新時代“楓橋經驗”語境下完善矛盾糾紛多元化解機制探析

摘" "要：化解矛盾糾紛是基層社會治理的重要任務，新時代“楓橋經驗”通過化解矛盾糾紛促進基層社會和諧穩定。“楓橋經驗”形成于社會主義建設時期，發展于改革開放時期，創新于中國特色社會主義新時代，其內涵和外延不斷豐富和擴展，并呈現出新特征：以人民為中心、堅持“矛盾不上交”、預防和化解并重、突出“三治”融合等。近年來，基層社會化解矛盾糾紛持續深化，基層社會治理能力進一步提高，但對照新時代基層社會治理、平安建設的新要求以及人民群眾的新期盼，基層社會矛盾糾紛化解仍然存在一些亟待解決的問題。結合近年來堅持和發展新時代“楓橋經驗”的實踐，針對基層社會多元化解矛盾糾紛所面臨的一些實際問題，完善矛盾糾紛化解機制需進一步加強黨建引領、健全工作網絡、深化協作銜接、堅持分類施策和加強隊伍建設等。

關鍵詞：新時代；“楓橋經驗”；矛盾糾紛多元化解機制

中圖分類號：D422" " "文獻標識碼：A" " " " doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.04.011

文章編號：1009-6922（2024）04-94-06

20世紀60年代，浙江省諸暨縣（今諸暨市）楓橋鎮干部群眾在全國普遍開展的社會主義教育運動中，結合自身實踐總結形成了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”［1］的經驗，成為全國政法戰線的一面旗幟，毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”。“楓橋經驗”形成于社會主義建設時期，發展于改革開放時期，創新于中國特色社會主義新時代，其內涵和外延不斷豐富和擴展。特別是進入中國特色社會主義新時代，“楓橋經驗”更加與時俱進，適應經濟社會發展需要，有效預防化解矛盾糾紛，使基層社會治理能力不斷提高。

一、新時代“楓橋經驗”的主要特征

習近平總書記在黨的二十大報告中強調在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”，為我們指明了基層社會治理的方向［2］。化解矛盾糾紛是基層社會治理的重要任務，新時代“楓橋經驗”通過化解矛盾糾紛，促進基層社會和諧穩定，主要呈現出以下特征：

（一）以人民為中心是多元化解矛盾糾紛的基本原則

堅持以人民為中心的價值取向既是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，也是全心全意為人民服務根本宗旨的生動體現。新時代“楓橋經驗”充分體現了以人民為中心的發展思想，把全心全意為人民服務貫穿到基層社會治理的方方面面，全力維護和保障人民群眾的權益，努力解決人民群眾生產生活中遇到的“急難愁盼”問題，幫助人民群眾不斷提高物質生活水平，讓人民群眾在基層社會治理中切實增強獲得感、幸福感、安全感。正因為如此，“楓橋經驗”得以傳承和發展，不僅歷久彌新，呈現出強大的生命力，而且與時俱進，不斷豐富了“楓橋經驗”的內涵。在黨中央和各級黨委政府的領導下，“楓橋經驗”遍地開花、碩果累累，受到人民群眾的廣泛稱贊。

（二）“矛盾不上交”是多元化解矛盾糾紛的主要目的

習近平總書記指出：“群防群治和小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交是楓橋創造的基層治理經驗，要結合新的形勢推廣‘楓橋經驗’，并不斷總結新鮮經驗，加快形成共建共治共享的現代基層社會治理新格局。”［3］新時代“楓橋經驗”充分發揮村、鎮兩級的職能作用，在化解矛盾糾紛中不等不靠，立足自身解決問題。小的矛盾糾紛控制在本村范圍內化解，大的矛盾糾紛控制在本鎮范圍內化解，不當“二傳手”，不搞矛盾上交。在化解矛盾糾紛中，充分調動社會各方面參與基層社會治理的積極性和創造性，針對不同矛盾糾紛深入調查研究，不斷創新方法，提高村、鎮兩級化解矛盾糾紛的實戰能力，保持基層社會的和諧穩定。“楓橋經驗”不僅在推進國家治理體系和治理能力現代化，建設法治中國、平安中國中發揮了重要作用，而且在世界基層社會治理中鑄就了一面“金字招牌”，推出了具有指導意義的“中國經驗”。

