審視與定位：后冬奧時期我國滑雪產業高質量發展中的政府角色

摘 要：政府角色的合理定位對滑雪產業高質量發展具有重要的推動與保障作用。通過文獻資料、實地調研和訪談等研究方法對后冬奧時期滑雪產業高質量發展的內在表征及政府失靈的外在表現進行深入分析，審視滑雪產業發展中政府角色定位的實踐特征，進而明確政府的應然角色。研究發現：后冬奧時期滑雪產業市場主體、市場環境和現代化治理之間有效協同才能實現滑雪產業的高質量發展，然而政府治理滑雪產業高質量發展過程中卻存在角色缺位、錯位、越位的風險。結合滑雪產業具有資源依賴性特征明顯，產業容錯率低；兼具商品屬性和公益屬性，具有正負外部性；屬于重資產投資項目，受投融資政策影響；滑雪市場主體多元化，市場機制尚不健全等實踐特征。后冬奧時期，政府應該扮演規劃者、監督者、保障者和協調者等應然角色，不斷優化政府行為，進而實現滑雪產業的高質量發展。

關鍵詞：后冬奧時期；滑雪產業高質量發展；政府角色；審視；定位

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1008－2808（2024）04－0021－07

Abstract：Reasonable positioning of the government role has an important effect in promoting and guaranteeing the high-quality development of the ski industry. Through literature analysis， field research and interviews， the study analyzes in-depth the intrinsic characteristics of the high-quality development of the ski industry in the post-Winter Olympics period and the external manifestations of the government’s failure. The practical characteristics of the government role positioning in the development of the ski industry are examined， and then the proper role of government is clarified. The study finds that effective synergy between market players， market environment and modernized governance of the ski industry in the post-Winter Olympics period can realize the high-quality development of the ski industry， but there is a risk that the government’s role in governing the high-quality

development of the ski industry will be absent， misplaced or overstepped. Combined with the ski industry has resource dependence characteristics obvious， industry tolerance rate is low; both commodity attributes and public welfare attributes， with positive and negative externalities; belongs to the heavy asset investment projects， affected by the investment and financing policy; skiing market body diversification， the market mechanism is still not sound and other practical characteristics. In the Post-Winter Olympics period， the government should play the roles of planner， supervisor， guarantor and coordinator， and continuously optimize the government’s behavior， so as to realize the high-quality development of the ski industry.

Key words：Post-Winter Olympics period; High-quality development of ski industry; Government role; Review; Orientation

政府與市場的關系是我國滑雪產業高質量發展的關鍵環節，也是后冬奧時期滑雪產業可持續發展的有效保障。黨的二十大報告提出：“構建高水平社會主義市場經濟體制。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。”［1］肯定了市場的決定性作用和政府的基礎保障性作用。黨的十九屆五中全會亦對科學把握市場與政府關系進行了深刻總結，指出更有效的市場，需要一個與之匹配的更有為的政府。一方面，激發市場活力，政府這只“看得見的手”不能伸得過遠、管得過多。另一方面，保證市場有序規范健康運行，政府不能當“甩手掌柜”，要更多從管理者轉向服務者，把該營造的環境營造好，推動構建高水平社會主義市場經濟體制。可見，有為政府和有效市場是產業發展的重要保障和基礎，科學定位政府角色將有利于釋放市場潛力，推動產業高質量發展。近年來，伴隨2022年北京冬奧會的成功申辦、籌辦和舉辦，國家持續加強頂層設計，國字號政策文件不斷頒布，區域性政策得到有效落實，推動我國滑雪產業實現跨越式發展。根據《滑雪產業白皮書》數據顯示，自2022年5月1日至2023年4月30日止，國內滑雪場的滑雪人次統計為1 983萬，滑雪場數量達到697家，其中有架空索道的滑雪場數量增長到166家［2］。滑雪人口數量穩步提升，滑雪產業規模不斷提質擴容，顯現出強勁的經濟拉動和產業融合作用。冬奧會無疑對滑雪產業發展起到了關鍵的引導作用。那么，后冬奧時期，面對宏觀經濟環境和政治環境的深刻變化，我國滑雪產業發展兼具國情特殊性和產業特殊性的雙重屬性，政府如何持續發力擴大和鞏固滑雪產業發展成果，推動滑雪產業實現高質量發展成為亟待解決的現實問題。

