民族地區基層立法聯系點的功能定位及實現路徑*

【摘"要】基層立法聯系點是發展全過程人民民主的重要制度安排。對于民族地區來說，必須堅持在國家政策指引下，以推進新時代民族地區立法能力現代化與發展全過程人民民主的價值追求和內在聯系為前提，明晰民族地區基層立法聯系點概念范疇，并將功能定位于意見表達與科學立法、政治參與與協商民主、政策執行與社會治理的基本方向。廣西三江侗族自治縣聯系點是近年大力推進民族地區基層立法聯系點建設的一個典型，工作取得較好的成績，但仍在法律法規體系、公眾參與機制、立法信息公開與反饋、公共法律服務等方面存在不足。實現民族地區基層立法聯系點功能目標的具體路徑包括依法推進立法能力現代化、健全法律法規體系、完善公眾參與立法機制、充分發揮人大代表作用以及完善基層公共法律服務體系。

【關鍵詞】全過程人民民主；基層立法聯系點；功能定位；民族自治地方立法

【中圖分類號】D633.0，D911.8""【文獻標識碼】A""【文章編號】1004-454X（2024）04-0010-0009

【作"者】黃樹標，廣西警察學院司法應用學院院長、教授，澳門大學法學院博士研究生。廣西南寧，530028。

黨的二十大報告指出，“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”^［1］。2023年3月13日，全國人民代表大會通過了關于修改《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的決定，正式確立了基層立法聯系點的法律地位①，豐富和拓展了國家立法、地方立法集中民意、匯聚民智的渠道和方式。近年來，民族地區基層立法聯系點在推進全過程人民民主中發揮了積極作用，但是由于地域、文化、自然條件、歷史發展等方面的原因，民族地區基層立法聯系點的功能定位仍然不夠清晰，影響了基層立法聯系點工作的實質性推進。2020年７月17日，廣西三江侗族自治縣被確定為全國人大常委會法工委基層立法聯系點，是全國10家國家級立法聯系點中唯一的民族自治縣。^［2］在此背景下，研究廣西基層立法聯系點的功能定位、存在問題與法治架構，對于總結黨的民族政策和民族區域自治制度在祖國南疆的成功實踐經驗，加快鑄牢中華民族共同體意識示范區建設以及發展民族地區全過程人民民主無疑具有重要意義。

一、民族地區基層立法聯系點的基本內涵

（一）民族地區基層立法聯系點的概念界定

為適應新時代發展需求，2023年新修改的《立法法》在第七十條條款中增加了“基層立法聯系點”的立法表述，實現了聯系點功能由“立法中”向“立法前”和“立法后”兩端延伸，有力地推動了基層立法聯系點制度建設截至2023年，全國共設立各級基層立法聯系點5000多個，初步形成國家級、省級、設區的市（自治州）級聯系點三級聯動的工作格局，并在實踐中逐漸迸發出強大活力。。歸納起來，基層立法聯系點包含以下兩種內涵：其一，立法協商。在立法過程中，不斷健全吸納民意、匯集民智工作機制，為基層群眾參與國家立法搭建制度平臺，使人民群眾有機會通過多種形式與國家立法機關開展立法協商，讓立法更好體現人民意志，有助于實現黨和國家決策的科學化民主化。其二，民主立法。民主以立法方式得到確認，才能把人民行使民主權利的“全過程”法定化、程序化。基層立法聯系點把人民的利益訴求和意志主張在民主法治的框架下充分表達出來，并通過立法程序上升為國家意志，確保了國家立法符合廣大民眾的意愿和需求，促進了立法信息的透明度和公開性。承前所述，筆者認為，所謂民族地區基層立法聯系點，是指經享有立法權的國家機關批準，以經常性的聯系機制為依托，組織采集少數民族地區基層群眾在國家立法上提出的意見和建議，實現立法機關和少數民族群眾之間的信息直通與工作良性互動功能的載體。從概念上看，民族地區基層立法聯系點關注少數民族權利保障的真實性、有效性和及時性，持續激發少數民族群眾參與基層民主實踐的內生動力，有力推進了基層治理制度、過程和政策發展，實現了基層社會民主、秩序和效能等要素有機統一、協調發展。從具體程序上看，基層立法聯系點通過“民族群眾—聯系點—立法機關”的相互溝通和互動機制，積極引導少數民族群眾以理性、合法的方式表達利益訴求，并在主體之間進行理性的協商和討論，最終促進公民有序的政治參與，呈現出與國家提倡的民主立法原則、全過程人民民主理論的高度契合性，是全過程人民民主立法將民主思維落實體現到民族地方立法活動中的一個標準闡釋。^［3］

