上海郊野公園建設經驗與路徑優化

摘要：鄉村振興戰略要求激活鄉村內生動能，促進城鄉融合發展。上海市通過構建資金統籌體系、完善土地支持政策體系、建立市區聯動共同推進機制推動郊野公園建設，提升“三農”現代化水平、提供高質量的綠色公共產品、優化生態空間結構。當前郊野公園建設應緊緊圍繞鄉村振興戰略要求，精準把握郊野公園建設定位，有效挖掘和發揮郊野公園多重功能，開展生態化土地整治技術應用實踐，推動城鄉生態功能區擴容提質，促進郊野公園建設和鄉村振興有機結合。上海郊野公園建設為推動鄉村振興、實現城鄉融合發展提供了經典范例和現實啟示。

關鍵詞：郊野公園；城鄉融合；鄉村振興

中圖分類號：TU986.52

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.06.010

黨的二十屆三中全會明確提出：“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。”[1]上海郊野公園作為重要的城鄉融合引領區、鄉村振興示范區和綠色發展實踐區，對推進上海生態文明建設、促進城鄉融合、預留可持續發展戰略空間具有重大現實意義。

一、郊野公園的概念

“郊野公園”的概念起源于1929年，英國提出設立國家公園與區域公園兩種不同類型的公園體系。至20世紀60年代后期，隨著英國各大城市人口的大幅度增加、居民收入的快速增長、道路網絡的日益完善和私人汽車的逐漸普及，郊區自駕游日漸風靡，不僅引起了人們對郊區生態環境保護的關注，更引發了建設郊野公園的呼聲。1968年，英國政府出臺《鄉村休閑》白皮書明確提出了在城市周邊建立郊野公園的建議，并將郊野公園定義為位于城鄉郊野地區有良好的自然景觀、郊野植被及田園風貌，并以休閑娛樂為目的公園。郊野公園既是大都市綠色公共產品，也是大都市重要的綠色生態空間。

在鄉村振興戰略背景下，上海郊野公園既不是一般意義上的“城市公園”，也不同于國外的郊野公園，不以大規模的建設開發為前提，而是以土地整治為核心抓手，通過對郊野地區低效工礦用地、宅基地等建設用地的減量復墾，田、水、路、林、村、文的綜合治理、系統修復和整體提升，在鞏固農用地生產功能的基礎上，進一步發揮鄉村自然生態功能、傳承農耕文化、提升歷史風貌，實現城鄉空間布局優化、生態空間提質擴容以及鄉村生產、生活、生態融合發展。[2]上海郊野公園建設本質上是以全域整治為平臺的城鄉融合發展實踐。

二、上海郊野公園建設典型示范與經驗

上海郊野公園多數在規劃集中建設區外，從空間特征上看，具有生態空間和農業生產空間、農民生活空間“三大空間”高度重疊的特征；從土地利用結構上看，以農用地為主，伴有林地、園地等生態資源組合，同時零散分布有宅基地和低效的建設用地，在土地權屬上，以集體土地為主。當前，上海市充分結合區域條件，合理布局郊野公園，推動城鄉宜居、宜業、宜游和諧發展。

●上海郊野公園建設的典型示范

目前，上海市已經建成了金山廊下郊野公園、浦江郊野公園、廣富林郊野公園等主要郊野公園。郊野公園已經成為以促進城鄉要素雙向流動為目標的城鄉融合引領區，成為以推進供給側改革為主線、以新業態培育為引擎的鄉村振興示范區，成為以綠色生產方式和綠色生活方式為主導的綠色發展實踐區。

1.金山廊下郊野公園

金山廊下郊野公園總規模約為21.4平方千米，以“農”為特色，針對“農業、農村、農民”的“三農問題”，圍繞生產、生活、生態的“三生共融”的規劃理念，多自然、少人工，形成集現代農業科技、科普教育、文化體驗、旅游休閑于一體的多功能農場型郊野公園。金山廊下郊野公園自開園以來已成為促進農業“接二連三”、當地農民增收的有效平臺。

2.浦江郊野公園

浦江郊野公園總規劃面積約為15.29平方千米，規劃定位為近郊都市森林型郊野公園，主要保留了黃浦江生態涵養林與農田景觀，打造都市中的天然氧吧，讓市民在享受都市便捷生活同時，能夠體會森林的閑逸和郊野的本真，感受郊野公園的生態魅力和自然情趣。浦江郊野公園已于2017年7月試開園，開園面積約為5.82平方千米。

