新型農村社區協同治理體系構建路徑研究

摘" "要：新型農村社區作為破解城鄉二元結構、推動城鄉融合發展的新型社區模式，其目的在于提升農村公共服務水平，推進鄉村全面振興。通過對新型農村社區協同治理的協同機制、協同平臺、協同力量和協同理念四個維度的分析發現，城鄉融合發展與社會結構分化加快對新型農村社區治理帶來很多挑戰，從協同治理的視角分析表現為：協同治理機制存在阻礙、協同治理平臺有待健全、協同治理力量有待增強和協同治理觀念較為滯后多重現實困境。基于協同治理理論視角，在結合新型農村社區發展實情和特質的基礎上應健全協同治理機制，增強社區治理機能；完善協同治理平臺，增強社區治理效能；培育協同治理力量，增強社區治理勢能；樹立協同治理理念，增強治理主體動能。

關鍵詞：新型農村社區；協同治理理論；困境；構建路徑

中圖分類號：D669.3" " "文獻標識碼：A" " " " doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.04.008

文章編號：1009-6922（2024）04-71-06

黨的二十大報告指出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。……發展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會氛圍，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”［1］新型農村社區治理是基層治理的重要組成部分。在城鄉融合發展與社會結構分化加快、農村社區從傳統管理模式邁向現代化治理模式的背景下，新型農村社區協同治理面臨著諸多困境，打造人人有責、人人盡責、人人享有的社區互動共治格局已成為當前國內學術界研討的重要熱題。

一、協同治理理論相關概述

協同治理指一個或多個公共機構直接與非政府利益攸關方參與正式的、共識的和協商的集體決策過程，旨在制定或執行公共政策，或管理公共項目或資產。協同治理理論的研究雖起源于自然科學領域的協同現象，但社會領域中同樣存在協同效應，良好的社會秩序可以經過合作、協調、博弈達到更均衡的效果［2］。協同理論和社會治理理論的相關議題事實上有相近之處，如社會治理過程中多元主體協同合作治理的研究，借用協同治理理論的相關觀點就可以為社會治理系統內多元主體間協同高效的合作提供研究視角。由此，協同理論和社會治理理論交叉應用便形成了協同治理理論。協同治理理論認為社會治理是復雜的體系，此體系包含著政府、社會組織和社會公眾等多個治理主體，這些治理主體同時又作為各個子系統存在于整個復雜的社會治理體系中。

協同治理理論具有以下特征：首先，治理主體非一元化。政府不再是唯一的社會治理主體，非官方組織和社會公眾等都可以參與社會公共事務的治理。其次，治理權威非單一性。政府部門不再是社會公共事務治理中唯一的權威主體，其他主體在治理過程中也可具有權威性。最后，子系統的協作性。政府、社會組織、市場、社會公眾等子系統的互相協作可以促進社會治理系統的良好運行。協同治理所追求的目標是在社會治理中通過各個治理主體的協作形成合力，促進社會治理系統內部的有序運行，保障社會的穩定和群眾的幸福。除此之外，協同治理理論作為當前解決社會公共事務的重要理論，社會適用領域非常廣泛，對社會公共事務治理具有重要作用。

基于協同治理理論視角，本研究通過分析新型農村社區協同治理的協同機制、協同平臺、協同力量和協同理念方面存在的問題，提出以增強“四能”來開創新型農村社區治理的新局面，進而不斷滿足新型農村社區居民的美好生活需要，推動鄉村治理現代化建設。

二、新型農村社區和新型農村社區治理

新型農村社區是在基層政府領導下，通過對滿足一定條件的傳統行政村的統一規劃建設而形成的具有較完善的公共服務和社區功能的社會生活共同體。新型農村社區不等同于村莊翻新，也不等同于簡單的人口聚居，其目的是要加快縮小城鄉差距，在農村營造一種新的社會生活形態，讓農民享受到跟城里人一樣的公共服務［3］。新型農村社區治理是鄉村治理體系的重要組成部分，它的有效治理直接關乎基層政權和社區居民生產生活的穩定，關乎鄉村經濟社會能否和諧穩定與持續發展［4］。新型農村社區對原有的組成元素如人口、土地等進行了新的空間重組，具備了新的特征：第一，社區的規模擴大和人口數量增加。新型農村社區一般是由多個村莊整合規劃而成，社區人員由多個村莊村民組成，所以社區規模和人口數量一般大于原先的傳統村莊。第二，社區基礎設施向城市看齊。新型農村社區的基礎設施雖然比不上城市，但社區衛生、教育、養老等公共服務得到一定程度的完善，為社區居民提供了便利、快捷的生活服務。第三，社區治理主體逐漸多元化。不同于傳統行政村的治理主體主要是村“兩委”，新型農村社區不僅有基層黨組織和社區管理委員會，還有社區公益組織、社區協會組織等，多元共治的治理模式保證了新型農村社區的民主治理與和諧穩定。

