從“十一五”到“十四五”：我國基本公共服務均等化政策的變遷邏輯

摘 要：“十一五”規劃實施以來，我國基本公共服務制度體系建設和均等化工作取得顯著成就，制度體系更加完善，服務設施更加齊全，保障能力更加穩固，區域城鄉發展更加均衡。基于政策文本內容的分析角度，梳理“十一五”到“十四五”時期我國基本公共服務均等化政策的演進歷程，從基本公共服務供給主體、供給核心以及供給制度三個維度探究其演化發展的邏輯，旨在為新發展階段進一步健全基本公共服務體系，提高公共服務水平提供經驗借鑒。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；政策演進

中圖分類號：D628

文獻標識碼：A "文章編號：1673－4513（2024）－04－053－06

收稿日期：2023年11月29日

作者簡介：

劉 穎（1996-），女，天津人，博士，主要研究方向：馬克思主義發展史、中國式現代化理論。

引言

所謂基本公共服務均等化，是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化［1］。自2005年黨的十六屆五中全會提出“公共服務均等化”這一重要理念以來，先后頒發的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》《“十四五”公共服務規劃》等政策，開啟了構建在發展中保障和改善民生為目標、具有鮮明中國特色的基本公共服務體系。

“十四五”開局以來，學界涌現出大量的回顧性研究成果，其中包括總結基本公共服務均等化政策的發展過程。結合政策實施情況，部分學者以基本公共服務均等化政策作為研究對象，探究其演進歷程，但由于不同學者在分析政策過程中，關注點存在差異，因此對于演進邏輯、政策起點的時間劃分也各有不同［2-4］。本文在學術界這樣的研究基礎上，以對2002—2022年期間相關政策文件梳理為基本線索，將基本公共服務均等化政策演進歷程劃分為初步探索、政策試點、系統規劃、全面推進和高質量發展五個階段。旨在通過梳理我國基本公共服務均等化的政策演進并解析其變遷邏輯，探索基本公共服務均等化政策常態化治理之道，以期為推動國家治理現代化提供可能的參考。

一、基本公共服務均等化政策的演進

歷程

（一）初步探索（2002-2006）

改革開放以來，伴隨我國新型城鎮化、工業化、市場化建設工作的陸續推進，國家整體實力得到明顯增強。“十一五”

時期是承前啟后的重要時期，也是全面建成小康社會的關鍵時期，保障和發展民生是這一時期發展的重要目標之一。2006年制定的“十一五”規劃建議中將“基本公共服務明顯增強”作為發展的主要目標之一，這是首次在黨的文獻中對均等化的理念進行闡述，明確指出應當加大對欠發達地區的支持力度。

“十一五”時期推動基本公共服務體系建設，把政策重點聚焦在與基本公共服務均等化相關的體制機制上。一是把公共服務納入了政府基本職能范圍，確定了組織的工作使命。黨的十六大報告中將公共服務納入政府基本職能，這是與市場經濟發展趨勢相契合的，不僅可以有效解決市場失靈問題，還強調了政府在基本公共服務供給中的責任和任務，從而明確了各級政府在變革時期的發展方向。二是聚焦城鄉差距，“十一五”發展規劃綱要提出應當對邊疆地區、貧困地區、民族地區以及革命老區加大財政支持力度，從而縮小各地民眾生活水平差距，逐步構建公共服務區域協調發展的格局。三是將均等化延伸到財政體制改革創新上，由于基本公共服務具有鮮明的公共物品屬性特點，因此在服務供給領域，政府應當處于主導地位。“十一五”發展規劃綱要明確強調，為有效推動基本公共服務均等化的發展，應當注重理順財政管理體制，并且再次強調了在基本公共服務供給領域政府的主導地位。

（二）政策試點（2007-2011）

開展政策試點工作的主要目的在于選取特定的地區施行政策方案，從而驗證政策的可行性、正確性，這是政治管理領域不可或缺的實踐方式。為進一步理清政府建設使命，圍繞基本醫療衛生、文化教育等多項政策，政府先后開展一系列試點工作。2003年基本醫療衛生以及公共教育等政策得到試點推行，而其他領域的政策例如農村低保、城鎮居民醫保、住房以及公共文化等政策主要在2007年進行試點。這主要是結合現實需求的緊迫性以及各類基本公共服務政策環境的復雜性所決定的，通過開展政策試點工作，各項政策取得了明顯成就并形成了相應的制度框架體系。

