新時代基層治理法治化路徑研究

摘要：現代化社會治理體系與模式的構建，應著重加強以政府為主導、多方治理主體和諧共治的制度體系建設，持續推進基層治理的制度化、規范化和法治化。基層治理法治化，要求政府在參與社會治理活動的全過程中，堅持運用法治思維和法治方式，堅持運用現代行政理念和行政手段，以體制機制的科學制定、協調統一和有序銜接為基礎和保障，實現依法治理的過程和政府治理的終極目標。現時期基層治理仍存在治理機制不健全，社會組織和群眾參與不足的問題。因此，應在政府法治建設中著重建立和完善科學合理有效的評價機制、考核機制和激勵機制，發揮制度優勢，最大化激發社會治理主體的積極性、主動性，進而加快實現基層治理現代化。

關鍵詞：政府治理；基層治理法治化；激勵機制

中圖分類號：C916

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.06.005

政府治理與社會治理是國家治理的重要組成部分，基層治理法治化是實現政府治理現代化的重要前提和重要途徑，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎保障。國內外學者的相關研究已經很深入，尤其在基層治理法治化的意義、架構以及治理實踐等方面均有豐富的優秀研究成果。深入推進基層治理法治化是實現中國式現代化的必經之路。隨著經濟、社會、文化等各方面不斷發展變化，基層治理法治化的建構與完善變得愈發迫切，高質量發展對基層治理效能的現實需求愈發強烈。因此，必須準確把握新時代基層治理法治化的時代內涵與理論邏輯，持續健全社會治理體系的制度機制，在全面深化改革的法治化軌道上推動形成多元主體參與基層治理的有效路徑。

一、新時期基層治理法治化的內涵

基層社會治理是國家治理的重要組成部分，是實現黨的二十大決策部署中“完善社會治理體系，提升社會治理效能”目標的基層性因素。面對黨的二十大提出的戰略目標以及高質量發展的現實要求，新時代政府治理的角色轉型和依法依規治理的現代化趨勢已經成為基層治理創新發展的重要路徑選擇。在基層治理法治化領域，學術界現有的理論研究以及地方實踐橫向比較研究均取得了很好的成果。一般認為，基層治理法治化是指政府在參與社會治理活動的全過程中，堅持法治思維和法治方式，堅持運用現代行政理念和行政手段，以體制機制的科學制定、協調統一和有序銜接為基礎和保障，實現依法治理的過程和政府治理的終極目標。我國社會主要矛盾的轉變，對基層治理法治化的建設提出更進一步的要求。新時代貫徹習近平法治思想，堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，正是對這一需求的回應。一方面，要求政府在法治建設中要堅持政府治理的法治化、公開化、規范化及制度化；另一方面，要求政府在新時代基層治理實踐中要著重處理好國家政策與基層治理創新的關系、基層治理體制機制的縱向與橫向關系、基層治理效能與高質量發展的關系，著力解決基層治理法治化體系不健全的問題，尤其是基層治理制度創新不平衡、不協調問題。

二、基層治理現實問題分析

在國家治理體系和治理能力現代化背景下，基層治理體系的構建和基層治理能力的提升是政府治理的重要組成部分，也是評價政府治理法治化的重要標準與關鍵因素。隨著依法治國方略的提出和中國特色社會主義法治體系的構建，以及黨和國家長期推進依法行政的實踐發展，新時代我國行政法治已經進入了穩步發展階段，基層治理法治化水平也呈現出逐步提高的態勢。但大量現實基層治理案例的統計數據表明，當前社會矛盾和糾紛的產生，不同程度上仍帶有很多的共性因素，這也暴露出基層治理過程中的諸多問題。

●基層治理機制不健全

一是人民調解制度在立法層面還有待完善。根據我國憲法規定，居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾意見、要求和提出建議。這是基層社會調解制度的法治基礎，執行部門應在這一憲法條款基礎上，明確部門職責、明晰調解制度程序，通過合理的制度設計進一步推動人民調解制度的法治化和規范化。現時期的人民調解制度在實踐可操作性、程序性細化以及調解員的法治素養等方面還有提升空間。二是社區工作人員激勵機制不健全，直接導致社區工作人員流動性大、積極性不高、服務意識差等問題。三是基層治理體系中的聯動機制不緊密。人民調解與行政調解、司法調解相輔相成的多元矛盾化解體系尚未形成緊密銜接，參與基層社會治理的多元主體之間聯動機制不健全，許多地方的治理主體間未形成治理合力。隨著基層社會治理主體多元化格局的逐步形成，治理主體間聯動機制如果缺失或不健全，互相干擾、限制、“各自為政”，會極大阻礙社會治理目標的有效實現。