新型農村社區治理有兩層含義：一是基層黨組織對新型農村社區的治理，突出黨組織在社區治理服務中的主導作用，構筑以黨組織為統領力量、其他主體協同參與的治理格局，社區黨組織在落實黨的政策、推進社區治理效能、提升公共服務水平、化解基層矛盾、整合社區自治資源方面發揮著引領作用。二是新型農村基層多元自治主體對社區的治理，遵循基層群眾自治制度規定，由新型農村社區中的居民和社會組織等主體對社區公共事務進行協調治理。新型農村社區治理的主要目的是為了化解社區矛盾，開創新型農村社區治理的新局面，滿足新型農村社區居民的美好生活需要等。新型農村社區治理不同于城市社區管理，也不同于傳統的行政村治理，其涉及到治理主體、運行機制等多個不同維度，實質就是在中國式現代化發展進程中實現城鄉居民共享改革發展成果。社區治理是基層治理的核心，所追求的根本目標是為人民創造美好幸福生活，而新型農村社區治理作為社區治理的重要組成部分［5］，必須要堅持以人民為中心的發展思想，注重社區公共衛生、公共設施和公共服務發展等惠民項目建設。

三、構建新型農村社區協同治理體系面臨的困境

（一）社區協同治理機制存在阻礙

社區協同治理機制存在的問題主要表現在法律政策匹配度不高、合作機制不完善和評價反饋機制不健全三方面。首先，與社區協同治理相匹配的規章制度較少。協同治理視角下新型農村社區治理工作的有效運轉需要各項規章制度的保障，但在實踐中存在著法律制度供給不充分的問題。當前新型農村社區治理大多依據傳統行政村的相關法律，缺乏與多元主體協同治理相關的政策法規，現有的制度更多的是關注基層矛盾。相關制度供給不足使得社區協同治理主體間的協作度不高，進而阻礙新型農村社區協同治理體系的構建。其次，協同治理合作機制不完善。社區治理的正式組織、非正式組織和社區居民之間的長效合作機制不健全，難以保障協同有效地參與社區公共事務的治理工作。最后，協同治理缺乏相應的評價反饋機制。新型農村社區治理工作的評估標準缺失，對治理工作的考核缺少科學的評估制度，偏重對容易量化和文字表達的工作，而對社區居民的滿意度、治理工作、服務工作的呈現效果等較為隱性且難以定量的指標，缺乏具有針對性的評價考核細則。從社區治理的反饋機制來看，缺少對問題、矛盾以及居民意見的反饋，針對出現的問題缺少及時糾正和應對機制。

（二）社區協同治理平臺有待健全

社區原有的協同治理平臺跟不上我國基層全過程人民民主發展的進程和農村社會發展的需求，主要表現在協同治理平臺較形式化，智能化應用程度較低。一方面，從社區治理體制建構層面分析，舊有的村委治理機制慣性使新型農村社區治理多為自上而下進行［6］，社區居民被動參與社區治理，居民自下而上自發組織參與公共事務的情況較少。另一方面，社區主體協同治理平臺在實際運行中未能按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規定開展，如該法律規定村民代表會議每季度召開一次，實際并沒有真正落實，農村社區協同治理平臺在社區治理過程中流于形式。受農村社會和經濟發展水平等因素影響，絕大部分新型農村社區并沒有應用智能化治理技術，智能化治理發展不平衡，未能全方位、有效地覆蓋到新型農村社區治理當中。同時，農村社區治理人員由于受教育水平和年齡偏大的影響，掌握智能化時代背景下的社區治理新技術較為困難，如年齡偏大的社區治理人員不會使用微信小程序收集居民對社區治理的建議等情況，所以新型農村社區協同治理平臺智能化應用程度低。