3.廣富林郊野公園

廣富林郊野公園總面積約為4.25平方千米，作為廣富林遺址公園和辰山植物園的延伸，廣富林郊野公園以郊野文化遺址為特色，規劃建設農園采摘、果林風光、濕地漁村和露營基地四大功能分區，以農耕生態自然景觀為主，輔以房車露營、采摘垂釣、觀光漫步等功能設施，建成后將改善提升松江新城的生態環境，完整地保留保護該區域的都市農田風光，進一步豐富松江的旅游資源。廣富林郊野公園已于2017年底開園。

●上海郊野公園的建設經驗

1.構建資金統籌體系

郊野公園作為重大綠色基礎設施，資金需求主要包括郊野公園范圍內居民點搬遷安置補償費、工業用地騰退補償費和農地流轉補償費以及農地區域的田、水、路、林土地整治費用等。由于項目為面狀工程，規模較大，涉及農戶較多，宅基地和低效工礦用地搬遷量較大，總體建設資金需求量巨大。同時，郊野公園民生工程的屬性決定了其效益主要集中體現在社會效益和生態效益等方面，直接經濟效益難以量化，因此，資金以投入為主。如果采用傳統的城市公園“土地征收-集中建設-統一運營”模式，將在原有基礎上大幅度增加集體土地征收和搬遷補償的費用，同時將帶來大量的農民進城安置問題，因而郊野公園的建設只能通過統籌現有涉農資金、整合現有涉農政策來實現。上海市以土地整治為平臺，有效整合了各職能部門的涉農政策與資金，開展了農用地、低效建設用地和農村宅基地綜合整治實踐。當前上海市郊野公園已經初步形成了以土地整治為平臺、以土地整治資金為主體、以規劃土地政策資金為保障的城鄉重大生態復合功能區域建設路徑。

2.完善土地支持政策體系

首先，健全以郊野公園規劃和減量化為引領的規劃土地支持政策。上海市以郊野公園規劃為引領，有效整合各行政部門涉農專業規劃，推動“多規合一”，實現“一張藍圖繪到底”，綜合規劃郊野公園建設空間格局。按照“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的要求，構建以減量化為核心，涵蓋空間獎勵、已批控詳規劃優化、土地出讓方式、引逼結合、部門聯動和財政資金支持等一系列支持政策，促進郊野建設。[3]

其次，完善以土地整治專項資金為主導的資金支持政策。上海對郊野公園建設工程給予土地整治專項資金支持，提升市級補助比例，有效發揮市級資金的撬動效應，不斷充實郊野公園啟動“資金池”。土地整治專項資金按項目實施進度進行撥付，大幅度保障了郊野公園建設進程的持續性與穩健性。同時，給予土地出讓收入市得部分支持，并對郊野公園內符合條件的項目給予優先安排和重點支持。此外，各區縣進一步完善了郊野公園內農民就近進郊野公園就業、農村宅基地綜合使用等支持政策體系。

3.建立市區聯動的共同推進機制

首先，建立市級郊野公園領導和協調機制。為加強市級橫向部門之間協同與聯動，上海構建了市郊野公園建設聯席會議制度，對郊野公園建設的重大事項進行審議和協調。在政策上，加強政策整合，推動產業結構調整和環保支持政策融合。對郊野單元規劃明確的“198”區域減量化范圍，加大市級產業結構調整政策支持力度，實現工業項目調整與減量化工作的同步推進，同時，強化環保政策支持和約束力度，結合環境執法和排污權轉移等政策，促進污染減排和減量化工作的雙重增效。[4]

其次，構建以區政府為主體的郊野公園推進機制。明確郊野公園所在區縣政府是郊野公園推進工作和資金保障的責任主體，負責郊野公園規劃編制、建設和后續管理工作，負責建立有效保障當地農民和農村集體經濟組織利益的長效“造血”機制。上海各區縣相繼成立了由區主要領導掛帥，各相關部門參與的郊野公園建設機構，并確認區級國資公司作為具體的建設主體推進郊野公園建設。

再次，確立以市級土地整治制度為基礎的項目管理體系。上海市以土地綜合整治為載體，按照市級土地整治項目管理制度施行項目管理模式來推進郊野公園建設。在管理流程上，具體細分為項目選址、可行性研究、規劃設計和預算、施工、驗收和后期管護六大環節；在管理制度上，落實項目法人制、招投標制、雙監理制度等項目管理制度，進一步規范推進項目實施。[5]

