治理重心下移背景下基層應急管理體制改革：業務梳理、結構困境與模式設計

收稿日期：2024-01-10

作者簡介：史紅斌（1981—），男，河南理工大學應急管理學院副教授（河南焦作，454000）；中國礦業大學經濟管理學院博士研究生，碩士生導師（江蘇徐州，221116）。

基金項目：河南省軟科學研究計劃項目“治理重心下移視角下河南省街道社區應急管理體制改革研究”（242400411146）；教育部人文社會科學研究規劃基金“沿黃城市群產業聯動發展的數字賦能機理與推進策略研究”（23YJA790105）階段性成果。

摘要：街道—社區場域基層應急管理是實現國家公共安全的“壓艙石”和“穩定器”，而體制機制改革創新是推進基層應急管理體系和能力現代化的核心路徑。基層應急管理機構改革“斷檔”制約治理效能的整體性釋放。科學梳理應然狀態下“區—街道—社區”應急管理業務范疇，對于規避權責交疊風險、再造應急管理業務流程和疏通國家治理重心下移路徑，具有重要理論價值和現實意義。解構基層應急管理實踐場景發現：組織機構的缺位導致街區場域中多元組織關系的混亂與無序，帶來了壓力型體制下的“內卷式”工作模式、基層治理結構與承載功能匹配失衡、治理重心下移與基層承載銜接偏差等結構性困境。未來可通過“塊屬式”“條屬式”或“嵌入式”三種體制改革選擇方式，打通多元組織關系節點，構建結構清晰、功能完善、權責分明的新時代基層應急管理體系，增強基層應急管理系統性、整體性和協同性。

關鍵詞：重心下移；應急管理；體制改革；效能

中圖分類號：D630" " " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）04-0081-11

一、問題提出

為有效提升治理效能，破解基層“小馬拉大車”的治理困境，[1]（p73-84+153）黨的十九大，十九屆三中全會、四中全會等皆提出采取“推動治理重心下移”的政策手段，解決基層治理中的權力與資源配置問題，彌補基層共同體的缺失。[2]（p20）從國家與社會的關系角度來看，治理重心下移是“自上而下”國家政權建設和“自下而上”社會自治雙向互動、建構的過程。[3]（p12-27）一方面，基層治理體系是國家進行政權建設的產物。國家政權建設是保障社會的正常運行，以實現對社會的管理、整合和引領。[4]（p75-82+157）基層處于政府科層體系與社會網絡的“接點”位置。重心下移過程中，國家采取柔性運作方式將管理、資源、服務下沉至基層，緩解基層壓力，是將國家理念在微觀基層落地的重要抓手。[5]（p30-38）另一方面，隨著“單位制—街居制—社區制”管理制度的轉變，社會在不斷發育與成長，日趨呈現多元化、原子化和異質性特征，帶來了民眾需求提高、公共事務增多和社會穩定程度下降等諸多問題。治理重心的下移，使基層社會治理更加強調自主性，強化了基層“自我組織”“自我管理”和“自我服務”的能力。

作為基層社會治理的重要一環，基層應急管理承擔著第一響應、源頭治理和社會動員的重要功能，是實現公共安全的“壓艙石”和“穩定器”。跨部門、跨層級、跨區域協同聯動是基層應急管理工作的典型特征，[6]（p93-99）其行動貫穿于市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區（村莊）等多個層級。2018年黨和國家機構改革，基于整體性理念和大部制思維，組建成立應急管理部，推動了全國各省、市、區（縣）層面應急管理體制的整體革新。然而，作為治理源頭的基層街道與社區卻尚未涉及，一度出現“斷檔”現象。機構改革的基層“斷檔”，制約應急響應中的協調關系、協同行動，導致應急網絡出現碎片化、孤島化問題，阻礙了國家意志在基層場域的貫徹執行。作為國家連接社會的組織化中介，系統性改革優化基層街道和社區現行應急管理體制，能夠重構公共安全供給機制，產生提高治理效率、降低行政成本、源頭化解風險的良性效應。本文著眼于基層政權自主性和基層應急管理的現實情境，以基層應急管理體制改革為研究對象，試圖探索以下幾個問題：一是治理重心下移趨勢下，基層應急管理體制是否也應遵循國家基層政權建設方式展開變革；二是重心下移過程中基層應急管理效能釋放存在哪些掣肘因素；三是未來基層應急管理體制如何進一步改革優化，以適應新安全格局構建需求。