在基本公共教育方面，2003年國務院全面推行《關于進一步加強農村教育工作的決定》，明確指出應當注重提高農村義務教育的普及力度，著力解決農村教育發展薄弱問題。2005年教育部圍繞義務教育均衡發展問題，明確要求制定和完善各項教育政策措施，努力推進義務教育均衡發展，并將農村義務教育納入公共財政保障范圍。圍繞我國教育事業的發展，“十一五”規劃和“十二五”規劃均明確強調應當注重推動義務教育的均衡發展，避免城鄉以及地區間義務教育差距過大，注重保障公民享受教育的權利。

在基本醫療衛生方面，政府注重從基礎設施建設角度入手，加大財政支持力度，從而有效提高公共衛生服務均等化水平。2003年衛生部等部門制定了《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，提出采取先行試點，取得經驗后逐步推開的模式，建立新型農村合作醫療制度，保障農民醫療權益，提高農民健康水平。2006年國務院、衛生部先后圍繞城市社區衛生服務和農村衛生服務制定了相應的發展規劃，將進一步加快城鄉醫療衛生服務體系的建設作為下一階段的工作重點。2009年3月，國務院出臺了《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，明確強調應當注重改革醫療衛生體制，從而搭建惠及全體城鄉居民的公共衛生服務機制體制。

在基本社會服務領域，這一階段的特征是基本社會服務覆蓋的范圍逐漸擴大。從2007年開始，我國圍繞基本公共服務均等化陸續制定了相應的政策，保障公民的基本生存以及發展權利：基本社會服務方面，國務院出臺了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。該通知的主要內容是建立最低生活保障制度并覆蓋全體農村貧困人口，重點解決貧困人口的溫飽問題；基本勞動就業方面，全國人大常委會先后頒布了《中華人民共和國就業促進法》和《中華人民共和國勞動合同法》。

（三）系統規劃（2011—2015）

經過政策試點后，我國基本公共服務體系已初步形成，基本做到了全覆蓋，為“十二五”時期進一步完善基本公共服務體系奠定了堅實的物質基礎。“十二五”時期，不僅是我國發展的重要戰略機遇期，還是建設基本公共服務體系的關鍵時期。

這一建設時期具有代表性的政策文件有三個。一是《中華人民共和國經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，強調要完善基本公共服務體系，強化政府保證能力，同時明確指出要實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，將逐步縮小城鄉區域間人民生活水平和公共服務差距作為下一階段工作的重點。二是《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，強調基本公共服務制度的重要性，確保全民共享，促使我國公共服務發展從理論層面進入到體制創新階段。三是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該《決定》的主要內容是城鎮基本公共服務要覆蓋常住人口，加緊步伐建設城鄉社區與基礎設施，促進城鄉均等基本公共服務。2013年習近平總書記在花垣縣十八洞村考察過程中首次闡述了“精準扶貧”的重要含義，提出應當維護絕對貧困群體的基本生存以及發展權利，從而明確了基本公共服務均等化的實現對象。

（四）全面推進（2016-2020）

我國在“十二五”時期初步形成了較為健全的基本公共服務體系，但是距離基本公共服務實現全面充分、均衡發展的目標還有一段距離。對此，國務院出臺了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，該規劃提出到2020年要總體實現均等化公共服務，我國基本公共服務發展進入全面推進均等化階段。2018年，《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》出臺，這是我國第三份專門針對基本公共服務領域所頒布的意見，其中具體劃分了各項權責，明確政府應當承擔的兜底職能，2019年，黨的十九屆四中全會首次提出“民生保障制度”概念，將健全基本公共服務體系作為完善城鄉民生保障的重要內容。次年，黨的十九屆五中全會再次強調了要在2035年實現基本公共服務均等化的遠景目標，將實現基本公共服務全覆蓋與“以人民為中心”的社會主義原則相結合。在這一階段，我國基本公共服務均等化取得了突出成果，5575萬農村貧困人口實現脫貧，徹底消滅了絕對貧困；城鎮新增就業超過6000萬人，建成了世界上規模最大的社會保障體系，基本醫療保險覆蓋超過13億人，基本養老保險覆蓋近10億人。