民族理論政策研究

（二）堅持和完善民族區域自治制度是發揮民族地區基層立法聯系點制度效能的重要保障和基石

民族區域自治制度是中國特色社會主義民主制度的重要組成部分，在發展全過程人民民主進程中顯示出巨大的優越性和強大的生命力。整體而言，民族區域自治制度主要從立法內容和過程兩個方面為基層立法聯系點提供制度支撐，從而保障少數民族群眾利益的暢通表達和有效實現人民民主的全過程性。^［4］從立法內容上看，民族區域自治從制度層面對國家的組織結構進行了優化設計與統籌兼顧，使之更符合我國統一多民族國家的基本國情。^［5］一方面，在憲法層面對民族自治地方的自治機關行使自治權作出基本規定，即在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權參見《中華人民共和國憲法》第一百一十五條、一百一十六條、一百一十七條、一百一十九條規定。。另一方面，通過《中華人民共和國民族區域自治法》《立法法》有關條款規定了民族自治地方建立的原則、程序和自治機關的組成，以及可以根據本地方實際情況行使民族自治地方立法變通權參見《立法法》第七十五條規定。。此外，從立法過程上看，民族區域自治制度確保了少數民族有序政治參與的廣度和深度，為發揮基層立法聯系點在立法工作中的重要作用提供了規范和保障。比如，我國憲法第五十九條規定，各少數民族都應當有適當名額的全國人民代表大會代表。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》也設置專門章節條款對少數民族代表名額和少數民族選舉進行規定參見《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第十八條、第十九條、第二十條規定。，保證了在全國人民代表大會中有足夠的少數民族代表，以便他們更好地代表其所在地區的民族利益和需求。可以說，在民族自治地方貫徹落實好民族區域自治政策，以制度優勢持續推進基層立法聯系點建設，不斷完善民主民意表達平臺和載體，保證各民族共同當家作主得以實現，不僅是全面依法治國在民族事務領域的具體體現，而且是推動新時代黨的民族工作高質量發展的重要保障。^［6］

（三）基層立法聯系點是推動民族地區全過程人民民主的有效機制和生動實踐

全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，有效保障少數民族享有憲法和法律規定的廣泛的政治權利和自由，是實現我國全過程人民民主的重要內容。^［7］2019年11月，習近平到上海市長寧區虹橋街道古北市民中心考察時首次提出“人民民主是一種全過程的民主”的重要論斷^［8］，使基層立法聯系點同中國特色社會主義政治發展道路、全過程人民民主重大理念、法治中國建設歷史性地聯系在了一起。從某種意義上看，一方面，基層立法聯系點是規范國家立法制度和立法活動的重要舉措，生動詮釋了全過程人民民主的價值理念，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，也是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主體現。^［9］另一方面，對于民族地區而言，基層立法聯系點為少數民族群眾提供了表達意見主張的重要渠道，通過不斷豐富民主形式、拓寬民主渠道，不僅讓更多民族地區群眾有機會參與法律法規草案的起草、立法調研、修改論證、立法評估等環節，而且使這些意見建議能夠直接反映到國家和地方立法機關，真正體現了人民民主和國家意志相統一，賦予了全過程人民民主更多的價值內涵。^［10］

二、民族地區基層立法聯系點的功能定位

（一）意見表達與科學立法

在現代民主政治中，公眾意見的表達形式與內容是反映一個社會治理水平、文明程度和道德秩序的重要指標。^［11］隨著我國經濟、政治和社會的現代化發展，人民群眾的民主意識日益增強，越來越多的民眾主動參與基層治理，積極表達自己的意見。人民群眾能否暢通表達利益要求，立法決策和立法內容是否符合人民群眾需求和客觀實際，這是判斷立法科學與否的重要標準。民族地區應當秉持多元文化和民族平等的原則，在推進民族地區立法工作中，除了要遵循民主立法的一般規律和要求，確保立法決策的規范性和科學性外，還應充分尊重和體現不同民族獨特的文化傳統和社會習慣，將聯系點建設成為基層少數民族群眾和社會各界人士表達立法訴求的重要渠道，廣泛收集來自不同民族地區群眾的反饋和建議，確保立法符合當地民眾的實際需求。

