市域社會治理： 基層社會治理創新的路徑選擇

摘要：從治理場域的視角來看，市域社會治理和基層社會治理有著不同的治理對象、治理內容和治理方式。但從國家的政策導向來看，市域社會治理是基層社會治理創新的重要抓手和突破方向。當前，基層社會治理實踐中出現了碎片化、內卷化、權責不清晰等問題，這些問題僅僅依靠基層自身力量難以解決，需將縱向組織體系中的“市”整合到基層社會治理結構中，以整體性的視野考量市域內社會治理問題間的關聯。因此，需要彰顯市域治理在基層治理中的層級優勢和主導者作用，加快構建完備的社會治理體系、統籌優化重心下移的資源配置方式、全面激發基層治理的內生動力、大力提升全域治理的智能化水平，進而推動基層社會治理創新。

關鍵詞：市域社會治理；基層社會治理；基層治理創新

中圖分類號：D630

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.06.002

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會首次提出社會治理的概念。由此，社會治理進入了黨和國家的政治話語體系，并成為學術界、實務界研究的重要范疇。在社會治理領域中，市域社會治理和基層社會治理是兩項重要的政治議題。黨的十九大報告明確指出，“加強和創新社會治理，推動社會治理重心向基層下移”。黨的十九屆四中全會確定了“構建基層社會治理新格局”的戰略目標，并提出了“加快推進市域社會治理現代化”和“推動社會治理和服務重心向基層下移”的行動目標和要求。黨的十九屆五中全會更是把“加強和創新市域社會治理”以及“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”作為“十四五”時期國家經濟社會發展的主要目標之一。黨的二十大報告明確提出“加快推進市域社會治理現代化，提升社會治理效能”。從國家的政策導向可以看出，將市域社會治理現代化作為推進基層社會治理創新的著力點和突破口，積極構建兼具活力和效率的現代基層社會治理體系，是國家根據當前社會環境發生的深刻變化作出的重大制度安排，是主動適應我國社會時代背景變化提出的重大改革舉措。當前，市域社會治理和基層社會治理已成為國內學界和政界關注的熱點問題，對市域社會治理和基層社會治理的研究涵蓋概念界定、價值意義、問題短板及優化路徑等諸多方面，但對“市域社會治理與基層社會治理在理論和實踐上的深層聯系”關注較少。鑒于此，本文以市域社會治理的視角，分析基層社會治理創新面臨的現實困境，綜合研判市域社會治理的職能定位和比較優勢，在此基礎上，提出以市域社會治理為抓手，破解基層社會治理困境的實踐路徑。

二、基層社會治理創新面臨的現實困境

基礎不牢，地動山搖，基層是治國安邦的重要場域，是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落到基層。黨的十八大以來，為順應時代發展變化，黨中央協同推進社會治理重心向基層下移，引領和推動基層社會治理的實踐和創新，取得了顯著成效。但同時也應看到，基層社會治理中仍然存在一些短板和不足。

●城鄉二元分治傾向依然存在

城鄉二元結構是我國經濟社會發展的歷史產物。盡管自改革開放以來城鄉二元結構發生了深刻的變化，尤其是近些年城鎮化的快速發展，城鄉之間的差距逐漸縮小，城鄉社會治理的二元結構在一定程度上被打破，但一些管理體制仍未徹底變革，城鄉二元治理結構仍然明顯。從城市治理來看，隨著城市化進程的不斷加快，使得人流、物流、資金流、技術流等大量要素不斷向城市集聚，中國流量城市時代已經到來。因此，城市地域成為各種社會矛盾風險的集中地，特別是一些大中型城市普遍面臨著“城鄉結合部”“城中村”“特大城鎮”等治理難題。從農村治理來看，農村大量人口為了追求短期現金收益，紛紛用腳“投票”，不斷涌入城市，鄉村呈現“空心化”現象，造成鄉村治理因缺人缺資源等原因，難以正常開展，鄉村公共服務質量和水平難以與城市相比，城鄉基層治理體系和治理效能更是存在明顯差距，這在一定程度上阻礙了城鄉一體化進程中的城鄉社會協同治理。