1 后冬奧時期我國滑雪產業高質量發展中政府角色定位的理論闡析

1.1 內涵闡析

1.1.1 政府角色的內涵

角色，最初是由拉丁語rotula派生出來的，這一概念最初在學術著作中出現是在20世紀20年代社會學家格奧爾·齊美爾的《論表演哲學》一文中，當時他就提到了“角色扮演”的問題。社會學中對社會角色的界定，是指與人們的某種社會地位、身份相一致的一整套權利、義務的規范與行為模式。具體包括四方面的含義：角色是社會地位的外在表現；角色是人們的一整套權利、義務的規范和行為模式；角色是人們對于處在特定地位上的人的行為期待；角色是社會群體或社會組織的基礎［3］，角色總與特定的責任相聯系，即角色是責任的邏輯起點［4］。所謂政府角色，是一種將政府人格化的表述方式，一般用其來指稱政府在社會發展中的功能定位和作用主要是政府作為社會主體之一，在資源配置中的功能定位和作用。［5］由此可見，政府角色是通過政府行為的外在表現完成角色扮演的過程，政府角色包括角色觀念、角色規范和角色行為三個核心要素［6］，政府行為則可以細化為經濟調節行為、社會管理行為、市場監管行為和社會公共服務行為［7］。

1.1.2 滑雪產業的內涵

滑雪產業是以滑雪運動為核心，融合相關同類屬性的經濟活動的集合。有學者從產業鏈的角度認為滑雪產業不是單一產業，是與滑雪運動相關產業所形成的滑雪產業鏈，產業鏈條上涉及了與滑雪運動相關的各行業。在深入探討了滑雪行業、滑雪業和滑雪產業的區別的基礎上將滑雪產業界定為是以滑雪資源為依托，以滑雪設施為基礎，

以滑雪產品為手段，以滑雪市場為對象，通過提供滑雪服務滿足滑雪消費者多樣化需求的復合型綜合產業［8］。有學者從產業組成的角度指出滑雪產業是指生產滑雪產品或服務的所有企業的集合，是為滑雪者提供滑雪運動中所需的各種有形產品和無形服務的諸多行業和部門。滑雪產業包括宏觀和微觀，微觀上的滑雪產業是指其核心產業滑雪場所的經營管理業［9］。還有學者從供給與需求兩端出發，認為大眾滑雪就是滑雪者到滑雪場館去體驗、消費的過程。整個滑雪產業也就是“幫助滑雪者到達滑雪場館進行滑雪活動的全部經濟行為”。［10］根據以上學者的界定，本文認為滑雪產業是體育產業的重要組成部分，是以滑雪運動為核心，以滑雪場地建設與運營為依托，融合競賽、旅游、餐飲、住宿、培訓、建筑、滑雪用品、器材及裝備制造和銷售等滑雪相關產品的生產活動的集合，提供滑雪運動所需的一切產品及服務，涵蓋滑雪產業鏈上、中、下游所有產業（見圖1）。

1.2 滑雪產業高質量發展的內在表征

2017年，黨的十九大首次提出“高質量發展”，表明中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。黨的十九大報告中提出的“建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系”為新時代下高質量發展指明了方向。由此，滑雪產業的高質量發展應立足新發展階段，遵循新發展理念，實現滑雪產業質量和效益的較高增長。理論上，競爭優勢理論為滑雪產業的高質量發展奠定了理論基礎，其中生產要素、需求條件、相關支持性產業、政府、機遇等主體和輔助型要素成為滑雪產業高質量發展必不可少的動力要素［11］，其中需求條件中有效的滑雪消費能力和潛力釋放則是重要的保障。而事實上無論是產業內部生產要素的流動、需求的持續釋放、相關產業的支持，還是產業外部的發展機遇和政府的支持與引導，都離不開政府基礎作用的發揮。實踐上，滑雪產業高質量發展應聚焦滑雪產品和服務供給、滑雪產業市場主體、滑雪市場環境和滑雪產業現代化治理四個維度［12］。四個維度之間又有著必然的內在邏輯聯系，滑雪產業市場主體、市場環境和現代化治理之間有效協同才能實現滑雪產品與服務的高質量，而滑雪產品與服務的高質量將推進滑雪產業市場主體的多元性、獨立性、盈利性和能動性，進而形成良好的營商環境，實現政府治理體系和治理能力現代化。

