預算管理一體化下政府預算支出經濟分類科目的調劑規則

*基金項目：中國地震局2023年重大政策理論與實踐問題研究課題“財政預算一體化背景下財務管理信息系統演進研究”（CEAZY2023ZL03）。

第一作者簡介：姚震，廣東省地震局財務與國有資產管理中心，中級會計師。研究方向：政府會計、預算管理、資產管理。

通信作者： 張小妮，廣東省地震局財務與國有資產管理中心，碩士。研究方向：政府會計、預算管理、財會監督與審計。

摘要：預算管理一體化被提出后，針對各基層預算單位政府預算支出經濟分類科目調劑問題展開研究。我國的政府預算支出經濟分類體系源于GFSM框架，對預算管理工作影響深遠。同時，存在政府預算經濟分類管控資金客體錯配、管理邏輯不能形成閉環、調劑制度依據尚未出臺等問題。在此基礎上，提出政府預算經濟分類支出科目調劑，應當遵循強化預算約束、堅持實事求是、提高預算績效為目的的三項原則，并建議分類設置調劑審批閾值。各級業務部門應參與審核，以預算績效完成情況作為調劑參考項，對調劑工作進行公開或披露，并加強財會監督、審計監督等管理。

關鍵詞：預算管理一體化；政府預算支出經濟分類；調劑規則

中圖分類號：F230

2022年，財政部和中國人民銀行聯合印發《中央財政預算管理一體化資金支付管理辦法（試行）》，指出各地要加快預算管理一體化建設，推動進一步深化預算制度改革。按照一體化系統的支付要求，除了滿足政府采購、合同管理等要求外，各單位財政資金支出必須嚴格按照年初的政府預算支出經濟分類科目執行，即按照財政部2017年印發的《支出經濟分類科目方案》（財預2017〔98〕號）要求，支付指令按照批復的政府預算經濟分類填制。由于預算編制與實際執行存在偏差，基層預算單位的政府預算經費分類科目支出通常會發生結余、調劑等，按照改革要求，對相關科目的調劑，應報部門或財政部門批準，但在實際操作中，多數預算部門或財政部門并未出臺具體的調劑制度。隨著一體化系統上線，基層預算單位的預算管理工作面臨較大的挑戰，本研究基于預算管理一體化分析政府預算支出經濟分類科目調劑規則，為推進預算管理一體化建設提供理論依據。

一、政府預算支出經濟分類改革歷程

目前財政資金預算的依據是政府預算經濟分類科目。政府預算支出經濟分類與部門預算支出經濟分類同屬于支出經濟分類科目，是中國政府經濟分類體系的重要組成部分，兩套科目之間保持對應關系，分別服務于財政總會計與部門預算會計基礎工作。按照《預算法》《預算法實施條例》規定，支出經濟分類與功能經濟分類共同用于預算編制、預算執行、決算和會計核算等。

（一）支出經濟分類體系源于GFSM框架

支出經濟按照政府支出活動的經濟性質，對支出進行劃分和歸集。現行的政府預算支出經濟分類體系，是借鑒國際貨幣基金組織1986年制定的GFSM（政府財政統計手冊） 中的“政府財政支出經濟分類類目表”設計而成[1]。不同的是，我國經濟分類科目針對的是政府預算支出，而非政府財政支出，且使用范圍較廣，全面用于預算編制、預算執行、決算等日常基礎工作。

（二）支出經濟分類對預算管理實踐工作的影響

支出經濟分類科目成為財政部門預算管理的重要方式。以預算管理一體化為例，所有的項目支出最終都會通過項目—經濟活動—經濟支出分類科目的順序分解，每一項支出都對應一個經濟支出分類科目。預算執行過程中，資金支付首先要看預算經濟分類科目中的項目是否有余額，再核對政府采購、合同履約等信息。決算編報過程中，同樣要求所有資金按照支出經濟分類科目進行分解。即會計核算過程中，資金支出必須按照經濟分類科目記賬，結轉資金需要按照上年的部門經濟分類科目編報預算。基于預算管理一體化體系，支出經濟分類對財政資金進行了全流程控制。

二、政府預算支出經濟分類實施中存在的問題

（一）政府預算經濟分類管控資金客體錯配

按照《支出經濟分類科目改革方案》附表中的解釋，政府預算支出經濟分類科目中 “501機關工資福利支出”“502機關商品和服務支出”“503機關資本性支出（一）”“504機關資本性支出（二）”均用于反映機關和參公事業單位的相關支出；但實際的預算管理工作中，大量非參公事業單位如學校、醫院、科研機構等的財政撥款項目，也按照“501”至“504”的要求編制預算、執行預算。管理對象的錯位，可能給預算執行帶來困難。