●基層治理權責之間張力不均

人、財、物、權、技術和政策等資源是維持基層社會治理正常開展和運行的必備要素。但從目前基層治理的現狀來看，一些地方普遍存在著治理權責不匹配的問題，導致基層治理出現“懸浮化”現象。一方面，基層治理主體整合力量和調動資源的能力有限。在當前的治理體制中，越往上權力越大、資源越多；越往下權力越小，資源越少。基層治理在國家治理體系中位于最低的治理層級，所需要的資源和力量一般都集中在上級層面，與基層治理的實際需要是脫節或割裂的。基層治理因缺乏處理和解決實際問題所需的資源，常常面臨著“有心無力”的治理困境。另一方面，基層自主空間小、活力不足。基層治理在不打破原有體制規范的基礎上還需要進行治理機制、工作機制的創新。但在實際工作中，由于上級政府政策的“剛性化”，壓縮了基層政策轉化空間[1]，基層政府缺乏政策轉化的靈活性，包括將上級政策和任務與治理對象、治理問題及治理需求間的有效轉化，降低了政策執行的適應性，提高了政策執行的成本；擠占了更多的治理自主空間，消耗了基層治理主體大量的時間和精力，從而導致基層治理負擔過重、積極性不高，出現“以會議落實會議”“事事留痕”等形式主義的問題。基層治理的體制資源與基層實際對接過程常常產生“既要馬兒跑又要馬兒不吃草”“所有人都想要的公共事務權利與所有人都不想要的公共事務責任”等兩難境地。

●基層治理碎片化現象突出

基層社會治理是一個涉及多治理主體、跨區域、跨層級、跨部門的系統性工程。但長期以來，我國基層社會治理具體實踐過程存在著治理主體間相互獨立、治理機制銜接不暢、治理部門間缺乏互動、治理手段相互排斥、治理目標相互背離等問題，即基層治理的碎片化。一是“條線”部門間的治理碎片化。基層社會治理的“條線”一般包含城市“區—街道（鎮）—城市社區”三級與農村“縣—鄉鎮—農村社區”三級。由于所轄行政區域不同，“條線”部門常常以“屬地管理”之名，各自制定不同的治理規則、采用不同的治理策略、使用不同的治理方式，根據實際治理需求實現不同的治理目標，因此造成各自為政、條塊分割等行政區域碎片化治理。在現行行政體制下，治理任務被層層傳導到下級，大大增加了下級的治理負擔。二是“塊塊”部門間的治理碎片化。從目前來看，社會治理的職能和責任分屬于不同的部門，一般涉及政法委、組織部門、民政局、司法局、住建局、衛健委、城管局等40多家職能部門，但由于各部門的職責不一、利益不同、治理理念不統一，導致各部門間存在著職能交叉、責任不清、工作協調性差等問題，難以形成治理合力，整體性優勢不強。

三、市域社會治理的職能定位與比較優勢

作為國家治理的重要組成部分，基層社會治理對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的意義。但同時也應看到，基層社會治理實踐中存在著一些問題和弊端。基于此，國家在頂層設計層面提出“市域社會治理”這一概念，將社會治理的政策關注點調整到市域層面，重在發揮市域這一層級承上啟下、統籌協調的樞紐作用，提高基層社會治理的整體性、協調性和有效性。

●治理空間的完整性有助于社會治理的有效統籌

市域社會治理，顧名思義是指國家治理在設區的城市區域范圍內的具體實施，即空間范圍是市域社會治理的內容區別于社會治理以及縣域社會治理的最突出特點[2]。一方面，市域社會治理擁有完整的治理單位，同時兼具城市和鄉村兩個治理系統，不僅包括市（區）、街道、社區、小區等城市治理單元，還包含了縣、鄉鎮、行政村、自然村等農村治理單元，是一個相對完整、相互依存、相互制約、開放互動的社會治理生態系統[3]，有助于打破城鄉二元分治格局以及有效克服僅僅依靠縣域治理的單中心結構困境，實現社會治理的城鄉統籌。另一方面，市域社會治理還可以有效統籌線下與線上治理空間。網絡和社交媒體的快速發展，使得網絡社交成為現代社交最大且有效的載體，但隨之而來的是產生了越來越多的網絡犯罪、網上輿情、交易安全等問題。網上空間與線下空間不是對立和割裂的，網上空間產生的各種關系往往映射到現實生活關系中，并影響著人們的實際行動。市域社會治理可以完善縱向聯動、橫向協同、線上線下秩序協調的網絡治理機制，比如市域層面構建統一的網絡監管平臺，對全市范圍內的網上空間進行有效監管，可以實現第一時間預警、第一時間研判以及第一時間解決，實現網絡空間的常態化治理。