二、文獻回顧

國家治理現代化建設的全面推進，重塑了基層社會治理體系，持續驅動治理體系、治理過程和治理結構的發展演進，[7]（p19-29）梳理治理重心下移和基層應急管理創新的研究脈絡，對厘清現實問題和找準未來基層應急管理發展方向極具助益。

（一）治理重心下移研究

治理重心下移是建構基層社會秩序和轉變基層治理模式的重要抓手。伴隨治理重心下移的實踐演進，學界關于該領域的研究內容主要聚焦于以下三個議題。

一是治理重心下移的功能效用。治理重心下移的預期目標是為基層街區賦權增能，保證其“有權、有人、有力”，突破“總體能力有限”的治理困境。[8]（p64-70）資源性強化和功能性強化是治理重心下移的兩大方面，前者指按照科層結構體系自上而下地對基層進行人、財、物等資源輸入，后者指通過基層治理體制機制的不斷創新來優化其治理結構，提升資源運用能力。[9]（p49-58）

二是治理重心下移的潛在風險。政策實踐中，伴隨治理重心“正下移”的同時，也衍生出了治理重心的“逆下移”現象。[10]（p79-90）一是由于科層體制固有的特性與弊端，相較于權力與資源，任務、責任更容易下放到基層。上級政府簡單以“屬地管理”的名義將大量職責下移基層，導致基層治理的權責背離。[11]（p2-16+78）二是權力的下放與資源的下沉，使得基層治理體系呈現出越來越明顯的“嵌合”治理結構，[12]（p47-57+177）多元主體要素的融入在建構共治格局的同時，也產生了諸如邊界模糊、功能泛化和合作失序等現實問題。[13]（p142-151）

三是治理重心下移的基層承接。治理重心下移與效能提升之間并不遵循線性邏輯關系，良好治理效能的產生依賴于基層治理結構能夠適應性地調整和轉換。[14]（p24-35+169-170）治理重心下移既不是簡單地向基層“放權、送物、派人”，也不是簡單擴充基層政權人員編制和隊伍，而是通過體制機制的創新性變革，實現基層治理體系的系統性重構。[15]（p75-84+176-177）

（二）基層應急管理創新實踐研究

學者們扎根微觀實踐，基于多中心治理、合作治理和社會資本等理論視角，對基層應急管理的創新實踐及未來發展方向進行系統性分析。

一是系統反思政府直控型基層應急管理模式的弊端。政府作為公共服務的提供者和公共事務的管理者，在應急管理中必然起著主導作用。[16]（p169-175）危機狀態的不確定性、公眾需求的多元性、復合衍生性危機的日益增多等問題，對傳統“行政一元式”的應急管理模式提出了巨大挑戰。[17]（p14-19）面對具有跨域性、系統性、溢出效應的跨界公共危機時，政府直控型管理模式的區域封閉、部門分割、條塊分治、協調困難等碎片化問題日益顯露。[18]（p73-89）

二是集中思考韌性視角下基層應急管理改進策略。應急管理工作重心下移政策導向下，隨著基層扁平化組織指揮體系的日益完善和防災減災救災主體責任的持續加強，社區韌性治理成為提高基層應急能力的新引擎。[19]（p32-36）韌性社區內含物理層面的“抗逆力”、社會生態層面的“恢復力”和社區成員的“自治力”三重指向。[20]（p87-92）樹立全周期管理意識、創新黨建引領、加強數字技術建設、注重社區應急基礎設施建設和激發社區應急多主體參與等是構建韌性社區的有效策略。[21]（p85-91）

三是聚焦關注黨建引領基層應急管理的顯著優勢。黨組織的功能優勢與基層應急管理需求天然契合。應急管理突出“戰時”狀態響應行動的及時性與靈活性，組織反饋速度、資源調配速度和人員配合程度是能否高效釋放管理效能的關鍵變量。[22]（p130-140）黨組織在基層治理體系中居于“總攬全局、協調各方”的領導地位，富有合法性、權威性與強大的組織動員能力。[23]（p81-91）面對公共性危機事件，黨組織通過綜合運用執政資源，可最大限度地獲取社會支持、統籌各種資源與協同多元主體，是有效應急管理不可或缺的構成主體。[24]（p3-10）同時，黨組織在對基層應急管理的引領中也在自我建設與成長，實現著黨建引領與應急管理的雙向賦能。[25]（p96-103）