（五）高質量發展（2021至今）

“十三五”規劃時期，我國公共文化服務水平、服務供給保障水平和均等化水平不斷提升。進入“十四五”時期，我國已轉入高質量發展階段，科技實力和經濟實力的不斷增強成為重要保障，有利于完善基本公共服務。2021年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出應當從水平、質量方面提升公共服務水平，按照高質量建立教育體系，建立健全就業促進機制、衛生公共體系，逐步提高公共文化服務能力，實現社保體系的全方位發展等內容。

《“十四五”公共服務規劃》堅持促均等以及兜底線等原則，專項規劃并明確提出高質量發展的建設目標，將完善服務標準體系、補齊短板等作為主要內容，強調應當注重加快提升基本公共服務均等化質量。在非基本公共服務方面，《規劃》指出一方面要發揮政府引領作用，鼓勵發揮社會力量，另一方面要發展高品質生活服務，在注重提高生活服務質量的同時完善公共服務體系，從而滿足民眾多樣化多層次的服務需求。國家發改委等（2021）出臺《國家基本公共服務標準（2021年版）》，其中就服務對象、支出責任、指導標準等內容進行了全面公開，這是以標準化來推動基本公共服務均等化的重要舉措，不僅為全國各地方政府推進基本公共服務體系建設提供了政策導向，

更為今后五年的建設工作提供了依據和參照。

二、基本公共服務均等化政策變遷邏輯

（一）公共服務供給主體：由政府主導到多元協同

改革開放以來，隨著經濟和社會的發展，黨和政府以及普通民眾對市場的認識，由原來的盲目排斥轉變為逐步接受并認可，開始重視發揮市場在資源配置中的決定性作用，并且關注基本公共服務不平衡問題所產生的不利影響。基本公共服務不平衡問題，不僅影響國家的可持續發展，還影響社會的公平正義，因此，在基本公共服務發展的初始階段，政府開始重視提高基本公共服務的市場化水平，充分發揮商會、行業協會以及其他社會組織的建設作用，同時期包括企業在內的其他社會組織開始融入進來，截至2011年底，全國共有提供住宿的社會服務機構4.5萬個，農村養老服務機構3.2萬個，各類社區服務設施 14.8 萬個。在這種競爭性市場經濟體制之下，不斷壯大發展公共服務的供給主體，并形成了多元機制，其中主流供給類型有三種：一是自愿型供給；二是市場型供給；三是權威型供給。但是在此時期，政府仍發揮主導作用，這一期間社會組織仍處于積極參與的狀態。

十八大以來，在國家經濟發展以及財政收入規模持續擴大的影響下，政府的基本公共服務供給水平以及保障能力得到明顯增強，政府職能加快轉變，與此同時，社會組織迅速發展，承接了政府轉移出的職能，在基本公共服務的相關領域內，自身作用得到充分發揮，成為服務供給方面公私合作的關鍵力量。截至2011年底，全國共有提供住宿的社會服務機構4.5萬個，農村養老服務機構3.2萬個，各類社區服務設施 14.8 萬個。由于社會組織的數量以及規模得到明顯擴大，其參與到社會治理、公共服務的積極性也明顯提高，有效推動了教育環保、醫療衛生、就業等多個領域的充分發展。一系列實踐表明，在基本公共服務供給領域，由最初的政府主導逐漸轉變為市場、社會、政府多元協同共治的治理格局，一方面有利于市場決定性作用的充分發揮，保障了服務供給的多樣性和有效性，另一方面能夠有效提高服務供給的質量以及效率。

