李在山：《2022年跨境電商市場規模15.7萬億元同比增長10.56%》，證券時報網，2023年5月4日。】2023年，新能源汽車、工業機器人、太陽能電池、集成電路產量分別比2015年增長28.8倍、12.2倍、9.2倍和3.2倍（見表1）。現代服務業與產業轉型、消費升級、科技創新加速融合，在服務業中占比逐步提升。2023年，信息傳輸軟件和信息技術服務業、租賃和商務服務業增加值占服務業增加值比重分別比2015年提高2.7和1.2個百分點。

2015年，我國“三新”經濟增加值101957億元，占GDP比重為14.8%，到2022年“三新”經濟增加值為210084億元，占GDP比重達到17.36%，比2015年提高2.56個百分點（見圖1）。【 “三新”經濟統計數據從2015年開始。】分產業看，第一產業中“三新”經濟增加值為8457億元，占“三新”經濟比重僅為4%；第二產業中“三新”經濟增加值為92813億元，占“三新”經濟增加值比重達到44.2%；第三產業中“三新”經濟增加值為108815億元，占比達到51.8%，占比最高。

【三次產業中“三新”經濟分項數據之和與總計數據不相等，是由于數值修約誤差所致。】

“三新”經濟增加值雖然目前比重較低，但發展勢頭旺盛，在多個年份增長速度超過10%，對經濟平穩運行發揮了重要作用。從經濟發展新動能指數看，從2015年到2022年，各年指數分別為119.6、146.9、191.2、257.9、325.5、440.3、598.8和766.8，【數據來源：國家統計局。】保持了較快增長勢頭。其中，經濟活力、創新驅動、網絡經濟、轉型升級和知識能力這5個分類指數都實現了不同程度的提高。

（四）

產業組織形態優化提質，新舊動能主體發展能級提升

“十三五”以來，國家發展改革委、工業和信息化部、國務院國資委等部門出臺多項政策，通過混合所有制改革、完善中國特色現代企業制度、調整考核機制、推動專業化整合等多種方式，積極推動國有、民營大型企業進一步做大做強。通過創業幫扶、孵化指導、中小企業服務平臺建設、深化產業鏈合作等方式，梯次培育專精特新中小企業、高新技術企業和“小巨人”企業，并推動大型企業與中小企業良性互動，互促發展，使我國優質企業數量增多，競爭力顯著增強。截至2024年6月，我國累計培育專精特新中小企業超過14萬家，其中專精特新“小巨人”企業達到1.2萬家。【數據來源：2024年7月5日，國務院新聞辦公室舉行的“推動高質量發展”系列主題新聞發布會上，工業和信息化部部長金壯龍對促進中小企業“專精特新”發展問題的發言。】2022年有678家企業入圍全球研發投入2500強。【作者根據《2023年歐盟工業研發投資記分牌》的信息統計而得。】2023年，我國入圍《財富》世界500強企業的工業企業達到108家，【作者根據《財富》雜志世界500強企業公開信息統計而得。】大量的“專精特新”中小企業長期專注于某個細分市場，主導產品市場占有率高，且具有較強創新研發實力和配套能力，為大企業、大項目和產業鏈提供零部件、元器件、配套產品和配套服務，對補齊產業鏈條、彌補關鍵環節短板具有重要支撐作用，有效增強了我國產業鏈供應鏈韌性。

“十三五”以來，國家發展改革委、工業和信息化部、農業農村部和科技部等多部委出臺推進產業集群建設相關政策，各地產業集群化發展趨勢明顯。紡織服裝、建材、冶金等傳統行業基本形成了以產業集群為主要產能聚集地的發展態勢。截至2022年年底，全國已經打造了66個國家級戰略性新興產業集群和45個國家級先進制造業產業集群。【作者根據國家發展改革委及工業和信息化部的網站信息整理而得。】通過集群化發展，各類產業改變了散、弱、獨的發展模式，聚鏈成群，促進了產業資源快速流動，放大了產業協作效應，形成了良好的集群生態，將企業數量優勢轉化為規模經濟和范圍經濟，推動企業在競合共生中進化發展，推動各產業鏈整體提升。