假設某非參公事業單位的日常監測運維類項目產生差旅支出，按照預算管理一體化要求，需要編制部門預算經濟分類中的“30211商品和服務支出——差旅費”，同時自動對應“50201機關商品和服務支出——辦公費”。若實際工作中，由于各種因素差旅費不能支出，改由委托當地人員進行運維工作，可能涉及使用科目“30226勞務費”，即對應“50205委托業務費”，項目運行單位如果是一般基層預算單位，并沒有該項調劑權限，需報一級預算單位批復方可執行。該類業務可能不同于機關或參公事業單位項目支出類型，此類管控將直接影響資金的預算執行，尤其部分單位預算層級較多，如水利系統某單位屬于7級預算單位，該類調劑事項實際執行難度較大。

（二）經濟分類控制支出的管理邏輯不能形成閉環

一般公共預算中的項目測算信息，在填報預算時按照“項目活動—子活動—分項支出—支出標準—支出計劃—部門經濟分類”的流程進行，項目資金的支出從活動內容到分項支出到經濟分類，環環相扣，以確保實現預算資金控制功能。但在實際執行過程中，有些單位是部門經濟分類控制資金支付，從部門經濟分類出發，反向控制整個項目活動，即“部門經濟分類—支出計劃—子活動—項目活動”，管理邏輯也不嚴謹。

假設某事業單位承擔日常監測運維業務，編制預算時，將整個監測項目分解，其中子活動為野外觀測，對應分項支出可能是差旅支出（自行派員），也可能是勞務支出（雇傭勞務），預算編制時按照慣例進行拆解，最終形成差旅費25萬元、勞務費15萬元。在實際預算執行時，因為單位人員減員、當地政策等原因，派出人數受限，為完成任務，增加了雇傭勞務行為，實際應支出差旅費10萬元、勞務費30萬元。但是按照預算控制管理制度，該類調劑屬于應報部門批復事項，未經批復不能夠執行。因此，在現有管理邏輯下，如果要避免上述調劑，預算預估時必須近乎100%準確，否則可能影響預算執行。

（三）政府經濟分類調劑制度尚未出臺

根據《預算法》《預算法實施條例》規定，各單位、各部門的預算支出應當按照預算科目執行，嚴格控制不同預算科目的預算資金調劑。確需調劑的，按照國務院財政部門的規定執行。即預算執行中需要對政府預算“類”級科目進行調劑的，應當報財政部門批準，單位不得自行辦理；需要對政府預算“款”級科目調劑的，按照財政部門規定辦理。但是具體的預算調劑管理辦法尚未出臺。

目前，各地財政部門的要求與實際執行不盡一致。東南地區某省涉及經濟分類科目的調劑，由一級預算單位上報，報送至對口業務處室，經審批同意后可以進行調劑，但關于調劑的制度，并未正式出臺。中部地區某省財政部門通過系統硬性設置，年初一旦確定經濟分類，在執行過程中單位沒有權限自行修改[2]。政府預算中的“類”“款”經濟分類科目的調劑并無詳細規定，各基層單位面臨預算執行難度較大、結轉資金較多等問題。

三、政府預算經濟分類支出科目調劑原則

（一）強化預算約束，規范預算支出管理

根據《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》的規定，制定經濟分類支出科目的調劑規則，基于預算法，明確資金使用部門的主體責任，強化預算約束，加強對經濟運行的風險管控。隨著政府預算管理制度改革的深入推進，“項目—活動—子活動—經濟分類”的預算編制思路已被普遍認可，基層預算單位應該提前科學規劃預算項目，以項目庫為基本建設單元，提高預算編制水平，盡量減少部門預算經濟分類科目的調劑。

（二）堅持實事求是，建立健全工作機制

從預算編制的角度可以看出，經濟分類科目是項目活動分解的結果，項目活動本身具有一定的預測性。因此，經濟分類科目可以作為控制預算的重要手段，但不可作為唯一手段，可以根據項目的實際情況，進行一定范圍內的調劑。將參與預算編制、負責資金分配、承擔項目建設的部門作為經濟分類科目調劑的主責部門。調劑后應當予以公開或披露，接受內外部的監督。