（二）公共服務供給核心：由粗放型發展到

精細化治理

基本公共服務政策演變經歷了由地方探索上升為頂層設計再到實踐探索的發展歷程，伴隨著從“補償性”供給向“精細化”供給的轉變，基本公共服務政策發展經歷了碎片化、系統化再到精細化的發展歷程。一是政策內容更加全面。從橫向來看，基本公共服務政策體系涵蓋民生發展的全部領域，以政府在公共服務供給的不同權責作為主線，《“十四五”公共服務規劃》將整個公共服務體系按照基本與非基本進行分類，系統謀劃幼有所育、學有所教等九個領域的基本和非基本公共服務的發展目標、重點任務和重大舉措。以供給側改革作為基本公共服務供給的切入點，注重滿足人民對美好生活的多樣化需求，同時圍繞基本公共服務的數量、類型、多樣化和個性化等內容開展建設工作，實現供給端、需求端的精準對接，從而促使需求和供給協同經濟發展，逐步提高社會生產力水平。從縱向來看，進一步細化了基本公共服務包含的不同領域的相關政策內容。以基本公共衛生服務為例，目前國家基本公共衛生服務項目包括14大類和55項具體工作內容，并且制定了滿足不同人群差異的服務政策，針對邊遠貧困地區、少數民族地區、偏遠邊疆地區都分別制定了更具針對性的基本公共衛生服務政策。

二是專項規劃引導公共服務水平梯度提高。黨的十八大以來，基本公共服務被作為重點專項規劃體系納入國民經濟發展的范疇之中，圍繞公共服務建設先后制定并實施的三部專項規劃，為我國梯度建設基本公共服務體系提供了制度保障。“十二五”規劃明確要加快經濟發展，就必須落實經濟結構戰略性調整，堅持長短結合，統籌規劃未來發展條件和趨勢，全力推動科學發展。“十三五”規劃以五大發展理念為原則，政策內容更加具體，強調發展指標與規劃目標的科學性和協調性，強調協調是持續健康發展的內在要求。“十四五”規劃則首次不設GDP具體量化目標，更加關注經濟增長的質量和效益。三部總體性規劃的出臺，體現了我國基本公共服務制度建設的權威性、宏觀性和戰略性，規劃的持續性有效保障了基本公共服務制度的可持續性發展，使我國基本公共服務事業實現了由普惠共享到公平可及再到優質共享的內涵式提升［5］。

基本公共服務政策不斷精細化讓更多財政預算投向民生領域。這些年來，不論是中央還是地方層面，我國政府一直增加對基本公共服務的財政支持力度，財政投入總體上呈現緩慢增長的趨勢，2006年后呈現快速增長態勢。據統計，2007年-2022年間，國家財政中用于文教、科學、衛生的支出占比由23.69%增加到29.13%，其中投向文化體育與傳媒、教育、科學技術、醫療衛生的經費分別增長了3.3倍、4.5倍、4.6倍和10.3倍。結合“十三五”時期所制定的基本公共服務規劃主要指標，我國基本公共教育發展成就顯著，九年義務階段鞏固率高達95.5，高中階段毛入學率達到91.6%，高等教育由大眾化逐漸實現普及化的發展目標［6］；基本公共文化服務發展顯著，2022年全國共有公共圖書館3303個，文化館3503個，廣播節目、電視節目的綜合人口覆蓋率對應為99.6%和99.8%；醫療服務和保障能力得到明顯增強，鄉村醫療機構實現全覆蓋，醫療衛生能力進一步提高，主要健康指標居于中高收入國家前列［7］；社會保障制度改革持續推進，社會保障已實現制度上全覆蓋，初步形成了中國特色的基本公共服務體系。

（三）公共服務供給制度 ：由城鄉二元到

城鄉均衡發展

在黨的十六大之前，城鎮公共服務的制度建設是我國公共服務領域政策制定的主要內容，農村公共服務體系建設并未得到重點關注，長時間的城鄉二元結構導致公共服務供給制度呈現出明顯的城鄉分化特點，城鄉公共服務水平差距較大。21世紀以來，城鄉間基本公共服務供給不平衡的特點明顯增強，黨和政府開始關注社會公平問題。2006年，黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”，將加速破解城鄉二元結構作為后續政府工作開展的重要內容，著重加大農村基本公共服務建設的財政支持力度，擴大服務范圍，在原有公共服務基礎的前提下，加大對勞動就業、社會保障、醫療衛生、基礎教育等領域的財政支持力度。2012年，我國基本公共服務制度實現了全覆蓋的發展目標，為了進一步縮小城鄉間公共服務差距，2017年，黨的十九大報告首次提出全面推進鄉村振興戰略。2021年，“十四五”規劃以及相關政策的陸續出臺，對進一步提升農村公共服務水平做出了重要部署和規劃，明確強調應當逐步推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，補齊農村基礎設施短板，加大農村各項基本公共服務的供給力度。2022年，黨的二十大報告進一步指出在構建新發展格局、實現高質量發展目標的過程中，應當在城鄉融合以及區域協調發展中全面推進鄉村振興。