（三）既有研究的拓展

現有研究大多是在治理體系架構不變的條件下，關注治理模式的創新和機制的變革。作為制度外的優化方案，機制變革的持續性、法理性和可擴散性不足，并未從根本上解決現存的基層管理難題。體制改革涉及組織架構調整、運行制度調適和職能權限轉變等多層面問題，相較于機制改革，其創新行動的約束因素更為多元且復雜。現有理論體系缺乏對基層應急管理體制改革的系統性研究，實踐領域也并未大規模開展體制改革的創新實踐，尚未形成獨立性話語體系和一般性規律經驗。同時，基層應急管理研究趨勢轉向微觀層面，但多為針對實踐個案的分析，重點討論案例背景下基層應急管理實踐“是什么”和“怎么做”，導致研究整體呈現碎片化傾向，并未實現體制改革創新的突破。因此，本文探討如何以體制改革重構和優化基層應急管理體系，從而打通多元行動主體的關系節點，理順“區—街道—社區”之間應急管理事務的職能分工、職責分配等關鍵內容（見表1）。

三、“治理實踐的審視”：基層應急管理事務梳理與劃分

2018年黨和國家機構統籌改革后，自然災害與事故災難由新成立的應急管理機構負責，而將公共衛生事件劃分至衛健委、社會安全事件劃分至政法委。[26]（p36-43）有學者認為，這種應急管理職能劃分方式，是以“全災種管理”上適度的“退”，去真正實現對自然災害和事故災難的“全過程管理”，從而更好實現精細化應急管理。[27]（p11-20）在職責同構的路徑依賴下，區、街道、社區與上級政府在突發事件應對的職能、職責劃分趨同。公共衛生事件由區衛健委或區疾病預防控制中心、街道社區衛生服務中心、社區衛生服務站負責；社會安全事件由區公安分局、街道派出所、社區警務站負責；自然災害與事故災難事件在區級層面由應急管理局負責，街道層面以合署辦公形式開展工作，社區則尚無對口職能機構，由社區工作人員兼任。

從組織架構來看，公共衛生事件與社會安全事件的應急管理體系已較為成熟，按照科層制組織體系，形成了工作范疇與責任歸屬明確的“條線式”治理系統。但自然災害與事故災難事件應急管理體系則呈現“斷檔”狀態，街道和社區對口職能機構的缺位，導致管理場域中多元主體關系的混亂與無序，造成基層應急管理業務流程運行不暢。治理重心下移背景下，治理事務增多與職能機構缺位之間的張力，進一步加重基層應急管理困境。基層應急管理效能的提升，需要明晰區、街道、社區之間的權責歸屬，構建結構穩定、功能完善和權責分明的治理體系，再造業務流程。業務流程再造的核心理念是深入分析作業活動的基本要素，篩選基本和最關鍵的職能要件，在擺脫傳統組織分工的束縛、不考慮部門職能邊界限制的前提下重組業務流程，實現革命性創新和效率提升。[28]（p46-52+94）因此，圍繞區、街道、社區的功能定位，梳理各自所屬的工作范疇，是基層應急管理業務流程再造的基本前提。

區、街道、社區不同層級管理主體的權力空間、資源能力、職能結構和功能定位等不同，其在基層應急管理中所發揮的作用也各有側重。區級政府掌握基層各類治理資源，街區的應急管理問題，必然要牽涉縣區層面的決策。[29]（p92-99）區級政府主要扮演宏觀統籌者身份，負責全區風險隱患排查、應急體系建設、應急規劃、資源協調、專業化推進等，指導街道和社區開展各項應急管理工作。

街道是科層制“層級化”向下延伸的產物，在基層治理中處于中軸地位，具備“行政化”和“社會化”的雙重功能屬性。[30]（p15-23）一方面，作為區政府的派出機關，街道履行政府職能，承接區政府下派的應急事務與命令，如組建街道應急隊伍、編制應急預案和建設避難場所等；另一方面，身處社會治理的基礎層次，街道履行服務主體職能，指導、幫助和支持社區建設，如街道資源下沉、應急知識教育培訓等。

社區是服務居民的“最后一公里”，具備更好“深入群眾、了解民情、解決矛盾”的功能與優勢。作為應急處理突發事件的第一線，社區發揮災時第一響應、災情信息摸排、風險監測管理和應急計劃執行等重要功能。同時，社區場域中，基于社會交往、情感信任所形成的非正式關系，為社會動員、公民參與、資源整合和共同體意識培育等應急管理事務的有效運作營造支持性環境。