1.3 基于政府干預理論的滑雪產業高質量發展中政府角色失范的外在表現

政府與市場的關系問題，一直以來都是經濟學、管理學和政治學關注的話題，經濟發展歷史可謂是一部市場自由與政府干預的爭論史。至今仍存在“政府作用最小化”和“斯密陷阱”兩種截然相反的解讀［13］。市場與政府是兩種截然不同的資源配置手段，可以視為市場經濟體制下市場主體之間利益協調的兩種機制［14］。然而，政府在解決市場缺陷時，存在政府角色缺位、錯位和越位的風險。

1.3.1 政府角色缺位

我國滑雪產業發展歷經三十年的發展歷程，經歷了從無到有，從起步到加速，逐步完善的過程。目前，產業發展仍然處于初級階段，是全球最大的初級滑雪市場。滑雪行業的準入準出制度仍然不健全，行業標準尚未建立，高端復合型人才培養機制不健全等問題仍然明顯。同時，滑雪產業范圍廣、關聯性強，需要眾多相關部門協同管理，容易造成滑雪產業發展中政府角色的缺位。如：初期滑雪場的合理開發，政府應該承擔行業規范和監管的角色。然而，多部門管理最終造成無人管理的角色缺位。

1.3.2 政府角色錯位

政府角色觀念認知的不到位，容易造成責任邊界的模糊，致使角色定位出現偏差［15］，本應扮演“精明的買主”角色、宏觀調控者、有限生產者和外部消除者等一般市場經濟體制下的政府角色，卻在滑雪產業發展中出現角色扮演的錯誤。如：滑雪產業發展中政府本應是扶持者、保障者，但成為“嚴厲的管理者”，造成滑雪企業發展阻礙重重。或是出現政府角色認知正確，但角色行為表現錯誤的問題。如：黑龍江省滑雪產業發展具有先發優勢，政府對規劃者角色有觀念認知，但卻在政府行為表現中出現錯誤，規劃不足，監管力度不夠，市場營商環境不佳，致使對資本市場的吸引力下降等問題凸顯。

1.3.3 政府角色越位

政府是資源配置的一種有效手段，在市場不能充分發揮作用的時候，政府往往直接下場成為資源配置的主體。1980年黑龍江省政府投資興建了全國第一家滑雪場亞布力滑雪場，投資主體是黑龍江省政府，建設目的是為冬季競技運動訓練服務，并未進行市場化運作。隨著大眾滑雪運動的廣泛開展，滑雪產業市場化的不斷深入，政府應該逐步退出直接市場運營的主體地位。卻由于種種原因，造成政府角色轉換與退出的不及時、不到位，致使政府角色越位的出現，嚴重阻礙了滑雪產業高質量發展的市場化、規范化、資本化進程。

2 后冬奧時期我國滑雪產業高質量發展中政府角色定位的實踐審視

后冬奧時期，我國滑雪產業發展兼具國情特殊性和產業發展階段特殊性雙重屬性，政府推動滑雪產業高質量發展的過程中既需要考慮理論的一般性，又要兼顧實踐發展的現實性。

2.1 資源依賴性特征明顯，產業容錯率低

滑雪產業屬于資源型產業，其發展過程中的資源稀缺性體現在其發展必須依靠自然資源稟賦條件，山體落差、降雪量、水資源、氣候、地理位置、自然景觀等資源條件將極大地影響滑雪產業的可持續性發展，也使其成為容錯率極低的特殊產業類別。滑雪資源的開發具有極強的競爭性和排他性，同質化競爭極易造成資源的浪費與無效利用，影響滑雪產業結構的優化與升級。同時，滑雪場建設對山體、植被等生態環境的影響具有不可逆性，產業發展容錯率低，一旦開發失敗帶來的將不僅是經濟損失，更有不可恢復的生態損失。如前所述，后冬奧時期的滑雪產業高質量發展應該是“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念的遵循。因此，滑雪場建設時科學合理的規劃與布局顯得尤為重要，政府在滑雪場地資源開發初期的選址、環保等方面應該具有不可推卸的監管職責，合理發揮滑雪市場監督職責，制定行業準入準出制度成為政府不可推卸的責任。如果在滑雪產業發展的初級階段，政府就采取放任不管，任由市場自由開發的發展模式，將造成資源的極大浪費和生態環境的不可恢復，形成政府缺位。可如果在滑雪產業高質量發展階段，不能及時的退出市場化的主體地位，又將產生政府越位現象。