隨著鄉村振興戰略和脫貧攻堅各項政策的縱深推進，農村各項基本公共服務領域的服務水平得到顯著提升。目前，城鄉基層醫療衛生服務體系不斷健全，縣鄉村醫療衛生機構實現全覆蓋；社會保障制度不斷完善，基本醫療保險覆蓋13.6億人，農村低收入人口和脫貧人口參保率穩定在99%以上；城鄉公共文化體系建設持續推進，農村公共文化服務建設取得了很大成績，截至2021年底，全國共有縣市級公共圖書館2791個，縣文化館1585個，全面提升建設鄉村的速度；2022年，所有行政村都裝上了寬帶，自來水普及率也達到87%，符合條件的建制村都實現了硬化路。綜上所述，我國的基本公共服務制度體系已經初步覆蓋了城鄉，城鄉二元的供給制度逐漸向城鄉均衡化發展，基本公共服務資源在城鄉配置中逐漸趨向均等。

結語

概括而言，從“十一五”到“十四五”時期，我國基本公共服務均等化的政策演進始終堅持一個鮮明主題—我們黨團結帶領全國人民所進行的一切奮斗，都是為了把我國建設成為社會主義現代化國家。在這二十年發展過程中，人民生活水平不斷提高，基本公共服務的均等化建設取得積極成效，政府主導的供給主體、粗放型的供給制度以及城鄉二元的供給結構得到持續改善，基本公共服務產品供給質量和效率不斷提升，這說明推進基本公共服務均等化是適合中國國情的道路、制度和理論。進一步推進基本公共服務均等化的成效，是建設服務型政府，持續增進民生福祉的關鍵，更是黨團結帶領全國人民把我國建設成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的奮斗追求不可或缺的基礎。

參考文獻：

［1］中華人民共和國中央人民政府.國務院關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知［EB/OL］.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5178188.htm，2017-01-23.

［2］姜曉萍，吳寶家.人民至上：黨的十八大以來我國完善基本公共服務的歷程、成就與經驗［J］.管理世界，2022，38（10）：56-70.

［3］袁威.基本公共服務均等化的政策邏輯與深化：共同富裕視角［J］.中共中央黨校（國家行政學院）學報，2022，26（4）：56-63.

［4］張啟春，楊俊云.基本公共服務均等化政策：演進歷程和新發展階段策略調整—基于公共價值理論的視角［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2021，60（3）：47-56.

［5］姜曉萍，吳寶家.人民至上：黨的十八大以來我國完善基本公共服務的歷程、成就與經驗［J］.管理世界，2022，38（10）：56-70.

［6］中華人民共和國教育部.我國各級教育普及程度達到或超過中高收入國家平均水平［EB/OL］.http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54875/mtbd/202209/t20220927_665349.html，2022-09-27.

［7］中華人民共和國中央人民政府.國務院辦公廳關于印發“十四五”國民健康規劃的通知［EB/OL］.http：///www.moe.gov.cn /zhengce/content/2022-05/20/content_5691424.htm，2022-5-20.

From the “Eleventh Five-Year Plan” to the “Fourteenth

Five-Year Plan”： Evolution andTransition Logic of

Equalization Policy of Basic Public Service in China

LIU Ying

（School of Marxism， Nankai University， Tianjin 300350， China）

Abstract：

Since the implementation of the “Eleventh Five-Year Plan”， remarkable achievements have been made in the construction and equalization of the system of basic public services. The system is more perfect， the service facilities are more complete， the security capacity is more stable， and the development of urban and rural areas in different regions is more balanced. Based on the analysis of policy text content， this paper reviews the evolution of equalization policy of basic public service during the period of “Eleventh Five-Year Plan” to “Fourteenth Five-Year Plan”， explores the evolution logic of China’s basic public service system from three dimensions of supply subject， supply core and supply mode of basic public service， with the aim of providing experience for further improving the basic public service system and raising the level of public service in the new development stage.

Keywords：

basic public service; equalization; policy evolution

（責任編輯：侯凈雯）