（二）政治參與與協商民主

少數民族的政治參與對政治穩定具有重大影響，是推進我國社會主義民主政治建設的重要內容。從某種意義上看，基層立法聯系點集中體現了公民有序政治參與與全過程人民民主的辯證關系。首先，基層立法聯系點與公民有序政治參與的民主形式具有一致性。基層立法聯系點堅持開放式立法工作思維，有組織、有秩序地收集立法民意，增強了立法過程的公開性和透明度，從而提升全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平，這與公民有序政治參與的民主形式是一致的。其次，基層立法聯系點與公民有序政治參與的主體均具廣泛性。公民政治參與的廣度和深度是衡量政治民主化和現代化的重要尺度，這要求堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，體現全過程人民民主“最廣泛”的基本特征。基層立法聯系點堅持貫徹全過程人民民主重大理念，推動民主立法反映各階層、各領域、各方面群體利益訴求，同樣體現了全過程人民民主“最廣泛”的特征。最后，基層立法聯系點與公民有序政治參與的目的具有一致性。民族地區基層立法聯系點從制度上形成了少數民族公民利益表達體系、程序與機制，不僅擴大了公民參與的廣度和深度，而且實現了公民參與的秩序和效果，有利于保障少數民族政治權利。應該說，民族地區基層立法聯系點創新了社會主義協商民主的實現形式，是民族地區全過程人民民主制度體系和生動實踐的重要組成部分，充分體現了特定少數民族群體通過立法協商來參與民族事務、公共事務管理和公共決策，從而實現和維護自身利益的過程，^［12］進一步彰顯人民民主的真實性、人民性和廣泛性。

（三）政策執行和社會治理

史密斯認為，文化、社會經濟與政策環境的不同是政策執行過程中影響其成敗所需要考慮和認定的因素。^［13］因此，民族地區在制定針對少數民族的具體政策時，應充分考慮其地理位置、傳統文化、民族關系和宗教等因素，以確保政策能夠在當地得以有效執行。^［14］一方面，隨著社會結構的深刻變革和社會利益結構的深刻調整，基層治理呈現多樣性、復雜性的特征，傳統的基層治理模式與社會的需求可能存在脫節。民族地區需要拓展基層立法聯系點功能，將基層立法聯系點工作與社會治理深度融合，實現多元共治的基層治理結構。另一方面，由于民族地區獨特的地理環境、民俗習慣等因素，國家政策的執行需要少數民族“主動參與”和“共同協商”，如果在民族地區不顧實際情況地強制推行一刀切的政策措施，可能難以達到預期效果。而基層立法聯系點具有獨特的“溝通協商”優勢，在整合和表達少數民族群眾利益訴求方面發揮著重要作用，實現了各方相互溝通、相互了解的目標，有助于解決民意輸入和政策輸出、管理服務供給的問題。因此，在全面推進依法治國背景下，將基層立法聯系點建設成為推進民族地區基層治理現代化的重要渠道，發揮其溝通協調機制的功能與作用，逐漸由單純地征求立法意見建議向政策執行與社會治理延伸，有利于推進民族事務治理體系和治理能力現代化。

三、民族地區基層立法聯系點踐行全過程人民民主的成效及問題

（一）三江侗族自治縣立法聯系點的成效與原因分析

近年來，三江侗族自治縣充分利用民族自治縣的條件和優勢，將全過程人民民主理念融入民族地區基層立法聯系點制度化建設中，加快推進基層立法聯系點規范化運行，并成為“決策共謀、發展共建、成果共享”的民族區域協同發展典范因基層立法聯系點工作成績顯著，2023年三江侗族自治縣人大委員會代表廣西在全國人大常委會法工委基層立法聯系點工作交流會作經驗介紹。。筆者認為，三江侗族自治縣能在較短時間內取得顯著成效，主要有以下幾個方面的原因：