●基層黨組織引領作用發揮不到位

黨的二十屆三中全會提出，要健全社會工作體制機制，加強黨建引領基層治理。基層黨組織在基層社會治理的實踐中應發揮戰斗堡壘作用，引領基層社會治理的各個方面。而現實中一些基層組織仍習慣于老套的方式方法，開展工作不注重創新，不善于探索新的工作思路，沒有充分發揮出黨組織的領導力和影響力。還有些基層黨組織形式主義嚴重，開展日常工作或者基層活動走形式、走過場，組織黨員參與社區治理與服務流于形式，存在“在職黨員沒時間參與，退休黨員不愿意參與”的現象，活動效果沒有滿足人民群眾的需求。此外，一些基層黨員干部做事消極、畏手畏腳，不愿承擔責任，回避矛盾問題，害怕得罪人。面對越來越嚴格的責任追究機制，一些人認為只要做工作、干事情就會有承擔責任的風險。同時，基層社會治理事項錯綜復雜，涉及的關系和利益廣泛且難以預計，處理結果往往會導致一些利益相關者的不滿，繼而引發負面輿論評價甚至報復，這對基層黨員干部個人乃至基層黨組織形成強大的外部壓力，導致部分基層黨員干部害怕“擔責”，出現推脫工作或者不作為的現象。

●市場組織、社會組織參與基層治理積極性不足

市場組織主要通過為居民提供市場化、專業化服務參與社會治理，但由于其追求自身利益最大化的經營特征，使其在提供產品或服務時往往出于自身利益的考慮而降低服務成本或標準，加之缺乏及時有效的監管，往往引發各種社會問題和矛盾糾紛。同時，市場組織的內部管理、經營理念、員工素質都會影響其參與基層社會治理的效果，這些因素如果不受相應的約束、調整和引導，加之市場組織難以為居民提供更滿意的公共服務，居民也不愿購買服務，市場組織由于利益降低或損失則會進一步降低服務品質，形成不良循環。

在政府主導的基層社會治理模式下，社會組織參與社會治理的物質基礎和資源來源于政府。社會組織在基層社會治理中依附于政府的運行模式，導致其治理工作往往處于被動狀態，缺乏主動性和積極性。同時，對于社會組織自身管理以及社會組織參與社會治理等方面的相關規定和制度設計尚不完善，相應的激勵機制和人才培養機制不健全，導致社會組織社會治理能力不足，出現工作流于形式、服務意識淡薄等問題。

●公眾參與基層治理的問題

共建共治共享的社會治理制度是中國共產黨在長期探索中形成的科學制度，其所帶來的成果也是有目共睹的。其中，公眾參與基層社會治理作為我國實現治理效能的一項重要舉措，無疑在基層治理實踐中發揮著重要作用，也是新時代基層治理現代化的重要表現。但公眾參與社會治理的實踐仍存在一些現實問題。例如，參與社區治理和活動的居民老齡化嚴重，參與基層治理的主觀意識尚沒有建立，素質和能力也存在不足，公眾參與基層治理的保障機制還不健全；由于公眾參與基層治理的范圍、廣度和深度很大程度上由基層政府選擇和掌控，導致政府主導下的選擇性參與與居民實質性參與的科學匹配不理想；基層社會治理反饋機制缺失。反饋機制是保障公眾參與基層社會治理的重要制度，也是基層社會治理目標是否實現的評判依據。現有的基層治理反饋渠道缺少制度化、程序化機制，如民主評議會、監督聽證會等，使得公眾參與基層治理往往流于形式，久而久之，傷害了公眾參與基層治理的積極性。

三、完善多元主體參與基層社會治理的激勵機制

黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革作出系統謀劃，包括構建支持全面創新體制機制，完善城鄉融合發展體制機制，健全全過程人民民主制度體系，完善中國特色社會主義法治體系，健全保障和改善民生制度體系等一系列重要部署。在此背景下，新時代基層治理創新應著重以體制機制的創新與完善為核心。一般而言，社會治理的高效率與社會治理創新的高質量需要政府投入大量的財政資源和行政成本。因此，需要正確把握新發展階段地方經濟社會發展的規律與趨勢，正確認識區域發展間需要統籌發展的平衡關系，在城鎮化進程和區域協調發展中充分利用好財政資源，并積極探索減少甚至擺脫財政投入的基層治理創新路徑。要發揮基層黨組織和政府引領作用，通過體制機制創新，引入社會資金和多元主體的參與，調動非政府組織和民眾參與基層社會治理的積極性，逐步改變基層社會治理對財政資源的高度依賴。