二、新舊動能轉換面臨的問題和制約因素

“十三五”以來，我國新舊動能轉換取得了成效，為下一步深入推進打下良好基礎。但也要看到，在既往動能轉換推進過程中，新動能規模小、質量不高，區域間產業生態差異導致不同地區新動能發展參差不齊，產業生產要素支撐體系不健全，相關政策精準性和有效性不足等問題對新舊動能轉換形成了制約，值得高度重視。

（一）

傳統動能“量大質不高”

勞動密集型產業和重化工業是當前我國傳統產業的主體，這些產業體量龐大，在制造業中占比超過80%，【 作者根據工業和信息化部網站公布的信息整理而得。】已經進入產業生命周期的成熟發展階段，達到了物理峰值，市場增長空間有限。從國際需求來看，國際地緣政治斗爭日益復雜、國際金融環境動蕩、美歐主要發達經濟體終端需求走弱、頑固性通脹等風險因素帶動全球經濟增速大幅放緩。紡織服裝、鋼鐵、冶金等行業產品出口量在2018年前后達到峰值后逐步下滑。國內市場上，傳統消費品普及率已經達到較高水平，也造成傳統行業需求萎縮，營業收入逐年降低。（見表2、表3）

從企業的產品、品牌和標準【 “一流企業做標準，二流企業做品牌，三流企業做產品”是當前國內外學術界和實業界對企業品質的概括。】三個維度來分析，可以發現這些產業動能質量偏低。一是從國際分工來看，我國企業在全球價值鏈分工地位偏低。改革開放之初，我國產業從低端的生產加工裝配環節入手嵌入全球價值鏈，而其他較高端的技術密集、高附加值的制造組裝工序，如精密加工、系統集成，以及最高端的產品創新和品牌經營則都為國外企業所掌控。通過指標測算，經過40多年，我國產業價值鏈的國際分工地位有所提升，但在全球價值鏈分工的中低端地位沒有根本性改變（王云平，2023）。二是我國企業的品牌建設滯后，與世界第二大經濟體的地位很不匹配。品牌競爭是國際貿易和全球價值鏈競爭的關鍵環節。根據世界品牌實驗室（World Brand Lab）的統計結果，【 世界品牌實驗室是一家國際化、專業性的品牌研究機構，其編制的《世界品牌 500 強》《中國500 最具價值品牌》等，為分析世界品牌和中國品牌提供了重要參考。世界品牌實驗室依據品牌影響力（Brand Influence）對世界品牌進行評價，其使用的三項關鍵指標分別是市場占有率（Share of Market）、品牌忠誠度（Brand Loyalty）和全球領導力（Global Leadership）。】從入選品牌數量和增長趨勢看，我國過去幾年入選《世界品牌500強》的品牌數量增長趨勢處于世界品牌的第二梯隊，相對缺少世界頂級品牌。在2023年入選《世界品牌500強》榜單的36個中國品牌中，有16家企業處于前200名、20家企業處于201～500名，總體排名仍然處于中等偏下水平（見表4）。而且，我國入選《世界品牌500強》的品牌數量僅是入選“世界500強”的企業數量的1/3左右，即我國仍有許多企業表現為“大而不強”特征（王永貴，2023）。三是我國在關鍵核心技術和標準建設方面受制于發達國家。以精密儀器設備為例，我國精密儀器設備的生產標準制定仍部分停留在翻譯國外標準階段，采用國際標準和國外先進標準進行生產的企業數量很少，與國際企業差距較大（宇巖等，2023）。而精密儀器設備產品的制造能力弱，不僅影響儀器儀表行業本身的發展，也對整個工業體系的質量造成了嚴重制約。

（二）

新動能“量小后勁不足”