國內學者圍繞突發事件生命周期規律提出了多種全過程管理模型，如：兩階段論、[31]（p12-15）三階段論、[32]（p132-146+223-224）四階段論、[33]（p16-17） “6+1”全過程均衡理論[34]（p123-130）等。閃淳昌等依據《中華人民共和國突發事件應對法》和突發事件生命周期理論，進一步細化應急管理機制建設內容，形成“4階段×5模塊”模式，[35]（p8-12+21）涵蓋了突發事件事前、事發、事中和事后各個階段。本文以該模式為劃分框架，結合“區—街道—社區”的職能定位與功能優勢，在借鑒政府文本、相關文獻和地方治理實踐經驗基礎上，科學梳理應然狀態下三級管理主體的應急管理事務（表2），進而明晰各自所屬的業務范疇和職責邊界。

四、“三重困境的制約”：基層應急管理效能釋放的掣肘因素

解構基層應急管理實踐場景，發現重心下移政策執行中，隊伍、資源、體制和機制等多種因素共同制約著基層應急管理的效能釋放。“壓力型”體制下，基層治理能力與治理需求之間產生巨大張力，政策執行過程、結果與目標設計錯位失焦。干部工作“內卷化”、權責模糊、治理行為短期化和“形式化空轉”等問題，成為基層應急管理之困。

（一）壓力型體制下的“內卷式”工作模式

行政權力的擴張，擠壓街區責任主體社會自治空間，其行政屬性日益凸顯。區級政府以體制性考核方式無序下壓治理任務與指標，使得基層應急干部苦不堪言，功能承載超重。面對“輪番式檢查”“責任層層下移”等問題，基層只能以“空轉”“共謀”等策略性回應來應對治理壓力。基層作為屬地管理主體承擔“兜底”責任，在“多重任務—目標—問責”驅動機制下，基層應急管理“內卷式”工作模式的形成主要包括兩重原因。

一是領導注意力分配稀缺，基層“發展”資源沖擊和擠壓“安全”資源，導致應急管理工作邊緣化。領導注意力是解決各項社會議題的重要資源。在有限資源、權力和能力的局限下，面對多元任務目標，應急管理并非基層政府的焦點任務選擇。應急管理注重源頭治本，強化關口前移，工作重心是災前風險管控與隱患排查，將風險消弭于無形，因而治理產出外顯效應較低。政績目標驅動下，基層政府領導作為理性人，注意力更多分配在經濟發展、民生工程、社會矛盾化解等方面。弱領導注意力下，制度供給、資源供給、技術供給受限，導致基層應急管理工作開展力不從心。

二是名出多頭的任務考核，導致基層街區工作人員功能承載負荷超重，引發應急管理工作形式化。作為一種激勵與約束并存的制度資源，考核本質是為推動干部在自身崗位上開拓創新，而行政權力侵入所衍生出的“調查報表多、考核名目多、證明蓋章多”等問題，加劇了街區行政化趨勢，導致其服務主體屬性的偏差與異化。迫于問責風險壓力，面對各“條條”部門名出多頭的安全考核、安全督察、安全驗收、形式化培訓等任務，基層干部只能以文件代替落實，以臺賬代替現場。將“留痕”視為安全工作本質，將材料視為工作成果的工作方式，致使基層應急管理工作陷入事務主義、文牘主義的怪圈，工作實效難以保證。

（二）基層管理結構與承載功能匹配失衡

結構功能主義的核心思想是“結構決定功能，功能影響結構”。應急管理能力提升是整個應急管理系統的功能訴求，其實現基礎是具備完善的管理體系和職能結構。相較于區級以上人民政府的正式應急管理機構，街道、社區應急管理機構普遍存在“空殼化”“兩張皮”現象。風險和災害管理基層化背景下，面對應急管理事務的“關口前置、重點下移”，組織機構的缺位制約了基層應急管理系統內部資源整合、任務分配和目標達成等功能的高效實現。