2.2 滑雪產業兼具商品屬性和公益屬性，具有正負外部性

我國滑雪產業兼具市場屬性和實現全民健康的公共屬性，波及面廣、社會關注度高。滑雪產業提供的產品與服務要以滿足人民日益增長的滑雪消費需求為最重要的價值導向，引領滑雪產業未來發展方向。滑雪產品與服務的生產過程絕不僅僅只是市場化運作的體現，更關系到實現人的全面發展的歷史使命。滑雪運動是改變國民生活方式，養成健康生活理念，親近大自然體驗戶外運動的一種健康休閑運動方式。由此形成的以滑雪運動體驗為內核的滑雪產業不僅提供具有交換和流通屬性的商品，亦提供具有中國滑雪產業特色的公益性產品，旨在培育以青少年兒童為重點人群的大眾滑雪人口，傳承滑雪運動文化，推動滑雪產業消費升級，創新大眾滑雪旅游度假新模式、新場景、新業態。

同時，滑雪產業市場化發展的過程中，存在正負兩種外部性。京津冀地區為了承辦冬奧會大力改善周邊交通設施，機場、高鐵、高速公路等交通基礎設施得到了極大地提升。同時隨著滑雪旅游度假區的不斷發展，拉動了當地居民的就業和收入水平，崇禮縣利用滑雪產業實現了區域脫貧，形成了極強的正外部性。然而，隨著滑雪產業的發展也帶來了極大的負外部性，市場主體不斷加大投資，增加新建滑雪場的數量，加大對現有滑雪場的升級改造，對周邊生態環境造成了極大的壓力。而且中小型雪場的惡性競爭，也擾亂了滑雪市場的有序競爭，造成負外部性。

2.3 滑雪產業屬于重資產投資項目，受投融資政策影響

滑雪產業發展的基本依托是滑雪場的建設和運營管理，滑雪場作為產業發展的必要硬件設施條件是整個產業鏈的核心環節，是滑雪產業結構中的主導產業，由于投資成本高，行業審批涉及林業、環保、體育、工商、稅務等眾多專業行政部門，占地面積大，生產要素復雜多樣，屬于重資產投資項目，滑雪產業進入的經濟性和非經濟性壁壘較高。而且邊際成本隨著滑雪人次的增加會遞減，邊際收益遞增，只有形成規模經濟才能形成良性運行。資本投資作為產業發展的主要形式，前期大量的資金投入需要政府通過政策引領，拓寬投融資渠道，進而扶持滑雪產業發展。

目前，通過調查研究發現（如表1所示）：我國代表性滑雪旅游度假區的投資金額都超過上億元，有的甚至超過上百億元，而且近年來由于滑雪發燒友對雪道數量、難度的不斷追求，以及對周邊配套服務提質升級的迫切需要，很多滑雪場建設需要經過幾輪不間斷地投融資，投資數額越發龐大。然而，巨額投資的回報如果僅依靠滑雪票出售、餐飲住宿和提供滑雪指導服務等產品則很難收回成本，最終形成了以滑雪場周邊房地產開發為主要回報形式的滑雪旅游業盈利模式，不利于滑雪旅游資源的有效開發和利用，更不利于滑雪消費需求的擴容升級。