●治理主體的協同性有助于凝聚社會共治合力

社會結構及社會關系隨著城鎮化的快速發展和市場化進程的加快發生了深刻變化，由此導致各種社會矛盾交織疊加。社會風險增大，治理事務急劇增加，僅僅依靠單一治理主體無法適應社會治理事務復雜多樣性的變化，需要構建與之相匹配的共建共治共享的治理新格局。而相較于基層治理來講，市域社會治理更突出市域的主導作用。第一，市域社會治理更強調黨委總攬全局、協調各方，市域層面可以有效協調各種治理主體，增強治理主體間的協同配合，實現從“力量分散”到“力量聚合”的轉變。第二，政府作為社會治理政策的制定者和執行者，通過發揮市級政府層面的統籌協調作用，有利于構建“市級主導、區縣負責、鄉鎮聯動”的政府間縱向治理體系以及“市級統籌、部門聯動、屬地兜底”的部門間橫向聯動體系，實現從“條塊分割”到“縱橫聯動”的轉變。第三，市域層級可以充分調動市場主體和社會主體的積極性，通過引入市場競爭機制和社會動員機制引導其參與社會治理，同時通過創造制度化的參與渠道、路徑和空間，增強市場主體和社會主體的有效關聯，形成開放共治的良好局面，實現從“單兵作戰”到“社會共治”的轉變。

●治理內容的多樣性有助于滿足群眾多元需求

社會治理以滿足人民群眾對美好生活的向往為價值目標。當前，人民群眾對民主、法治、社會公平、權利平等、良好社會秩序等方面都有了新的更高的要求，因此必然要求治理內容是多樣化的。市域社會治理相比于基層社會治理內涵和外延更加豐富，且優勢更為明顯。市域社會治理處于連接國家治理與基層治理的中間層級，更強調樞紐性功能作用的發揮、以地級市為單元對全域性問題的關注和以整體性的視野考量市域內社會治理問題間的關聯。[4]其一，市域層級具有最大政策邊際效應和最優治理半徑，具有較為完備的治理鏈條和治理體系以及統籌整合和有效解決重大社會風險矛盾的資源和能力，是發現、防范、化解和管控社會矛盾風險最直接、最有效的層級，是營造良好社會秩序、提升人民群眾安全感的重要一環。其二，市域社會治理具有以城帶鄉的輻射作用，從市域這一更高層級統籌協調全域內城鄉之間人口的穩定流動，真正實現城鄉間公共服務合理有效供給、城鄉治理一體化以及以城帶鄉的發展目標，不斷滿足人民群眾的訴求，提升人民群眾的幸福感。其三，市域社會治理具有以點帶面的示范作用，社會有效治理的關鍵在于激發和增強社會活力，讓社會力量在社會空間里成長，豐富和拓展社會成長空間。通過依法維護和保障公民參與的合法權利和機會，引導公民實現自我教育、自我管理、自我服務、自我監督，市級層面打造成功典范、推選優質項目，在市域范圍內推廣，實現從“為民做主”向“由民自主”的轉變，提升人民群眾的獲得感。

●治理策略的融合性有助于提升社會治理效能

社會治理目標的實現需要借助一定的治理策略，可以說，選擇何種治理策略在一定程度上影響著治理效能的發揮。任何一種治理手段很難單獨發揮作用，且不可能適應所有的治理問題，因此靈活采取多元策略是提升社會治理效能的有效路徑。當前，政治、法治、德治、自治和智治是社會治理的有效方式和手段，在“五治共治”的治理格局下要著力提升“五治融合”的治理效能。市域層面在“五治融合”，尤其是在政治、法治和智治方面與縣域基層治理相比具有絕對優勢。政治引領是市域社會治理的根本保證，是凝聚治理共識、增強治理合力的根本途徑。在市級層面建立黨委政府統籌協調、統一指揮機制，明確治理目標、政策導向以及工作措施，成立市級綜治中心，協調各方力量和資源，將黨的領導貫穿于社會治理的方方面面。法治是實現治理有序的重要保障。2015年新修改的《中華人民共和國立法法》賦予設區的市制定地方性法規的權力，即地方立法權。在國家法實施的框架下，市域層面因地制宜探索地方法、社會自治法、城市公約、道德規范等，有助于規范治理主體的行為以及將全市范圍的社會治理成果經驗提煉總結并上升為法律，使得社會治理各環節都有章可循、有法可依。智治是提升社會治理精準化的必然選擇。在市域層級建立數據規范統一的一體化數字治理平臺，有助于打破條塊間、塊塊間的信息壁壘，實現數據的開放共享，提升信息化治理的整體效率，為精準治理提供科學依據。總體來說，市域社會治理的“五治融合”治理策略，可選擇的政策空間更大，靈活性更強、融合度更高。