（三）以控制為手段，以提高預算績效為目的

現代預算管理理論中，艾倫·希克（Schick）將政府預算的功能劃分為規劃、管理、控制三種[3]。經濟分類科目的應用，更多體現了預算控制功能，作為基礎工作，經濟分類科目一方面體現了政府支出結構，另一方面便于財政部門對財政資金的使用進行監督和控制。2018年印發的《中共中央"國務院〈關于全面實施預算績效管理的意見〉》，與政府收支分類改革對提高預算透明度和財政管理水平，起到了重要的推動作用。預算績效評價工作在全國范圍內已取得初步成效，并逐步向縱深推進[4]。支出經濟分類作為預算管理體系的重要組成部分，其制度設計應當基于預算管理的本質，以預算績效和財政資金使用情況為依據，結合經費支出過程，對支出經濟分類科目進行設定，做到“為產出而預算、為成果而管理”[5]，為完善預算管理體系提供保障。

四、政府預算經濟分類支出科目調劑具體建議

（一）分類設置調劑審批閾值

預算執行過程中，基層預算單位需要對政府預算中“款”“類”級科目調劑，在分別報送財政部門、內部審批時，建議增加一定比例的備案審批權。

1.對于日常使用科目，如“辦公經費”“委托業務費”等科目，可設置預算10%左右的內部調劑權限，權限以內的“類”級科目金額調劑，由基層預算單位履行內部審批程序，報部門備案；權限以內的“款”級科目金額調劑，由部門匯總后，進行內部審批，報財政部門備案。

2.對于金額較大的科目，如“維修維護費”等，也可設置調劑閾值，如50 000元以下，由單位內部自行審批調劑，定期備案。

3.對于“公務接待費”“因公出國（境）費”“公務用車運行維護費”等科目，標準可以調低不可以調高，以節約公務經費。

4.對于實行“包干制”的科研項目經費，應當全面落實包干要求，在內部審批基礎上，合理設置調劑權限。

（二）科目調劑需各級業務部門參與審核

業務部門若參與了項目預算編制，在預算執行階段的經濟分類科目調劑過程中，也需要與財務預算部門一同參與審核。

1.基層預算單位及所屬部門進行經濟分類科目調劑時，應發揮業務管理部門職能作用，對業務部門提交申請進行初審，會同財務部門確定最終審核意見。

2.預算單位向財政部門提交經濟分類科目調劑申請，財政部門可提出初步審核意見，會同預算部門確定審核意見。

（三）將預算績效完成情況作為調劑參考項

按照財政部門要求，基層預算單位對“預算執行+預算績效”實施雙監控，對于績效目標已經完成的項目可鼓勵其調劑到其他項目中。該類情形經常發生在政府采購事項中，涉及科目包括“房屋建筑物構建”“設備購置”“大型修繕”“基礎設施建設”等。預算單位年初編制采購計劃，但是在實際采購完成后，經常產生采購結余，此類資金結余屬于財政資金的節約，在一定額度內可以調劑到同一項目的其他活動中，鼓勵基層預算單位節約使用財政資金。

（四）對調劑工作進行公開或披露

為降低經濟分類調劑帶來的風險，基層預算單位應當將重大政府經濟分類科目的調劑情況作為公開或必須披露的內容。

1.在決算報告中，對政府經濟分類科目的預決算差異進行分析，超過一定比例的要逐項寫出情況說明，并披露通過上級部門備案或審批的重要調整事項。

2.在政府財務報告中，重點描述向上級部門備案或審批的事項，介紹單位內部經濟分類調劑制度規定及運行情況。

3.在單位內部的核算支出公開中，對調劑情況進行逐項公開，除重點科目支出情況外的重要事項，均向單位內部職工公開，接受群眾監督。

（五）將調劑事項納入財會監督范疇

各單位應當加強對經濟分類科目調劑的監督，通過財會監督、審計監督、巡視巡察監督等，掌握調劑工作的開展情況。核實經濟分類項目調劑工作的真實性、必要性、準確性；核查調劑工作流程是否規范，是否按要求進行備案等；進一步督促各單位提升預算管理水平，科學、精細地編制預算，充分發揮財政資金效益，確保達到預期的績效目標。

參考文獻：

[1]孫碩.中國政府預算分類體系研究[D].上海：上海財經大學，2021.

[2]宋曉明.支出經濟分類科目改革對預算管理的影響[D]. 鄭州：河南農業大學，2019.

[3]Schick， A. The road to PPB： The stages of budget reform［J］， PublicAdministration Review， 1966， 26（4）：243-258.

[4]馬蔡琛，趙笛.預算和績效管理一體化的實踐探索與改革方向［J］.經濟與管理研究，2022，43（3）： 89-98.

[5]王雍君.回歸績效管理底層邏輯：為產出而預算、為成果而管理[J].學術界，2023（7）：50-62.

責任編輯：田國雙