第一，突出地方特色和民族特色。三江侗族自治縣利用獨具民族特色的意見征集方式，將基層立法工作融入民族地區豐富多彩的歌圩、節慶、集會等民族文化和傳統習俗中，在宣傳法治理念的同時豐富和提升了基層立法聯系點的法治內涵。比如，以基層立法聯系點、聯絡點、信息采集點為“主干”，以聯絡員和信息員為“骨干”，利用侗族群眾獨有的寨老“鼓樓議事”、款坪“講款”、“耶歌唱法”“村寨月也”“百家宴”、寨老話“村規民約”等群眾喜聞樂見、通俗易懂的形式，走村進寨開展“雙語雙向”的法治宣傳、法律解讀和意見征集。^［15］此外，為解決少數民族地區部分民眾不通曉普通話和漢字、無法理解立法材料、難以準確表達訴求等問題，該縣不斷提高立法聯系單位、立法聯絡員和信息員的業務水平，從政府、人大及其他社會領域選拔熟悉少數民族語言且具備豐富基層經驗的干部和群眾加入立法聯絡員和信息員隊伍，倡導使用當地民族語言宣傳和解讀法律草案，積極收集和反映本民族地區群眾的意見和訴求，充分保障了各少數民族參與立法活動的權利。

第二，發揮立法“直通車”作用。為優化民主民意表達渠道，三江侗族自治縣不斷增擴本級基層立法聯系點，作為收集立法相關信息的重要渠道，并加強對各聯系點的規范化、實效化和特色化建設；組建相對固定的立法聯絡員、信息員隊伍，構建起全覆蓋、立體式立法意見征詢網絡截至2023年，三江侗族自治縣設有13家立法聯絡點、13家立法信息采集點，選聘聯絡員和信息員140余名，覆蓋各少數民族村屯。，使更多少數民族群眾的意見建議直接送達最高國家立法機關。比如，2021年以來，三江侗族自治縣立法聯系點參與了《中華人民共和國噪聲污染防治法（草案）》《中華人民共和國種子法（修正草案）》《廣西壯族自治區紅色資源保護傳承條例（草案）》等多個立法項目意見的征詢，共收到并完成全國人大常委會法工委下達立法征詢意見任務21項，共征集意見建議521條，歸納整理上報意見建議454條，被采納意見建議27條。^［16］可以說，三江侗族自治縣聯系點打通了國家最高立法機關直接聯系基層人民群眾的渠道，真實體現了民族地區全過程人民民主、實質民主的本質特征，有效地發揮了聯系群眾“最后一公里”的作用。

第三，健全立法聯系點區域協同機制。從地理位置來看，三江侗族自治縣位于廣西北部，地處桂、湘、黔三省（區）交界處，北面是湖南通道侗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣，西面是貴州黎平縣、從江縣、榕江縣，三江侗族自治縣及周邊各縣居住著漢、壯、侗、苗、瑤等民族群眾200萬余人；逢年過節和農閑時節，三省交界處的“三省坡”周邊村屯經常組織大型“月也”“月也”是侗語，意為“吃鄉食”，是一種村與村、寨與寨、族性與族性之間集體做客的社會交往活動。活動，各族群眾在侗戲、蘆笙踩堂、多耶、侗族大歌、琵琶歌等民族文化活動中進一步交流感情、增進友誼。^［17］2022年6月，三江侗族自治縣以立法“直通車”為橋梁和紐帶，全力延伸聯系群眾的廣度深度，推動簽訂《桂湘黔三省（區）六縣人大常委會基層立法工作聯系點工作區域協同框架協議》，在全國首創構建三省（區）六縣人大常委會基層立法聯系點區域協同機制三省（區）六縣指的是廣西三江侗族自治縣、融水苗族自治縣、龍勝各族自治縣，湖南省通道侗族自治縣，以及貴州省黎平縣、從江縣。，共同承接全國人大常委會法工委立法征詢意見工作，為桂湘黔三省（區）六縣人民群眾參與全過程人民民主提供了“綠色通道”。