四、以市域社會治理推動基層社會治理創新的實現路徑

基層社會治理出現的內卷化、碎片化、權責體系不清晰等問題，僅僅依靠基層力量是難以解決的。需將縱向組織體系中的“市”整合到基層社會治理結構中，以整體性的視野考量市域內社會治理問題間的關聯，充分發揮市域社會治理的優勢和作用，進而推進基層社會治理體系和治理能力現代化。

●加強頂層設計，加快構建完備的社會治理體系

以市域層級為抓手推動基層社會治理，需要發揮市級統籌協調作用，著力構建權責明晰、上下貫通、聯動協同、運轉靈活的社會治理體系。在宏觀層面上，制定符合市域內基層特點的治理戰略及路線。具體而言，就是要在全面領會、準確貫徹上級決策部署的基礎上，結合地方實際，按照市域內政治、經濟、社會、文化、市場和個體生活均衡運行邏輯，統籌制定政策體系和地方性法規，凝聚多元共治合力，構建更加合理、更為高效的基層社會治理體系。在中觀層面上，加快健全完善市域社會治理的體制機制，著力破除條塊分割困局，構建“市級主導、縣區主管、鄉鎮主抓”的政府間縱向聯動，以及“市級統籌、部門協作、屬地兜底”的部門間橫向協同的治理體系。理順黨政部門之間、條塊部門之間的權責關系，在既有行政體系中對涉及社會治理的功能和資源進行整合，進一步明晰各部門的職責和任務，將本不該由基層承擔的職責上移至各職能部門，充分發揮好市級部門對基層社會治理的指導者和推動者作用。在微觀層面上，堅持把紓民困、解民憂作為市域社會治理的根本目標，構建以居民生活需求為中心的差異化、多元化、分類化的微觀治理體系，持續實施基層治理“民生工程”，破解民生領域突出問題，解決群眾身邊的“急難愁盼”問題，調動群眾參與治理的熱情，建成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

●加大統籌管理，著力優化重心下移的資源配置方式

社會治理重點在基層、難點也在基層，必須加快推動重心下移、力量下沉、保障下傾。市級層面應充分利用治理層級樞紐性、治理體系完備性、治理資源疊加性和治理規模整體性等特點，優化資源力量統籌和重心下移方式，進而夯實基層治理基礎。一方面，市級層面根據各縣（區）的功能定位和實際情況進行分類和差異化放權。健全完善社會治理重心下移機制，優化資源配置方式，依法統籌基層政府的財政自主權、人事統籌權，深化行政審批改革和綜合執法改革，自上而下把更多管理權限、各方資源、多元力量和便民服務下放到基層，使基層有職有權有物，為推進基層社會治理提供必要的條件。另一方面，市域層級要建立訴求快速響應機制，自下而上及時了解和回應基層訴求，確保各類資源放得下、接得住、用得好。推行源頭預防、中期應對、后期復盤的閉環治理運行模式，并依據治理情況復盤結果，分析各地區在治理過程中遇到的新情況新問題，動態調整給予新的權限和資源配套，切實為基層治理賦權賦能。同時，在推動社會治理重心向基層下移的過程中，市級層面還需要加強對基層的監督和制約，推動基層政府提高依法履職的能力和水平。