一是多災種綜合治理網絡難以構建。當前我國基層應急管理體制改革正處于磨合期，各地積極推進基層應急管理議事協調機構建設。基層應急管理職能機構的缺位，導致各類議事協調機構“原子化”現象凸顯，機構建構有待從“物理相加”走向“化學融合”。如街道安委會、消安委、防汛指、減災委等議事協調機構名出多頭，分災種設立的情況突出。安全生產、防汛抗旱、疫情防控和消防救援等職能無法實現統一管理，多災種綜合治理網絡難以構建。社區層面簡單以兼職形式設立安全勸導員或災情信息員，應急演練、預案編制、隱患排查和宣傳教育培訓等基礎性應急管理工作無法有效落實。

二是多部門應急協同行動能力弱化。多部門協同行動是應急管理工作的典型特征，突發事件的關聯性決定了其管理涉及公安、消防、衛生、交通等多個部門。基層應急管理機構的缺位，導致各“條條”部門之間的管理職能難以統籌協調，加之權限制約，面對突發事件時，基層街道與社區缺乏行政執法權，且無法凝聚治理合力，導致“管理缺位”和“破窗效應”的問題長期存在。這種“條塊”分割所造成的區級部門“管得了看不見”和街道“看得見管不了”的現象，進一步導致基層應急管理結構與功能的匹配失衡。

（三）治理重心下移與基層承載銜接偏差

治理重心下移的初衷厚植社會治理根基，增強基層政府社會治理和服務能力，以提升其回應性。實踐中，重心下移在強化基層治理結構的同時，也產生了諸多負面效應。一方面，職責同構限制、屬地管理擴張導致治理事務與職責的一味下沉，而人、財、物等治理資源則處于截留狀態。另一方面，重心下移并非簡單向基層“放權、送物、派人”，需通過建立配套承接體系作為基層組織功能再造的系統載體。由于當前配套承接體系缺位，導致治理重心下移與基層承載銜接偏差，造成基層應急管理中“重心持續下移，效能卻未見提升”的“形式化空轉”現象。

一是專業管理人才“少而弱”。危急情境下，基層應急工作人員的專業化程度、適應變化和妥善解決問題的能力，是影響治理效能的關鍵因素。現階段街道與社區缺乏應急管理專業人才，工作人員常常身兼數職，專職人員配備缺失。各項治理事務與職責的下沉，導致基層應急管理工作通常被視為常規性工作之外“增生”的臨時性事務，一度陷入“事務下放—運動式治理—效能低下”的惡性循環。同時，工作人員應急救援專業理論知識薄弱和實踐操作能力不足，缺乏底線思維和憂患意識，難以滿足“大安全、大應急”的管理需求。

二是應急管理資源“舊而缺”。應急管理資源包括人力資源、物力資源和財力資源，各類資源的合理配置和高效使用，是有效應對突發事件的基本保障。[36]（p5-18）但實踐中，我國基層應急管理資源及其配置薄弱問題長期存在。人力資源方面，除上述專業管理人才“少而弱”情形外，基層綜合性應急救援隊伍實質缺位，簡單以社區消防志愿者、平安志愿者等志愿者隊伍形式代替，其功能定位與國務院要求建設目標相差甚遠。財力資源方面，基層街區應急預備費計提比例較低，計提客體、計提范圍、管理模式、支出用途等要素缺乏法定制度支撐，難以適配風險社會和轉型社會疊加的復合風險治理要求。物力資源方面，新冠疫情的初期防控，暴露出基層存在應急物資儲備不足、結構布局有失均衡、應急物資物流存在短板和供應主體間協調無序等約束應急管理效能兌現的客觀限制。

五、“三種模式的選擇”：基層應急管理體制改革的未來實踐方向

中國行政管理體制改革，指政府行政系統為適應內外部環境變化，著力轉變職能、理順關系、優化結構、完善制度，以實現行政系統與社會環境之間動態平衡的過程。[37]（p76-86）基層應急管理體制改革，則是通過調整街區內部應急管理組織架構、職能定位和權責歸屬等，調節與重塑多元組織要素間互動關系，以增強基層應急管理工作的系統性、整體性和協同性，夯實基層政權在應急管理領域貫徹國家理念與服務社會的能力。2021年，國務院印發《“十四五”國家應急體系規劃》，提出“形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的中國特色應急管理體制”。“全災種、大應急”工作格局下，基層街區需主動調整內部功能結構，以適應新時代中國特色應急管理體制建設需求。