第四，強化立法聯系點功能延伸。一方面，積極探索立法聯系點與人大代表聯絡站融合建設，將地方性法規立項論證、草案修改討論、立法調研等基層立法工作融入“兩代表一委員”履職活動中，發揮基層立法聯系點在宣傳立法精神、反饋立法建議、推動法規實施、基層治理等方面的職能作用。另一方面，充分利用獨特的民族文化資源優勢，推進社會治理創新。比如，三江侗族自治縣結合傳統民族文化資源，不斷擴大群眾參與度、聯系面、代表性，從參與立法向民生改善、社會治理和法治建設領域延伸，通過在款坪“講款”化解矛盾糾紛，到村寨“鼓樓議事”征求意見，與群眾“跳多耶”開展普法宣傳，提供法律咨詢和收集意見等，將基層立法聯系點打造為法治建設、基層社會治理的前沿陣地。又比如，該縣用好當地鼓樓平臺以“鼓樓議事”的形式召開立法意見建議座談會，對法律草案進行宣傳解讀，收集有關意見建議，并開設鼓樓普法教育新課堂，通過培訓“寨老”，利用鼓樓聚會向村民群眾宣講法律知識，既做好立法意見征詢工作，又化解了矛盾糾紛，有效促進了民族團結。

（二）三江侗族自治縣立法聯系點存在的主要問題

1.法律法規體系不夠健全。完善的法律體系和制度保障是提升地方立法工作質量的必然要求，也是實現基層立法聯系點制度功能的重要保障。雖然《廣西壯族自治區人民政府立法定點聯系制度實施辦法》已于1999年頒布，但無論是在體例結構、立法宗旨，還是在基本內容上，均存在創造性欠缺，未能充分反映少數民族地區的特點和需要等不足。此外，廣西區市兩級頒布的基層立法聯系點各項制度大多是地方人大、政府制定的規范性文件為支持三江侗族自治縣聯系點建設，柳州市人大常委會于2021年出臺了《關于支持三江侗族自治縣開展全國人大常委會法工委基層立法聯系點建設的工作方案》，從市級層面對三江侗族自治縣聯系點給予全方位支持。，不僅立法位階整體較低，調整的手段和方法也比較單一，而且地方特色不夠明顯，從而弱化了基層立法聯系點的基本功能。需要進一步指出的是，現有的立法聯系點相關法規文件僅有原則性規定，而無具體操作細則，與其他制度相比較而言（如立法聽證、立法審查制度等），尚未形成完備的法律規范體系，使得這些法規文件僅僅是宣示性條文，導致現有工作機制難以達到預期效果。

2.公眾參與地方立法機制不夠完善。在公眾參與立法方面，三江侗族自治縣在推動該領域制度化方面作出了積極有效的嘗試，主要表現為公眾參與的主體范圍不斷擴大以及參與類型呈現出多元化特征等，但是在實踐中仍然面臨諸多問題。一方面，公眾參與立法的制度供給不足。盡管現行法律法規對擴大公眾參與、完善基層立法機制作了原則性規定，但對公眾參與立法的范圍、步驟和規則缺乏明確的規定，導致公眾參與立法機制在基層立法實踐中并未發揮應有的作用。另一方面，公眾參與立法的渠道不夠通暢。盡管公眾對地方立法充滿熱情，但由于缺乏信息反饋和激勵機制，民眾沒有既定的、規范的參與程序可以遵循，他們并不清楚在意愿表達過程中享有什么權利，以及如何使自己的意志和愿望得到充分有效表達，導致公眾對立法過程失去興趣，從而影響立法過程的公開透明度和民主參與性。

3.公共法律服務機制尚不完善。目前，如何完善基層公共法律服務體系，促進優質法律服務資源向少數民族聚居地區延伸，仍是民族地區基層立法聯系點建設亟須解決的問題。雖然廣西自2014年起啟動了公共法律服務實體平臺規范化試點建設，并通過實施《關于加快推進公共法律服務體系建設的實施意見》《廣西公共法律服務體系建設“十四五”規劃》等系列措施，全面推進基層公共法律服務體系建設。但整體而言，廣西公共法律服務供給體制機制還不夠健全，法律服務資源總量不足，城鄉分布、地域分布差異明顯，欠發達地區公共法律服務人員、基礎設施等資源短缺問題較為突出。比如，截至2023年，廣西共有律師事務所1024家，律師11228名，廣西每萬人擁有律師數2.23名數據來源于廣西司法廳官網發布的《廣西公共法律服務體系建設“十四五”規劃》，參見http：//sft.gxzf.gov.cn/zwgk/xxgk/fdzdgknr/ghjh/。，低于全國平均水平。此外，雖然2023年三江侗族自治縣170個村（社區）已基本實現法律顧問全覆蓋，但是法治建設工作隊伍力量總體薄弱，執法人員嚴重不足，難以適應日益增加的社會治理工作。^［18］公共法律服務機構和法律人才資源短缺，難以為少數民族群眾提供有針對性的法律服務，從而影響了立法聯系點工作的質量和效率。