新動能中的“三新”經濟、高技術產業、戰略性新興產業，以及各行業的中高端產品近年來保持快速增長，但是這些產業和產品在經濟總體中的比重還比較低，對經濟的帶動性較弱。例如，“三新”經濟增加值雖然持續增長，但一直到2022年，在GDP中的比重也僅為17.36%。

我國中高技術制造業增加值占全部制造業增加值比重近10年來一直維持在41.45%左右，沒有進一步提升，在全球制造業排名前五的國家中處于最低水平。而日本、德國、韓國中高技術制造業增加值占制造業增加值的比重分別達到56.06%、60.64%和63.61%，即使制造業流失嚴重的美國也保持在44.08%的水平。【 數據來源：世界銀行數據庫。】

新冠疫情期間新興產業的外部需求激增引致國內制造業投資激烈擴張，與近年來內需受多重因素制約整體偏弱態勢相對照，形成了“供強需弱”的格局。部分新興產業出現產能利用率偏低，產業增長后勁不足的隱憂。據統計，當前我國光伏產業產能利用率不足60%，新能源汽車行業實現盈利的企業寥寥無幾，工業機器人國產化率和行業虧損面同步擴大；部分成熟和傳統芯片前期產能擴張過快，導致后續芯片需求增長趕不上供給擴張，2024年我國成熟制程晶圓代工廠的產能利用率已下降到接近60%的水平。【 李志強：《晶圓產能過剩預警，A股芯片產業鏈來年靜待花開》，證券時報網，2023年11月15日。】

（三）

動能轉換的產業生態存在區域結構性失衡

產業生態的區域間差異過大已成為影響我國動能轉換的重要問題。在重點產業方面，東部地區重點發展的是加工工業、高科技產業和服務業，中西部地區重點發展的則是能源、原材料、一般機械工業和農副產品加工業。在經營主體方面，東部地區依托的是以民營經濟和外商直接投資企業為主體、以全球價值鏈嵌入為指向的產業集群和大型公司，中西部地區主要依托的是大中型國有骨干企業。市場結構方面，東部地區處于產業鏈下游的加工工業是競爭性市場結構，而中西部地區處于產業鏈上游的能源產業則是高度壟斷的市場結構。受基礎條件、資源稟賦、產業基礎等多方面影響，東部沿海大部分地區和中部一些省份新動能培育取得了顯著成效，但是中西部多數地區仍然依靠傳統動能支撐經濟發展，舊的路徑依賴尚未徹底打破。例如，貴州省曾經立足于氣候、電力和地形地貌等優勢，謀劃依托數字經濟發展和“東數西算”國家戰略，以大數據產業發展為突破口，塑造當地增長新動能。但是到目前為止，貴州省的大數據產業仍主要停留在數據存儲層面，尚未形成高附加值產業鏈。近年來，受財力緊張和人才缺乏等因素影響，產業規模增速持續下降，盈利微薄，前期大量的資金投入給當地政府形成了巨大的債務壓力。2022年，青海省、甘肅省、新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區、山西省、陜西省、貴州省、云南省8個省（自治區）六大高耗能產業產值占工業比重超過35%。【 作者根據各省《2023年統計年鑒》計算而得。】相關測算表明，從2015年以來，雖然西部地區的產業結構由資源密集型產業向資本與技術密集型產業轉變的趨勢在增強，但西部地區技術密集型產業規模較小，產業發展仍舊依賴當地資源優勢（吳茜等，2023）。