●注重創新引領，全面激發基層治理的內生動力

改革創新是破解社會治理難題的關鍵一招。市級層面在推進基層社會治理中要發揮統籌、指導和推動作用，科學銜接頂層設計與基層探索，采用靈活多樣的治理創新激勵手段，推動全市域形成百花齊放、百家爭鳴的基層治理創新生態圈，激發基層治理的潛能。其一，引導差異化發展。基層治理創新需要發揮基層治理主體的主觀能動性進行不斷地探索，不同地區、不同部門應根據各自面臨的現實問題和發展趨勢，整合現有資源力量，實施不同的治理創新策略。具體來說，可以鼓勵有條件的地區或部門采取塔尖創新策略，一般的地區或部門采取模仿式的創新策略，并同步選樹基層治理創新典型，形成基層治理創新的良性循環，推動基層主動作為，實現基層有效治理。其二，實行項目化推進。著眼“一地區一特色，一部門一品牌”，開展社會治理創新“品牌項目”評選活動，推動各個地區、部門、行業、單位，立足自身的實際和特點，積極培育打造有特色有影響的治理亮點和治理品牌。市級層面遴選一批優質項目，在市域范圍內推廣，不斷拓展社會治理內涵和社會治理方式，以治理創新提升社會治理整體效能。其三，抓好長效化建設。以制度機制的創新來破解社會治理出現的問題，是推進基層善治的重要手段、也是長治久安的必須之舉。市級層面要更加注重鼓勵基層進行政策、制度層面的創新創造，并把在基層治理實踐中被證明行之有效的治理制度、治理模式和治理系統，適時上升為市域社會治理的基本標準和法規制度，以點及面提高全市域基層社會治理現代化水平。

●強化數字賦能，大力提升全域治理的智能化水平

隨著現代信息技術的發展，大數據、物聯網、5G技術、人工智能、云計算、區塊鏈等前沿科技在社會治理領域得到深度融合運用，有力促進和推動了傳統治理向智能化治理的轉變、粗放式治理向精細化治理的轉變。為此，市級層面要更好發揮“統”的作用，破解數據共享難題，整合應用平臺資源，并防范技術嵌入風險，為基層社會治理提供有力支撐。著重在以下三個方面下功夫。第一，在防范風險上下功夫。在市域層級構筑全域可感知、全系統可整合、全數據可共享的市域重大社會風險防御與應急治理體系，打造集智能分析研判和智慧治理應用于一體的數字化治理平臺，明確常態化與非常態化應急處置預案與啟動程序，建立健全市域治理監督體系和監督網絡，實現快速反應、高效處置，最大程度將社會風險與矛盾糾紛化解在萌芽之中，降低對經濟社會的不良影響，為人民群眾創造和諧安定的生活環境。第二，在做優服務上下功夫。建設市域統一的“城市大腦”，推進各級各類系統并網運行，打破條塊間、塊塊間的信息壁壘，橫向連接市級部門、縱向貫通鄉鎮（街道）、村（社區），推動跨地區、跨層級、跨部門、跨業務數據的交換共享，形成統一的社會治理數據池，實現一個中心匯聚、一張圖感知、一個平臺應用。同時，根據實戰實用實效要求，開發不同的治理應用場景，如一網通辦、一網通管、智慧公交、智慧校園、無感支付等，以智能化、智慧化的手段為居民提供精準、高效、優質的公共服務，進而更好地實現以“市域”為載體承接和回應基層社會治理需求。第三，在革除弊端上下功夫。數字技術給基層社會治理帶來了便捷，也為市域政府部門推進治理創新提供了重要的技術支撐，但同時也出現了“為數字化而數字化”“數字官僚主義”等問題。市級層面要加大督查指導力度，嚴控各類平臺和APP等開發使用，尤其是要防止“指尖上的形式主義”“文山會海”向線上轉移，變相增加基層負擔，耗費公共資源。

基金項目

2024年度江蘇省黨校系統調研課題《江蘇推進社會治理現代化研究——對基層減負視角下村干部負擔的考察》（ XT24113）研究成果。

參考文獻

[1]楊華.縣鄉中國[M].北京：中國人民大學出版社，2022：239.

[2]陳成文，陳靜，陳建平.市域社會治理現代化：理論建構與實踐路徑[J].江蘇社會科學，2020，（01）.

[3]徐漢明.市域社會治理現代化：內在邏輯與推進路徑[J].理論探索，2020，（01）.

[4]陳成文，張江龍，陳宇舟.市域社會治理：一個概念的社會學意義[J]. 江西社會科學，2020，（01）.

作者簡介

程燕燕，河南洛陽人，中共泰州市委黨校講師，管理學碩士。研究方向：公共管理；社會治理。

責任編輯 李佳芮