4.立法信息公開與結果反饋度不足。立法信息公開是指立法機關主動將在職權行使過程中掌握的立法信息依法定的程序、范圍、方式、時間向社會公布，以便社會成員能夠方便地獲取和使用。我國《立法法》第6條規定，“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”這一基本原則要求法律草案及其起草和修改的說明、法律解釋草案表決稿，以及立法規劃都應向社會公布。^［19］從目前情況來看，三江侗族自治縣立法信息公開能力較為薄弱，信息公開標準化的體制機制不夠健全，人大立法工作信息化、數字化水平還有待提高。比如，筆者通過調研發現，三江侗族自治縣人大門戶網站建設相對滯后，存在內容不夠充實、時效性不強、與公眾互動交流不夠密切等問題，通過網站公開征集立法項目、公開征求法律法規草案意見的情況并不多。可以說，由于缺乏有效的信息反饋機制，導致政策執行存在偏差，影響公眾意見征集的實施效果。

四、民族地區基層立法聯系點功能的實現路徑

民族地區基層立法聯系點功能目標的實現，既需要發揮立法對民族事務治理法治化的引領作用，又要建立民族地區基層立法聯系點工作的長效機制，從而推進基層立法聯系點制度化、法治化和規范化建設。

（一）依法推進民族地區立法能力現代化

立法能力現代化是提升民族地區治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是加強少數民族地區法治建設的關鍵舉措。發揮基層立法聯系點在推進民族地區立法能力現代化中的積極作用，需要著重把握以下幾個方面。其一，樹立法治思維，依法行使民族地方自治權和地方立法權。發揮民族自治地方立法的功能，從立法形式、立法程序多層次多角度發揮法治的引領作用，充分運用憲法和法律賦予民族自治地方的立法權，因地制宜推進基層立法聯系點制度的法治化建設，將基層立法聯系點的基本理念、功能定位和實施舉措具體化、規范化和制度化。^［20］其二，突出民族特點和地方特色。各少數民族地區有著悠久的民族歷史和深厚的民族文化，在長期的社會發展中形成了許多具有地方特色和民族特色的習慣法，對于維護基層社會秩序具有積極意義。因此，應堅持民族因素與區域因素相結合，促進民族習慣法與國家法的良性互動，嚴格依照法定權限和法定程序推進基層立法聯系點工作，不斷嚴格立法體例、健全立法規范、完備立法技術、突出立法效果，確保民族地區自治立法權落到實處、發揮作用、體現特色。^［21］其三，立足民族團結進步，推進科學立法。在立法過程中應貫徹群眾路線，發揮基層立法聯系點的作用，加強民族區域特色立法、協同立法，不斷豐富和拓展人民群眾參與民族地區立法的渠道，實現國家立法與社會公眾雙向互動，更加直接、充分地聽取社會公眾對于立法規劃、立法計劃、法規項目提出的建議，進一步提高民族地區立法的透明度。