三、上海郊野公園建設的顯著成效

當前，上海市深入實施鄉村振興戰略，推動郊野空間建設，使之成為提升郊野地區活力的催化劑，有效增強了郊野公園的催化帶動效應和區域輻射效應，在提升城市生活品質、提振綠色消費的同時，激活了鄉村內生活力，強化了鄉村發展動能，補齊了鄉村發展短板，開辟了鄉村振興的上海路徑，有力推動了城鄉綠色公共產品供給均衡化和生活品質均等化。

●提升“三農”現代化水平

從土地利用層面上看，上海郊野公園建設推動了郊野鄉村農田、林地、苗圃、魚塘以及宅基地（土地）資源整合和價值再造；從功能定位層面上看，上海郊野公園為城鄉提供了錨固生態底線的生態空間和休閑游憩空間，既發揮了農業生產功能，又有效統籌了生態保護和游憩娛樂功能，滿足了農業生產發展和農民生活需求。[5]通過郊野公園的建設全面改善了農村生態環境，提升了環境品質，不斷吸引本地青年返鄉就業和創業，促進了人口回流，吸納了有情懷、有想法的新農人走進鄉村創業，驅動了新產業的發展。

●提供高質量綠色公共產品與休閑產品

上海郊野公園的建設為城鄉居民提供了高質量的綠色公共產品，滿足了城鄉居民的綠色消費需求。上海郊野公園秉持綠色發展理念，緊扣“綠色”主題，在公共服務方面，充分挖掘自然景觀和人文景觀特色，打造綠色風光廊道、漫步綠道等公共設施，建設健身廣場、觀光亭等公共場所，營造多功能綠色公共空間；在休閑文體服務方面，為城鄉居民提供科普教育、文化體驗、觀光休閑、采摘垂釣、休憩健身、自然體驗功能，讓城鄉居民在享受城市生活和都市快捷的同時，能夠感受郊野公園的生態魅力與自然情趣，體驗郊野鄉村的本真和閑逸。

●優化生態空間結構

郊野公園這一生態功能區域重要節點建設，不但擴充了上海生態資源數量，完善了生態功能類型及結構，更重要的是實現了集中建設區外低效工礦用地和宅基地等建設用地減量，優化了生態空間結構，提升了生態環境品質。比如，嘉北郊野公園規劃減量化總規模為327.53公頃，占現狀建設用地的78.35%，其中工業用地減量125.34公頃。先對集建區和工業園區外能耗大、有污染、效益差的企業進行減量化，再對搬遷難度較大、污染較小的企業進行減量化；宅基地減量161.12公頃，堅持自愿、公平原則，整村推進；其他建設用地減量41.07公頃，公共配套設施與宅基地聯動減量，規劃總共實現建設用地凈減量147.52公頃。[2]

四、上海郊野公園建設的優化路徑

隨著全國其他地方新型城鎮化和工業化加快發展，區域內城鄉融合如何實現高質量發展正成為擺在各級地方政府面前的現實問題。因此，優化上海郊野公園建設路徑對實現城鄉融合高質量發展具有重要實踐意義。

●精準把握郊野公園建設定位

推動郊野公園建設，必須精準把握郊野公園的空間定位，拓展郊野公園的催化帶動效應，激活郊野公園的聯動和輻射效應，使之成為增強郊野地區活力的催化劑、提升城鄉生活品質和滿足人民對美好生活向往的推進劑。堅持生態與生活相銜接、自然與人文相契合、生態效益與經濟效益相統一，以差異和互補為原則，以功能開發為導向，以人民需求為引領，以空間統籌和土地整合為重點，以資源稟賦和區位條件為基礎，精準確定郊野公園的建設定位，有效把握郊野公園的建設方向。對上海來說，位于郊野、毗鄰城鎮的區位條件和生態資源豐富的資源特征以及相對成熟的農地農用土地利用模式的優勢條件，決定了郊野公園的建設定位：上海郊野公園是城鄉郊野空間建設的重要平臺；是促進城鄉要素雙向流動的城鄉融合引領區；是以推進供給側改革為主線、以新業態培育為引擎的鄉村振興示范區；是以綠色生產方式和綠色生活方式為主導的綠色發展實踐區。