（四）

新舊動能轉換與生產要素支撐體系存在錯配

實現新舊動能轉換需要產業要素支撐體系率先轉型，但我國當前產業要素支撐體系不夠健全，要素流轉不充分，與新動能發展存在錯配現象，不能滿足新動能發展的要素需求。

我國技術供給體系一直存在缺失。一是關鍵核心技術體系對外依賴度高。從高精度機床、光刻機等高端裝備到高壓閥門、光學射線儀器、光柵尺、自動變速箱等中間產品再到特種材料、高檔數控系統、工業軟件等前端產品都高度依賴進口。缺乏關鍵核心技術的產業不能有效支撐產業新動能形成。二是國內工藝技術研發及其工程化相對滯后，如建材行業技術改造缺乏符合國家節能減排標準的設備，企業無法直接從市場上獲得適用的技術裝備，只能靠自己研制。三是創新平臺建設落后。近年來，國家和地方政府大力推進各類創新平臺建設，以國家級科技創新平臺為例，包括國家重大科技基礎設施、國家重點實驗室、國家工程技術研究中心、國家工程實驗室、國家工程研究中心等。但總體而言，我國創新平臺缺乏相應的考核機制、激勵機制和競爭機制，平臺服務不能滿足市場需求（許世鵬，2024）。

在人才支撐體系方面，一是人才培育的區域差異不能支撐產業轉換。基于歷史原因，我國人才培養的科研院所集中在大中城市，而傳統產業中多數企業并不在一、二線城市，所在城市對高素質人才的吸引力較弱，人才缺乏與傳統產能改造意愿形成了一定反差。二是當前我國新動能人才培養供需錯配。據統計，我國半導體領域在2022年存在25萬的人才缺口。【 毛正：《電子行業：芯片人才供不應求產業結構仍需升級》，新浪財經，2022年8月14日。】我國高等教育體系的半導體專業設置多年，但大多數半導體專業學生主要學習通信芯片設計，在市場上供大于求，而工藝工程專業的學生極度匱乏。三是企業內部的人才儲備不足。企業轉型升級對技術研發型人才、復合型人才需求量大，而多數企業人才集中于傳統專業和業務領域，信息技術、通信技術、物聯網等專業人才缺乏儲備。

（五）

新舊動能轉換缺乏精準和高效力的政策保障

當前的新舊動能轉換政策“貼牌”情況較多，對動能轉換定位模糊。國內對“動能”一詞還沒有給出明確清晰界定，許多政策文件都貼上“動能轉換”標簽，內容龐雜，方向性不強。從國家層面來看，除了對培育新產業新動能出臺專門文件和批復山東省新舊動能轉換綜合改革試點方案外，對如何在傳統產業中打造新動能缺乏指向性政策文件。從地方來看，各地方往往基于本地發展需要來理解新舊動能，仍然存在嚴重的“路徑依賴”，把“新舊動能轉換”標簽化，為了追求GDP、財政收入和短期政績，把本地以前沒有的產業項目等同于“新動能”，或者把產業鏈延伸作為“新動能”，造成重復性建設和一般性產能擴張。

部分地區促進新動能發展的政策模式陳舊。新動能大多數處于探索發展期，發展韌性較弱，政策敏感度高。因此，針對新動能的產業政策應當比一般性產業政策更為寬松。但從當前有關政策來看，除了已經明確的戰略性新興產業外，對其他新動能引導政策仍然套用傳統的產業發展政策模式，科學性、合理性有待提升。例如，對新一代網絡技術、低空經濟、無人機物流等領域管制嚴格，對可能存在的安全風險缺少體系化評估，采用監管急剎車、一刀切的禁入方式，會導致新產業創新空間不夠，影響新動能成長。

三、加快推動我國新舊動能轉換的對策建議

“十五五”時期是我國社會主義現代化建設的重要推進期，為加快我國經濟高質量發展和新型工業化建設，加速構建現代化經濟體系，建議從政策設計與協同、創新政策供給、優化發展生態、強化要素保障等多個方面發力，推動我國新舊動能轉換的順利進行。