（二）健全基層立法聯系點法律法規體系

在全面依法治國背景下，法治化路徑的運用可直接體現政府對基層立法聯系點工作的重視程度。就目前情況而言，民族地區基層立法聯系點需要從以下幾個方面健全法律法規體系：第一，提升立法位階解決法律關系問題。針對目前我國地方基層立法聯系點制度立法位階較低的問題，應由高位階立法乃至中央立法來解決基層立法聯系點工作中跨層級的法律關系問題。具體而言，由省或自治區一級人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，發揮各級立法機關職能作用，在立法權限范圍內制定基層立法聯系點的地方性法規或政府規章，進一步明確基層立法聯系點的基本路徑、內容和原則，提高基層立法聯系工作制度化規范化水平。第二，增強立法的針對性和可操作性。一方面，通過民族自治地方立法權對基層立法聯系點進行制度落實和細化，在制定和修訂自治條例或單行條例的過程中，允許對基層立法聯系點的法律規定進行一定程度的變通，明確基層立法聯系點各方主體的權力與責任、權利與義務，實現與立法聽證制度、基層社會治理有效銜接。另一方面，完善和細化基層立法聯系點程序規則，包括將公開征集意見、召開座談會、論證會、民意調查、意見反饋等流程納入基層立法聯系點法定程序，進一步拓寬立法信息公開渠道，及時向社會公布立法意見征集時間、地點等相關事宜。第三，完善相應的制度銜接機制。以制定民族地區地方性法規為契機，進一步完善公眾參與、專家咨詢、信息公開和實施監督等機制，提升信息反饋的科學性與法治化，同時加強對立法聯系點工作實施過程的監督，避免可能出現的信息不公開、反饋渠道不暢通等問題，促進基層立法活動的規范化、民主化和法治化。

（三）健全民族地區公眾參與立法機制

基層立法聯系點建設與公眾參與立法程度有著必然的聯系，提升少數民族參與立法的廣度和深度，是促進基層立法聯系點工作的必然要求，也是依法保障少數民族行使政治權利和立法權的重要途徑。第一，提升少數民族參與立法的法治化水平。為充分保障少數民族群眾有序參與地方立法，應以法治推動公眾參與立法機制建設，明確少數民族群眾參與立法的途徑和范圍，進一步提升立法程序的民主化、透明化水平，推動立法前、立法中、立法后全覆蓋，增強少數民族群眾參與立法的意識和主動性。第二，堅持立法信息依法全面及時公開。一方面，提高立法信息公開的質量。為滿足公眾信息公開知情權的需要，立法機關除了公開擬立法的法律草案條文，還應該包括擬立法律草案的必要性、可行性分析說明、背景資料等內容，確保公眾準確、全面獲取信息。對于不通曉當地通用語言文字的少數民族，應當用當地通用的語言、文字進行整理和發布，為其提供翻譯，確保少數民族參與立法權利的實現。另一方面，健全完善民族地區立法信息公開渠道。規范民族地區立法信息公開平臺建設與管理，建立更加便捷、專業化的立法信息公開平臺，采用少數民族群眾喜聞樂見的方式和渠道進行立法信息公開，拓展少數民族聚居區基層立法聯系點范圍與形式。第三，完善公眾參與的激勵補償機制。公眾參與立法活動不僅需要投入時間和精力，還可能需要承擔交通、住宿等費用，甚至會產生誤工損失。如果這些直接的成本得不到有效補償，將大大降低公眾參與立法的積極性。因此，立法機關應當采取措施，為公眾參與立法提供適當的經濟補償或其他資源支持，降低公眾參與立法的成本，并鼓勵相關單位為職工參與立法提供便利和支持，從而有效激發公眾參與基層立法聯系活動的熱情。^［22］

（四）充分發揮人大代表主體作用

民族地區的人大代表來自人民、深根于人民群眾之中，與少數民族群眾有著天然的聯系，能夠充分反映少數民族社情民意。整體而言，民族地區可以從以下方面強化人大代表在基層立法聯系點中的作用。其一，保障人大代表產生的廣泛性和代表性。民族地區應堅持和完善人民代表大會制度，保障少數民族代表在人大及其相關機構中的權利和地位，突出民族性和廣泛代表性，依法支持、規范和保證少數民族代表依法履行職責和行使權力，有效保證少數民族當家作主的權利。其二，拓展代表參與基層立法的廣度和深度。少數民族代表是黨和國家密切聯系少數民族群眾的橋梁，擔負著推動中央重大決策部署和憲法法律相關規定貫徹落實的重要職責，在推動基層立法工作高質量發展過程中發揮重要作用。民族地區應建立代表聯系群眾的制度機制，不斷豐富和擴展代表履職平臺，通過整合代表聯絡站和基層立法聯系點，推動基層立法聯系點在宣傳立法精神、反饋基層民意與需求、促進法規實施等方面的作用。其三，健全人大代表履職考核機制。一方面，要圍繞人大代表履行職權的職責定位和實踐要求，在立法中對少數民族代表履職參與基層立法聯系工作進行明確和細化，包括代表參與基層立法的形式、實施程序、結果的運用以及考核標準等方面的具體要求，并作為對代表履職考核的重要手段和依據。另一方面，要完善少數民族代表參與基層立法工作考核機制，建立詳細的代表履職檔案，全面系統地記錄代表參與基層立法聯系點各個階段履職的情況，將代表參與基層立法的活動記錄、收集的社情民意進行歸檔，并定期組織代表進行述職和考評。