2.4 滑雪市場主體多元化，市場機制尚不健全

近年來，借助北京冬奧會的發展紅利和“三億人參與冰雪運動”的人口目標推動了滑雪產業迅猛發展，產業結構不斷優化，產業鏈不斷延長。滑雪產業兼具滑雪運動和多種業態深度融合的顯著特征，市場主體愈發多元化。但由于開發經驗不足，導致早期滑雪產業市場呈現明顯的同質性開發，低價惡意競爭明顯，呈現劣幣驅逐良幣的趨勢。滑雪場地開發方面，建設無規劃、競爭無章法，市場準入準出制度不健全，市場監管不到位等問題凸顯。同時，還存在滑雪場等級劃分標準不統一，部分區域滑雪場定級不準確的技術性障礙，嚴重影響了滑雪產業可持續和高質量發展。目前，我國滑雪市場機制尚不健全，僅依靠市場和社會力量發展滑雪產業的驅動力明顯不足，滑雪消費潛力巨大，但消費潛力釋放途徑和激發有效滑雪消費需求的創新能力明顯不足。綜上，滑雪市場開發需要建立政府、市場和社會組織多領域聯動機制，強化核心要素的創新驅動能力，為滑雪相關企業的發展與壯大營造良好的營商環境，穩步擴大滑雪消費市場，推進滑雪市場規范化發展進程。

3 后冬奧時期我國滑雪產業高質量發展中的政府角色定位

北京冬奧會是在全黨全國各族人民向第二個百年奮斗目標邁進的關鍵時期舉辦的重大標志性活動。冬奧會的成功籌辦和舉辦，實現了“三億人參與冰雪運動”的偉大目標。然而，隨著后冬奧時期的來臨，面對我國滑雪產業新時期發展的現實需求和階段特征，結合政府干預和利益相關者等理論指引，科學合理的再定位政府角色將成為推動我國滑雪產業高質量發展的關鍵環節。

3.1 規劃者：制定滑雪產業高質量發展的規劃與政策

北京冬奧周期內，國家頒布了大量引導冰雪產業發展的政策文件及中長期規劃。《冰雪運動發展規劃（2016—2025年）》和《全國冰雪場地設施建設規劃（2016—2022年）》著重提出市場主導，政府引導，初步形成以冰雪場地設施建設運營為基礎，冰雪大眾休閑健身和競賽表演為核心，以冰雪體育旅游為帶動，冰雪裝備制造為支撐的冰雪產業體系。到2020年我國冰雪產業總規模達到6 000億元，到2025年我國冰雪產業總規模達到10 000億元［16］。10 000億目標的實現離不開政府的有效參與和正確引導。產業集群建設是推動我國滑雪旅游產業高質量發展、延伸產業鏈條的必然選擇［17］，政府應該對區域滑雪產業發展給予更多的關注與政策支持。（1）后冬奧時期，面對政府政策緊縮的可能，后疫情經濟的穩步復蘇等現實情況，政府需要扮演更為睿智的規劃者角色，整體擘畫滑雪產業發展藍圖，制定發展戰略和中長期發展規劃，并制定切實有效的產業發展政策文件。（2）政府要做好滑雪產業市場的規劃與引導，深入推進滑雪產業市場化進程，統籌國內國際兩個市場，協調自然和社會兩種資源，通過土地政策、產業政策、稅收政策等方式引導滑雪產業市場化配置的方向、規模和標準［18］，合理開發市場要素，引導滑雪市場消費潛力釋放。（3）地方政府要逐步明晰滑雪產業產權歸屬問題，穩步退出市場運作，避免出現既是運動員，又是裁判員的問題。發揮政府引導和規范市場的作用，充分挖掘區域資源稟賦優勢，打造獨具特色的區域滑雪產業品牌。

3.2 監督者：營造良好有效的滑雪市場營商環境

《中國城市政商關系排行榜2022》指出，健康的政商關系和市場化、法制化、國際化的營商環境，能夠為中國經濟的恢復和增長提供有力的制度環境。中國城市政商關系健康指數，與中國區域經濟格局類似，呈現出南強北弱的態勢。由此可見，政府對市場具有較強的影響作用。“有效市場”和“有為政府”是相輔相成的辯證統一體，是滑雪產業高質量發展的有力保障。市場作為資源配置的最有效手段，并不總是高效益和高效率的，也存在市場失靈的風險。由此，“有效市場”需要“有為政府”的扶持與監督。（1）政府必須轉變行政觀念，從管理型政府向服務型政府轉變，承擔起營造公平、公正、高效的滑雪市場營商環境的重任，發揮市場監管的職責。（2）政府應建立統一的行業準入準出制度和標準，加強產業規制。由于滑雪產業屬于重資產投資項目，產業集聚效應和規模效應有利于市場高質量發展，盲目的數量擴張徒增生態環境壓力，并不能帶來產業的升級。因此，政府應建立進入規制、價格規制、數量規制和質量規制等相關規制，促進滑雪產品和服務高質量發展，引導滑雪產業市場化、規范化發展。（3）政府要建立相關部門、市場、社會多渠道表達機制，暢通市場主體表達渠道，建立反饋機制，提高市場和公眾的監督權，進而提高政府決策的精準性，避免政府錯位。