（一）塊屬式改革

“條塊”關系是中國行政組織體系中基本的結構性關系，構成了中央與地方關系中特殊的“矩陣式結構”。[15]（p75-84+176-177）基層應急管理“條塊”關系，“塊”是指街道和社區，“條”則是指縣區職能部門。塊屬式改革是通過設置隸屬于街道和社區的應急管理專門機構，將碎片化的應急管理業務、零散化的應急管理職能和多元化的議事協調機構進行專業整合和統一管理，進而實現信息共享、資源整合、業務協同和組織共建。這種改革模式通過“塊塊”層面的專門機構設置，將“統籌發展和安全”“以新安全格局保障新發展格局”等新時代應急管理理念和“預防為主、防治結合”“關口前移、源頭治理”等國家話語體系嵌入基層社會，可有效實現國家意志和行政權力向社會的滲透與延伸。

塊屬式改革在街道層面，可在街道辦事處內設立應急管理辦公室，其機構設置與街道辦事處原有的其他科室設置相同，如黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室和計劃生育辦公室等，統一負責街道轄區內的各項應急管理工作，包括隱患排查、監測預警、信息報送、預案演練和物資儲備等。同街道辦事處其他科室角色定位一致，應急管理辦公室是街道辦事處的下屬職能科室，兩者是領導與被領導的關系，同時接受區（縣）應急管理局等相關“條條”部門的業務指導和監督考核。作為街道辦事處新設下屬科室，應急管理辦公室辦公場所由街道辦事處提供，辦公經費納入街道財政預算，辦公人員遵循其他原有科室配置方式按需編配，由街道辦事處掌握其工作考核權和人事任免權。

社區居民委員會作為基層群眾自治性組織，建立有效承接社區管理和服務的下屬委員會，如人民調解、治安保衛、公共衛生、計劃生育、群眾文化等各類下屬委員會，已成為加強社區自治能力的全國通行做法。塊屬式改革在社區層面，可參照其他下屬委員會設置，建立下屬應急管理委員會，其運行方式與各類下屬委員會相同，統一負責社區內的各項應急管理工作，包括風險隱患排查、應急知識宣傳、應急預案演練、應急物資儲備、應急政策普及和災時社會動員等。社區應急管理委員會接受社區黨組織和社區居民委員會的統一領導和管理，其辦公場所由社區居民委員會提供，辦公經費從社區居民委員會工作經費中列支。人員構成方面，應急管理委員會主任由社區居民委員會成員兼任，成員按照自愿、無償的意愿原則，由社區居民代表、樓門院長、社區工作者及社區各類社會組織、駐區單位代表等組成（見圖1）。

塊屬式改革可以實現基層應急管理的結構功能匹配、專項業務兜底與高效社會動員。第一，塊屬式改革通過革新街區應急管理結構，滿足基層應急管理系統的功能訴求。通過設立街道、社區應急管理專門機構，將合署辦公轉變為專項治理，多元且碎片的基層應急管理職能得以統一管理，可以解決基層應急管理中現存的機構“空殼化”和業務“懸浮化”現象。第二，塊屬式改革以創設街區應急管理機構的實質性政策工具，重新配置街區應急管理結構與資源，確保基層街區“有機構、有場地、有人員、有物資”，從而有效承接下移的各項應急管理事務，實現專項業務兜底。第三，街道、社區作為國家與社會的接口，其社會功能屬性使其在服務社會過程中所形成的支持性伙伴關系，如情感、溝通、信任等非正式關系，是應急治理效能提升的關鍵因素，可為組織居民參與、開展志愿服務和應急社會動員等工作提供有效支撐。

塊屬式改革通過對基層應急管理結構進行適應性調整和轉換，強化基層街區功能承載能力，是有效貫徹國家意志和適應治理重心下移發展趨勢的主動建構創新。但是，這種改革模式也存在部分可預期弊端，科層內部的結構調適依然無法擺脫原有體制運行中的結構性困局。一是新設應急管理機構的財政支出、資源需求等由街區供給，專項業務運行將進一步增加其行政支出成本。二是縱向行政層次的增加，可能帶來信息傳遞的衰減乃至失真風險，從而降低行政效率。三是自上而下的行政改革模式無法消除行政權力的侵入，街區社會屬性仍然面臨被行政屬性吸納的困境，從而加重基層行政化負擔。