（五）完善民族地區基層公共法律服務體系

健全基層公共法律服務體系是加強民族地區基層立法聯系點工作的重要載體和制度支撐。民族地區應通過不斷完善基層公共法律服務體系，促進法律服務資源向少數民族地區延伸，為少數民族群眾參與基層立法工作提供優質高效的法律服務。第一，應明確民族地區基層公共法律服務的清單和最低標準，制定具體法律規范促進公共法律服務在各少數民族地區協同發展，逐步縮小民族地區區域性基本公共法律服務的差距，提高公共法律服務的便捷性和普及程度。^［23］第二，健全多元化的公共法律服務規范體系，實現多方參與。民族地區應拓展法律服務供給渠道，加快整合政法、司法、政府以及行業服務等法律服務資源，促進社會多元主體有效參與，有效增強基層公共服務法律能力，加快推進基層公共法律服務均等化。第三，加強少數民族地區法治人才隊伍建設。民族地區的立法工作具有很強的政治性、政策性和專業性。參與主體不僅需要熟悉立法程序和實務，還需要了解相關民族地區的法律制度、傳統文化和風俗習慣。因此，民族地區應當加大基層公共法律服務工作者隊伍建設，有效補充律師資源嚴重不足地區的法律服務力量。同時，還應當鼓勵和支持高校和科研院所科研人員以專業化、職業化方式參與民族地區基層立法聯系點工作，探索建立基層立法專家咨詢和論證制度，充分發揮專業人才的智庫作用。

五、結"語

民族地區基層立法聯系點功能的實現本質上是全過程人民民主理念融入民族區域的一個過程，由于民族區域差異性的客觀現實基礎決定了基層立法聯系點實現其法治功能需對少數民族的政治參與權利形成清晰認識，并通過創新性的制度改革來消除慣性思維的影響。如此而言，民族地區不僅需要堅持人民主體地位，充分發揮民族區域自治制度優勢，進一步保障少數民族當家作主的權利，而且需要從民族地區社會治理現代化的戰略高度重新審視基層立法聯系點的制度功能與意義，以增強少數民族民主參與、民主決策的獲得感為出發點和落腳點，真正實現開門立法、民主立法、科學立法。

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FUNCTIONAL POSITIONING AND IMPLEMENTATION PATH OF GRASSROOTS LEGISLATIVE CONTACT POINTS IN ETHNIC AREAS：

Taking the Contact Point of Sanjiang Dong Autonomous County in Guangxi as an Example

Huang Shubiao

Abstract：The grassroots legislative contact point is an important institutional arrangement for the development of whole-process people^，s democracy.For "ethnic areas，it is necessary to adhere to the guidance of national policies，be based on the premise of promoting the value pursuit and intrinsic connection of whole-process people^，s democracy in promoting the modernization and development of the legislative capabilities of ethnic areas in the new era，clarify the conceptual scope of grassroots legislative contact points in ethnic areas，and position the functions in the basic directions of opinion expression and scientific legislation，political participation and deliberative democracy，policy implementation and social governance.The contact point of Sanjiang Dong autonomous county in Guangxi is a typical example of vigorously promoting the construction of grassroots legislative contact points in ethnic areas in recent years，which has achieved good results，but there is still insufficiency in the legal and regulatory system，public participation mechanism，the disclosure and feedback of legislative information，and public legal services.Specific paths to achieve the functional goal of grassroots legislative contact points in ethnic areas include promoting the modernization of legislative capabilities in accordance with the law，improving the legal and regulatory system，improving public participation in legislative mechanisms，giving full play to the role of deputy to the National People^，s Congress，and improving the grassroots public legal service system.

Keywords：whole-process people^，s democracy；grassroots legislative contact point；functional positioning；legislation in ethnic autonomous areas

〔責任編輯：陸"露〕