政府是基層社會治理公共政策的制定者和執行者、基層治理活動的監督者、治理主體間的利益協調者，同時也是公共產品與服務的供給者和社會力量的培育者。在基層政府層面，應統籌條塊，建立健全基層治理效果與基層政府和部門績效相結合的激勵機制，與個人的政績、獎勵、提拔和任免相掛鉤，對人民群眾滿意度極高、基層社會治理效果好的基層政府和個人予以獎勵，在年度考核、晉升等方面建立綠色通道。同時，應建立基層政府社會治理監督獎勵機制。比如，對基層治理工作存在的不作為或者重大過失行為，應建立監督反饋渠道，激發基層監督的活力。

市場組織在追求和實現其自身利益最大化的同時，也可以為基層社會治理供給更優質的產品和服務。要實現社會治理創新和發展質量的提升，應積極調動市場組織參與社會治理的積極性。在實踐中對參與基層社會治理效果好的、人民滿意度高的市場組織，可以通過相應激勵機制為其參與后續合作提供便利，增強其參與基層社會治理的市場活力。

社會組織要充分發揮政府和人民群眾之間重要關系紐帶的作用。社會組織的非營利性特征決定了其能為人民群眾提供更為豐富多元的服務。因此應加強社會組織參與基層社會治理的制度化設計，明確社會組織職能職責，建立社會組織參與基層社會治理的激勵機制。例如，設立定期與不定期相結合的靈活參與方式，結合參與頻次、質量和效果、社區和居民的信息反饋，對于評價較高的社會組織給予資金支持，增加其業務范圍內有償服務的機會，支持其拓展發展空間。建立健全社會組織基層治理評優機制，給予評優的社區組織精神表彰和物質獎勵。

在我國城市基層社會治理體系中，社區居民委員會等社區組織是基層社會治理的中堅力量。社區居民委員會的工作直接與人民群眾接觸，最了解基層情況以及人民群眾的需求，但因其本身沒有具體行政職權，往往在基層社會治理中處于辦事員、協調員、聯絡員的角色地位，且社區工作人員不足、待遇低、人員流動性大等問題是眾多社區工作的普遍現象。因此，要調動社區工作積極性，建立相應激勵機制就應當從社區自身優勢出發，發揮其與人民群眾密切聯系的特點，以及整合群眾需求、化解矛盾糾紛的作用。一方面建立健全社區對參與基層社會治理的市場組織、社會組織的監督機制，通過社區工作人員監督結合居民反饋，形成評價意見，不僅可以更好地維護居民切身利益，也可以提升社區工作者的社會地位，形成激勵；另一方面，建立社區工作人員工作激勵機制，提倡社區工作人員進修培訓，提升素養，對于連續多次獲得人民群眾較高滿意度評價的社區和個人，應通過常態化規范化的機制實現對社區和個人的獎勵。

人民群眾是基層社會治理的主體，也是基層治理效能的評判者。隨著人民群眾對基層公共產品需求的多樣化，以及對基層社會治理能力和配套制度體系的迫切需求，人民群眾參與基層治理的意識愈發強烈。雖然基層治理實踐中存在人民群眾參與性不強、積極性不高的現象，但人民群眾參與基層社會治理已成為社會發展的必然趨勢，構建完善的社區治理體系也是我國基層社會治理發展的必然途徑。完善的公眾參與基層社會治理機制以及提升參與意識和參與能力的配套機制是激發公眾更好參與社會治理前提。首先，要建立基層治理信息反饋機制，定期與定向相結合地開展社區居民基層治理調研，了解人民群眾對基層治理過程和結果的真實想法，并結合基層治理信息反饋機制建立健全基層監督制約機制，拓寬監督范圍和居民利益訴求表達渠道。其次，建立人民群眾參與基層治理模范評選制度，給予參與基層社會治理表現突出的居民以精神表彰和適當物質激勵，樹立社區模范，帶動全員參與。最后，完善基層社會治理專業人員引入機制，以社區為單位，充分調動社區居民中的專業力量參與社區治理，積極發揮黨員帶頭作用，采用聘任、雇傭或者志愿等形式引入社區內專業素養和業務素質強、有責任感的社區居民參與社會治理活動，比如可以通過社區組織國家政策和法律的宣傳、專業技能的培訓或者各類文藝文體活動，發揮社會治理人才的專業能力，服務社區居民。

作者簡介

柏巍，中共長春市委黨校（長春市行政學院）法學教研部副教授。研究方向：憲法、行政法學。

責任編輯 李冬梅