●有效挖掘和發揮郊野公園多重功能

充分考慮生態保護與景觀規劃的關系，充分尊重區域生物多樣性和生態特性，有效挖掘郊野公園在調節局部氣候、生物種群安全維護、物質循環、水土保持等生態環境保護方面的功能，助推城鄉生態文明建設；以公園生態景觀資源為載體，以郊野風光和村落景觀為輔助，提供適度的生態休閑活動空間，引導健康的休閑方式，充分發揮郊野公園的游憩休閑功能，有效緩解人與自然的矛盾，滿足城鄉居民的游憩需求；通過在環境優美、歷史文化底蘊深厚的郊野地區選址建設郊野公園，使其成為城鄉居民親近自然、體驗自然的科普教育基地，充分展示地域文化，充分發揮郊野公園的科普教育功能，讓郊野公園成為展示區域歷史文化內涵的重要窗口；郊野公園不同于一般的城市公園，所處的區域在郊野鄉村，有上千年的農耕歷史，基本農田所占比例也較大，田、水、路、湖相互交錯，因而郊野公園的建設不能照搬城市公園模式，而應該以耕地保護制度為著力點，兼顧農田保護和農業生產功能，實現生態保護與農業發展相互協調、耦合聯動。

●開展生態化土地整治技術應用實踐

郊野公園建設本質上是一種綠色基礎設施建設工程，在建設過程中積極貫徹綠色、可持續發展理念，構建城鄉統籌的基本生態網絡。在郊野公園的規劃設計中應用環境友好型設計技術，充分降低工程實施對周邊環境的影響，提高區域生態系統的自恢復能力。同時，創新綠色施工技術，積極開展建設占用耕地土壤剝離再利用，保護優質表土資源；積極研發剝離土壤存儲技術，從堆放形式、堆放高度和保護措施層面避免土壤二次污染或流失，保護生態良田，捍衛生態底線，構建人與自然和諧發展新格局。此外，在郊野公園建設過程中結合當地土質特點，使用生態綠化混凝土，廣泛應用低碳材料，維護農田生態系統碳循環，實現綠色發展和生態環保有機統一。

●推動城鄉生態功能區擴容提質

通過田、水、路、林、村的系統梳理和綜合整治，有效清除污染源，推動工業企業和農村宅基地污水排放減量，及時收集處理農村生活垃圾，積極改善郊野地區生態環境質量。同時，針對部分郊野公園物種繁多、生態環境脆弱等特點，精準核定生態保育區的瞬時承載量和單日最大承載量，通過“免費不免票”封閉運營保育區。此外，采取生態監測、加強養護、配套設施植入環保理念等舉措保護生態環境，讓游客欣賞到自然別致的生態景觀。另外，利用農民搬遷后宅基地房屋拆除的廢舊建材，積極開展“廢舊建材低碳生態循環利用”試點工作，推進區域建筑垃圾“零排放”，有效減少對周邊環境的不利影響。

●促進郊野公園建設和鄉村振興有機融合

當前，工業化、城市化快速發展，在城市巨大虹吸作用下，鄉村人口、資源單向流向城市，部分鄉村的凋敝已逐步開始顯現，而擁有獨特、稀缺生態資源與文化傳統的鄉村恰恰滿足當下生態文明建設、綠色發展的條件，郊野公園的實施成為生態文明視角下鄉村振興的全新載體。以鄉土生態文化資源為依托，在郊野公園建設中積極挖掘當地生態、文化等獨特資源，充分發掘農地復合價值，推動鄉土生態文化資源輸出。此外，以鄉村良好的生態環境為抓手，不斷吸引城市的資本、技術、信息等要素資源流向農村，進而由以往鄉村到城市的資源、人才、資本的單向輸出模式轉變為城鄉資源要素的雙向互動，推動鄉村傳統文化與當代城市文明有機結合，實現城鄉融合發展。

參考文獻

[1]中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定[N].人民日報，2024-07-22.

[2]顧守柏，谷曉坤，劉靜.上海大都市土地整治[M].上海：上海交通大學出版社，2019：164-166，140-144.

[3]程劍敏.以郊野公園為抓手，推進國土綜合整治和提升區域資源環境承載力——上海的實踐[J].上海城市規劃，2019，（04）.

[4]顧守柏，龍騰，劉靜.全域土地整治創新與實踐——以上海市為例[J].中國土地，2017，（09）.

[5]顧竹屹.上海市域國土空間綜合整治：發展歷程與未來展望[J].上海城市規劃，2019，（04）.

作者簡介

伏森，中共滁州市委黨校副教授。研究方向：經濟學。

責任編輯 張永新