（二）條屬式改革

中國“條塊關系”中，“條”是指從中央延續到基層各個層級政府中職能相似或業務內容相同的職能部門。[38]（p2）垂直化管理模式強調部門分工和專業化，體現政府職能內容的分化和權威關系自上而下的運作動員。[39]（p200）條屬式改革是指按照垂直化管理模式，在街道和社區自上而下對口設立應急管理機構，整合碎片化的應急管理業務和職能，統一負責轄區內應急管理業務開展。這種改革模式強調突發事件的專業化和精準化管理，有利于提升基層防災減災救災效能。

條屬式改革在街道層面，可建立應急管理所作為區（縣）應急管理局派出機構，統一負責街道轄區內的應急管理業務，并承擔上級部門交辦的各項其他事務。同公安派出所、社區衛生服務中心等垂直管理單位運行模式相同，應急管理所與區（縣）應急管理局存在組織領導和業務指導的雙重關系，并在街道黨工委和街道辦事處屬地管理下開展工作，其辦公場所、辦公經費、辦公人員參照其他垂直管理單位配置方式統籌安排。業務關系方面，應急管理所與街道辦事處相互支持、協助、配合，由區（縣）應急管理局掌握其工作考核權和人事任免權。

為推進新時代基層治理現代化建設，建立社區警務站、社區衛生服務站等社區工作站已成為近年來基層治理工作陣地前移的基礎工程。條屬式改革在社區層面，可參照社區工作站設置模式，建立應急管理工作站作為街道應急管理所的外派機構，其運行模式與社區警務站、社區衛生服務站相同，統一負責社區內的應急管理業務。社區應急管理工作站接受街道應急管理所的統一領導和管理，業務關系上與社區黨組織、社區居民委員會相互配合、支持，其辦公場所、辦公經費、辦公人員參照其他社區工作站設置方式按需配置（見圖2）。

條屬式改革遵循垂直領導、集中管理、異層同構的設置原則，可形成自上而下統一集中的條線式管理體系，有利于治理資源集聚式下沉、管理業務專業化辦理和管理功能集成式整合。第一，條屬式改革情景下，基層應急管理工作所需資源由上級業務主管部門供給，資源自主性與靈活性較高，有利于推動“條”上密集式的權力與資源向街區下沉，使其在應急管理工作中“有職、有錢、有權”，繼而突破“塊塊”治理結構下基層“權力小、責任大、資源少”的緊約束狀態。第二，條屬式改革以專職辦公人員的供給配備，實現基層應急管理業務的專一性和專業性辦理，可有效緩解當前基層專業管理人才“少而弱”的現實情形，提高基層街區應急管理的精準化、規范化、專業化水平。第三，條屬式改革通過自上而下對口設置應急管理職能部門，將基層街區碎片化的應急管理業務和職能進行統一管理，可實現功能的集成式整合，為構建多災種綜合治理網絡提供依托。

條屬式改革的實質是由單一垂直管理部門直接負責街區自然災害與事故災難的全流程管理工作，可有效推動基層突發事件治理的分類化、專業化和有效化，提升基層應急管理效能。但實踐中，這種改革方式也依然存在一定的局限性。一是垂直到底的行政管理模式下，相對封閉的條線管理體系不利于多部門協同行動與橫向資源整合，對跨區域、跨部門、跨層級重大突發事件的處置力不從心。二是條屬式改革下的“條條”職能部門與“塊塊”屬性的街道和社區協調統籌功能難以實現，日常工作運行中容易形成“兩張皮”現象。實踐中，街區對條線職能部門既難以行使人事權，也無法影響其事權財權，制度文本上的“協調”權難以落實。

（三）嵌入式改革

社會科學領域中，“嵌入”被用于描述不同對象間相互融入或銜接的過程或狀態。[40]（p49-57）基層應急管理是一項業務繁雜的集體行動，涵蓋災前、災中和災后各個階段，涉及政府部門、社會組織、市場組織和社區居民等多方主體。嵌入式改革是指在基層黨組織引領下，將基層應急管理各項業務和職能，融入基層街道和社區內部多元主體中，在控制制度和組織成本基礎上，建設基層應急管理體系，強化基層社會抗逆力。黨建引領是加強基層政權建設和創新基層治理的重要制度保障。[41]（p49-52）黨組織富有權威性、合法性和強大組織動員能力，通過對基層應急管理結構中多元主體的不斷滲透，成功嵌入基層政府和行政化的社會組織中，以領導、引導和規范行政權力來實現其執政主張。