（三）社區協同治理力量有待增強

社區協同治理力量薄弱主要表現在社區治理中黨建的引領作用、居民的應有責任和社會組織的相應責任發揮不充分。首先，新型農村社區協同治理未能充分發揮黨建引領作用。基層黨組織主要宣傳和執行黨的路線、方針、政策等，黨組織在協同治理當中的引領作用發揮不充分。其次，新型農村社區協同治理中未能發揮居民的應有責任。新型農村社區的居民是由農民群眾轉化而來，受教育程度影響，大部分居民法治思維不足且民主權利意識淡薄，甚至還存在不清楚社區居委會（村委會）屬于群眾自治組織的情況，不太愿意主動參與社區的日常活動，基本上屬于“跟隨式”被動參與，居民對社區的認同感、歸屬感不強，參與社區協同治理工作的積極性不高。最后，新型農村社區在協同治理中未能發揮社會組織的相應責任。一方面，新型農村社會組織較少，社區居民合作和交流之間缺少載體，多數新型農村社區治理僅依靠村“兩委”，難以通過社會組織凝聚居民群眾力量。另一方面，社會組織成員的專業能力有待提高。新型農村社區的社會組織成員絕大部分為留守農民群眾，普遍具有年齡偏大、受教育程度不高的特點，專業化治理素養、公共服務能力、為民服務意識等方面存在不足，難以成為推動新型農村社區協同治理體系構建的力量。

（四）社區協同治理觀念較為滯后

新型農村社區的基層干部大多是由傳統行政村干部轉變而來，多元協同共治的理念不強。他們往往采取過度行政化的工作模式來治理新型農村社區，統攬社區內的大小公共事務，對居民群眾自治權利重視不夠。基層政府部門在治理中還存在運用行政命令等手段進行治理的現象，治理工作柔性化不足，與其他主體平等合作的意識薄弱。基層干部自身素質和能力不足，在政績觀和績效評估的影響下，剛性治理手段成為最實際、最快速的治理方式，進而剛性治理思維也成為最普遍的治理觀念，這便造成社區治理多元主體地位不平等。同時，傳統“小農思想”阻礙新型農村社區互動共治體系的構建。在傳統“小農思想”的影響下，新型農村社區居民認為社區公共事務治理是基層政府和村“兩委”的事情，在關乎自身利益的公共政策制定和決策過程中，居民及社會組織通常是被動參與［7］，缺乏主動性。

四、構建新型農村社區協同治理體系的路徑建議

（一）健全協同治理機制，增強社區治理機能

新型農村社區協同治理體系的構建必須從系統性和整體性出發，建立規范社區多元治理主體的法律制度，持續健全社區協同治理機制。首先要明確法律依據，為社區協同治理體系構建提供合法性基礎。要確保相關制度的合法性，以法律法規、基層自治制度等規范基層政府、社會組織和社區居民參與社區治理的權利與責任，有效避免社區多元主體在行使權利中的越界問題，保障社區協同治理制度得到有效執行。同時，社區協同治理體系構建過程中應完善配套制度體系，在村“兩委”的領導下完善村民議事會、監督委員會等制度，實行民主決策，保障社區居民的知情權、參與權、表達權、監督權。其次要完善基層協商民主制度，提高社區居民的參與力、基層政府的傾聽力和社會組織的互動力。村“兩委”要養成傾聽社區各主體訴求的習慣，及時解決各主體反映的焦點問題，提高各主體參與構建社區協同治理體系的熱情。最后，完善新型農村社區協同治理效果的評估和反饋機制，形成協同治理效果評估體系。綜合考量社區多元主體在社區治理中所履行的職責，鼓勵社區不斷創新服務體系建設，重視對社區居民參與、服務呈現效果等隱性因素的考核細則，將評價機制覆蓋到社區協同治理體系構建的全過程［8］；完善建議反饋機制，及時回應各主體訴求，不斷探索適宜本社區構建協同治理體系的方案。