3.3 保障者：提供高質量公共基礎設施和財政保障措施

后冬奧時期，滑雪產業的市場主體依然面臨多重壓力，政策和賽事紅利逐步消失，滑雪消費的黏性不足，尚未形成棘輪效應，消費潛力有待進一步釋放，我國滑雪產業尚處于初級發展階段，企業投融資難度依然巨大，高質量滑雪市場尚未形成。政府應高度重視滑雪產業高質量發展中存在的現實問題，做好基礎設施保障，加大財政支持力度，完善政府購買服務。（1）滑雪產業的核心載體是滑雪場的建設與運營，大型滑雪旅游度假區基本都遠離城市中心，對交通的可達性、網絡的覆蓋性、服務的便捷性均具有較高要求。然而，配套基礎設施具有正外部性，短期內企業難以收回成本，創造效益，政府應該扶持滑雪企業建設相關配套基礎設施，提高滑雪產品與服務的質量。（2）通過減稅降費等國家財政政策支持滑雪企業發展，各省市政府根據地區經濟發展程度，合理加大滑雪產業公共支出額度，同時完善財政支出績效考核，有效提高財政資金使用效率，切實惠及滑雪企業發展需要。（3）加強政府購買服務和政府消費券發放力度。滑雪產業高質量發展需要供需兩端同時發力，有效需求創造高質量供給。政府職能部門可以加大滑雪消費券的發放力度和額度，為有意向的滑雪參與者搭建滑雪體驗平臺，借助滑雪技能培訓活動，拉動滑雪人口轉換［19］。

3.4 協調者：構建有利于滑雪產業高質量發展的協同體系

滑雪產業的高質量發展離不開政府、市場、社會多維主體的共同努力，需要構建不同層級、不同主體、不同要素之間的協同創新體系，市場、政府和社會可以形成我國滑雪產業發展的“三輪驅動”［20］。（1）整合滑雪產業發展的利益相關者，構建多主體協同創新發展平臺，利用數字化、智能化等科技創新手段，強化政府、企業、社會組織和滑雪消費者之間的溝通平臺，暢通消費者和企業之間、企業和政府之間、政府和政府之間的溝通渠道，解決信息不對稱問題。（2）政府需要統籌協調滑雪產業區域發展不平衡問題。政治、經濟發達地區具有極強的虹吸效應，使滑雪產業市場要素集聚，改變了滑雪產業發展初期完全依靠自然稟賦的市場格局，政府要加強宏觀管理和調控，使滑雪資源公平有效配置，市場要素合理流動。（3）中央政府、省市級政府和縣區級政府，以及同級政府相關部門之間構建協同管理體制機制，遵循政府管理中公法邏輯和司法邏輯的辯證統一，面對后冬奧時代滑雪產業面臨產業外部環境變化和內部轉型升級的雙重挑戰，各級政府應進一步明確政府角色的再定位，內化角色觀念和規范，優化角色行為，避免政府角色缺位、錯位、越位等問題的出現。

4 結 語

滑雪產業高質量發展不僅是鞏固和擴大“三億人參與冰雪運動”發展成果的重要依托，更是實現體育強國夢的重要一環。后冬奧時代，滑雪產業應該立足新發展階段，貫徹新發展理念，統籌國內國際兩個大局，以創新驅動引領高質量發展，明確政府在滑雪產業高質量發展階段所應扮演的應然角色，實現治理體系和治理能力現代化，并將國家的制度優勢有效地轉化成治理效能，使政府更加“有為”“有限”“善治”，成為推動滑雪產業高質量發展最強有力的推動者。

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