基層應急管理場域中，可憑借黨組織“上下貫通、左右聯動”的組織網絡，構建“縱向到底、橫向到邊”的應急管理體系。通過縱向跨層級黨建聯建和橫向跨部門黨建協同，促進國家基層權力的整體性行動。縱向上，建立縱貫到底的網絡組織體系，以黨建活動促進層級聯動。依靠黨組織政治權威、社會資本、常態工作網絡和群眾路線優勢，在應急指揮、信息溝通、資源整合等應急管理行動中發揮其“橋角色”功能。[42]（p56-62）橫向上，依托黨建組織網絡，以兼職委員形式將街道“條線”部門納入街道黨工委，通過搭建“黨建聯席會議”工作機制，推行各級各類黨組織的聯建共建。以區域化黨建聯動和常態化聯絡溝通機制，實現街道層面應急管理相關部門的“條塊”統合和社區層面多元主體協同的整體性應急治理。相較于行政協調機制，黨建聯席會的議題具備更加明顯的政治話語特征，在推動各方主體達成共識方面具有獨特優勢（見圖3）。

圍繞黨組織核心地位，將基層應急管理事務進行整合與劃分，并嵌入到街道和社區內部多元主體中，可構建結構清晰、功能完善、權責分明的新時代基層應急管理格局，有效應對治理重心下移進程中的諸多深層挑戰。第一，縱向“街道黨工委—社區黨組織—小區黨支部”組織架構，有利于理順街道與社區間的事權范圍，緩解治理任務指標的隨意和無序下壓的情況。第二，從組織間成本管理看，“黨建聯席會議”工作機制可以在不改變基層多元主體職能邊界和隸屬關系的條件下，推動應急管理協同行動，實現總成本最低的應急管理目標。如：由社區和街道內派駐的公安、衛生、消防和交通等部門負責人兼任街道黨工委委員，開展黨建聯席會議時，將“道路安全管理”問題作為議題共商共議共治，可有效解決“看得見，管不著”的治理問題。第三，嵌入式改革可將社區居民委員會、社區社會組織、轄區單位、網格員、社區黨員、志愿者等多元主體充分吸納并有序整合到現有基層應急管理系統中，以信息、資源、權限的異質性供給適應多樣化的應急需求，高效釋放治理效能。第四，以黨組織牽頭開展基層應急管理工作，可提升領導注意力分配程度，有利于及時錨定治理問題，以超越常規科層規則的方式統一要素、集中資源、打破梗阻，有效實現治理目標。

嵌入式改革可優化多元組織之間的權力、資源配置，形成資源共享、信息互通、權責清晰的管理格局，有效化解基層應急管理中的多重困境。但這一改革模式在實踐中也存在一定弊端。一是基層工作人員依舊身兼數職，專業應急管理人才“少而弱”的困境無法有效緩解。二是碎片化的基層應急管理業務和職能雖然得以集中整合，但由于專門管理機構依然缺位，應急管理工作容易走向“運動式治理”，長效化、規則化的基層應急管理模式難以形成。三是過于依賴基層黨組織的功能發揮，不利于基層社會自治能力的培育與提升。

六、結語

基層應急管理體制改革，實質是國家權力面向基層社會，維護基層穩定發展秩序的一種選擇。通過組織設立、權力擴散和資源系統集聚，打通多元行動主體的關系節點，為突破基層應急管理工作的結構化困境提供治理思路。無論是塊屬式改革、條屬式改革還是嵌入式改革，其本質都在于有效歸攏和整合基層應急管理多頭的組織關系和權力機制，理順基層應急管理的業務流程，避免由于多種治理要素集中涌入而導致的行動規則混亂、協同能力弱化以及權責邊界模糊等結構性限制。

三種基層應急管理體制改革模式均可從制度層面強化基層應急管理能力，推進新時代基層應急管理現代化建設，但依然無法突破科層組織結構帶來的“體制性困境”。我國基層街道與社區形態各異，治理場景復雜、治理對象多元、發展模式多樣，并不存在一種改革模式放之四海而皆準。改革模式并無最優，每種模式均有利弊，選擇的關鍵在于城市具體發展情景和改革模式適配程度。面對日益復雜的社會治理需求和風險社會下基層脆弱性凸顯的挑戰，無論哪種改革模式，都應始終緊密貼合并服務于政府當前與未來的工作重心和發展目標，也需始終立足于社會自主發展過程中的現實需要。

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