（二）完善協同治理平臺，增強社區治理效能

協同治理視角下新型農村社區治理需要加強對社區居民的動員，凝聚社區居民強大的向心力。通過搭建社區平等互動共治平臺和社區智慧信息共享平臺，建立相互理解、互幫互助的信任網絡，充分保證社區多元主體的治理地位，實現有效的社區協同治理。社區平等互動共治平臺能保障社區各主體享有公平公正的知情權、參與權、表達權和監督權，可通過線上線下結合的形式來搭建平臺。一是健全社區多元主體平等互動共治的線下平臺。通過定期召開居民議事會共同商討社區公共事務的治理，并配備專門的工作人員負責收集群眾的建議和訴求，從而激勵和動員群眾積極參與社區協同治理。二是建立社區多元主體平等互動共治的線上平臺。充分利用現代網絡技術，根據社區實際整合社區居民微信群、社區云平臺等載體，實現更高效的社區協同治理。社區智慧信息共享平臺能保證新型農村社區治理信息的獲得性和易用性，必須不斷研發并升級社區信息系統，建立完善、安全的智慧社區信息共享網絡查詢系統，實現信息共享［9］。一方面，智慧信息共享平臺的打造必須遵循“全局性”觀念，建立集多方向、多功能于一身的智慧信息共享平臺，使其可以在信息數據收集、問題分析和智能化決策等環節發揮作用。另一方面，社區智慧共享信息平臺可以打造共享需求庫、共享資源庫和共享人才庫“三大庫”。共享需求庫由社區公共事務需求主體發布，明確需求資源、需求時間等，便于資源提供者直觀了解和提供幫助；共享資源庫包含多元治理主體可用于社區治理的一切資源；共享人才庫則集合社區內各類人才信息。為此，政府要加大財政支持力度，加快打造智慧信息共享平臺，以便更有效地整合社區各類資源，提高新型農村社區協同治理工作效率。

（三）培育協同治理力量，增強社區治理勢能

構建新型農村社區協同治理體系需要社會各方的共同努力，必須發揮黨建引領作用、鼓勵居民承擔應有責任和落實社會組織的相應責任，凝聚社區多元主體的同向合力，增強社區治理勢能。首先，應充分發揮黨建引領作用，推動黨建和新型農村社區協同治理深度融合，有效將制度優勢轉化為治理效能。社區黨組織在平等的基礎上與社區多元治理主體以共同需要、共同利益、共同目標為紐帶，建立起交流經驗、研究、協調社區治理的協同治理聯動平臺，如成立多元主體共同參與的社區互動協商治理工作委員會。其次，社區居民要增強權利意識，強化角色認同和責任意識。居民群眾應積極參與政府及社會相關組織舉辦的法律講堂、講座等，增強自身對社區參與、民主權利、基層民主的認識，從而逐步增強主人翁意識，主動參與社區治理，主動承擔責任，從而更好地推動社區協同治理體系的構建。最后，培育和壯大社會組織。政府應從政策扶持和資金投入兩方面加大對社會組織的支持力度，根據群眾需求的變化加強對社會組織人員的專業化培訓，引導社會組織廣泛參與新型農村社區治理［10］。通過法律法規的規范性建設、社會組織地位的合法性維護等途徑，幫助社會組織增強自主性和創新性，營造有助于社會組織健康有序快速發展的環境。

（四）樹立協同治理觀念，增強治理主體動能

科學的協同觀念能夠統一基層政府、社區“兩委”和社區多元主體協同治理目標，指導社區治理工作。社區多元治理主體在共同參與構建新型農村治理體系過程中，應當通過明確的權責劃分構建多元主體協同治理的科學理念來提升治理效能。基層政府要從管理意識向服務意識轉變，明確權責意識，給予社區居民、社會組織以及社區“兩委”充分的自主性，調動各方的積極性，使其充分發揮在社區協同治理中的作用。社區“兩委”作為新型農村社區治理的基層組織機構，在追求工作成效的同時要主動聯系并服務群眾，將居民群眾視為解決社區問題的重要力量，樹立平等的觀念，從而激發社區社會組織、社區居民的參與熱情，為新型農村社區協同治理注入活力。各主體要強化共同體意識，在新型農村社區治理中增強人人負責、人人盡責、人人享有的協同治理意識，積極弘揚奉獻精神、服務精神，通過協同使社區治理獲得最大效益，以此推動新型農村社區協同治理體系的構建。

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責任編輯：杜小三