（一）

加強頂層設計，確保動能轉換政策統一協調

推進新舊動能轉換需要做好政策頂層設計。必須堅持新發展理念，發揮打造新質生產力的思想統領作用，通過頂層設計把新發展理念和打造新質生產力的要求落實到新舊動能轉換的各項部署上來。從國家或區域層面確立新舊動能轉換的總體要求，促進不同區域根據規劃并結合經濟發展的實際情況，制定出具體的實施方案，避免新舊動能轉化過程中產業無序發展。具體而言，要進一步明確動能轉換的內涵邊界，加快建立動能轉換的評價指標體系，制定更加清晰的動能轉換路線圖，為經營主體提供明確的政策方向和預期。各級政策綜合部門要強化動能主管部門制定政策的匯總和審核，加強政策的統一和協調性，還應建立政策執行監督機制，防止政策實施過程中的相互掣肘。

（二）

創新政策供給，為新動能提供更有效的政策支持

基于新動能培育與傳統的追趕型產業發展模式有本質不同，應強化公平競爭和知識產權保護，促進企業競爭由傳統的產能競爭向創新競爭轉變。減少對資金、土地等生產要素的干預和補貼，轉而通過加強研究型大學和國家實驗室的基礎研究能力、教學型大學的人才供給質量、共性技術研發機構的競爭前技術供給水平，降低企業開展創新活動的成本。同時，充分利用社會公共需求為企業的突破性創新提供領先市場。進一步完善知識產權保護，維護商業規則施行，保證公平競爭的市場秩序，完善科技成果轉化機制，推動創業投資和風險投資進一步發展，營造開放協同高效的創新環境。通過全新的政策供給最大程度地激勵企業內化其創新成本和收益，充分激發市場的創新活力和風險分擔功能。

（三）

優化發展生態，打造新舊動能轉換的良好環境

培育壯大特色優勢產業集群，積極引導產業鏈“鏈主”企業聯動上下游企業開展協同式改造，推動大中小企業融通發展。加強優質企業梯度培育，形成覆蓋創新型中小企業、專精特新中小企業、專精特新“小巨人”企業、制造業單項冠軍企業的培育體系。以國家先進制造業集群為引領，推動產業集群和園區載體數字化轉型。促進資源在線化、產能柔性化和產業鏈協同化。探索平臺化、網絡化等組織形式，發展跨物理邊界虛擬園區和集群，構建虛實結合的產業數字化新生態。加強品牌和標準建設，鼓勵企業實施國際品牌戰略，拓展國際市場，積極參與品牌相關的國際規則制定。強化與發達國家標準對接，在重點領域開展全方位合作，提高在國際標準體系建設中的話語權。

（四）

強化要素保障，構建適配新舊動能轉換的新要素體系

開展大規模繼續教育，壯大高水平工程師和高技能人才隊伍，培養一批創新型領軍人才和大國工匠，形成“復合型”工程師紅利。實施產學合作協同育人項目，大規模建設產教融合實訓基地，探索中國特色學徒制。實施“制造業人才支持計劃”，推進新工科建設，布局建設一批未來技術學院、現代產業學院、專業特色學院和“國家卓越工程師實踐基地”。建設產業人才大數據平臺和公共服務平臺，強化制造業人工成本監測和人才供需對接。推動產業鏈創新鏈資金鏈人才鏈深度融合發展。支持企業與科研院所、高等院校等本土創新鏈機構開展創新合作。引導新興優勢產業領域科技型骨干企業建設高水平研發機構和平臺，超前布局產業前沿技術和顛覆性技術。強化企業創新主體地位，建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系。建立校企協同育人機制，形成具有新興產業特色的人才培養模式，促進校企深度協同。疏通資金進入實體經濟的渠道。引導金融機構積極支持先進制造業發展壯大，服務傳統制造業改造升級，推動制造業高端化智能化綠色化發展，為新技術、新產業、新業態提供更高效的金融服務支持，將更多金融資源配置到科技自立自強戰略的關鍵環節，實現“科技—產業—資本”的良性循環。

參考文獻：

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4.宇巖、王春明、湯正午、劉桂雄、邱丹逸：《精密儀器設備產業“卡脖子”技術及標準現狀與策略研究》，《中國標準化》，2023年第7期。

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責任編輯：郭 霞