（三）預防和化解并重是多元化解矛盾糾紛的一貫做法

關口前移、重心下移、預防矛盾、避免糾紛，使之不發生或少發生，是“楓橋經驗”的一個重要方面。預防是抓前端“治未病”。新時代“楓橋經驗”借鑒預防性司法理論，在實踐中不斷總結完善。景漢朝（2024）認為：“新時代‘楓橋經驗’需要借鑒預防性司法理論，強調的是未來以預防性司法理論來作為完善理論參考。”［4］他的意思是要將矛盾糾紛預防的關口前移，事前預測法律風險，厘清權利義務，以全民遵規守法為目標，幫助群眾自覺約束自己的言行舉止，確保在法律法規和村規民約的范圍內行動，有效地減少和避免各種矛盾糾紛的發生。化解是抓末端“治已病”。新時代“楓橋經驗”以調解為主要手段，充分發揮人民調解在矛盾糾紛化解中的基礎性作用。在調解方式和調解主體上實行多元化，不僅僅局限于人民調解委員會的調解，還注重多元主體聯動合作，引導社會和公眾參與，發揮德高望重、影響力較大的鄉賢能人、專家學者的作用，有針對性地調解各種家庭矛盾和利益糾紛，充分運用各種社會資源，有效地提高調解效能、維護群眾利益、促進社會穩定。

（四）“三治”融合是多元化解矛盾糾紛的主要方式

新時代“楓橋經驗”把“自治、法治、德治”融合在一起，堅持自治為基、法治為本、德治為先，注重綜合運用自治、法治、德治三種方式，形成系統化、協同化和一體化的體制機制。通過自上而下的政府引導和發動自下而上的社會參與，推動實現基層治理現代化，形成了基層社會治理的善治經驗。突出平等觀念、權利意識、契約精神和程序正義，在相應的程序規則之下開展基層社會治理的各項工作，維護基層社會秩序。采取民間調解、律師調解、專家調解、律師代理信訪、發揮基層人民法庭作用等方式，化解各種矛盾糾紛，維護社會秩序，規范矛盾雙方言行。充分發揮基層組織、群團組織和社會組織的作用，不斷創新基層民主協商平臺，暢通矛盾糾紛化解渠道，堅持發動群眾、組織群眾、依靠群眾，充分調動廣大群眾參與基層社會治理的積極性和創造性，充分發揮廣大群眾在基層社會治理中的主人翁作用。

二、當前基層社會多元化解矛盾糾紛面臨的主要問題

基層矛盾糾紛排查化解事關群眾安樂、城鄉安寧和社會安定。近年來，基層社會治理能力進一步提高，廣大群眾社會安全感和生活幸福感進一步增強。但對照新時代基層社會治理、平安建設的新要求以及人民群眾的新期盼，基層社會矛盾糾紛化解仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）多元化解基層基礎有待進一步強化

多元化解矛盾糾紛的重點在基層，參與多元化解矛盾糾紛的部門多、涉及面廣。在堅持和發展新時代“楓橋經驗”中，各地各部門聯系實際制定出臺了有利于多元化解矛盾糾紛的政策措施，取得了顯著效果。但也有個別地方和部門矛盾糾紛排查化解工作措施不夠有力、責任落實不夠到位，勞資社保、城鄉建設、金融消費等領域所面臨的形勢依然較為嚴峻。少數基層工作人員把握運用法治原則和法治精神不到位，不能做到統籌兼顧、靈活處置，工作中“重堵輕疏”，運用調解、仲裁、訴訟等法治方式多元化解矛盾糾紛還不夠。

（二）多元化解信息平臺有待進一步優化

針對基層社會存在的各種矛盾糾紛，各地運用現代科技手段建立了各種多元化解矛盾糾紛的信息平臺，通過信息平臺加快了上下左右之間的信息傳遞，提高了矛盾糾紛的化解效率，有效地促進了基層社會穩定。但由于缺乏科學規劃和統籌管理，信息平臺建設還存在一些弊端。比如，當前基層有法院系統、公安系統和司法行政系統等矛盾糾紛化解信息平臺，主要還是由各行業部門開發并在本系統推廣使用，各信息系統在基層用戶端口無法實現數據融合，難以實現信息互通、數據共享、資源共用等，同一案件多系統錄入、同一數據多方上報等情況仍然存在。

（三）主管部門工作職責有待進一步細化

黨建引領、部門參與、上下聯動、各負其責是各地加強基層社會治理、化解各種矛盾糾紛的普遍做法。各業務主管部門積極參與矛盾糾紛多元化解工作主要是根據工作職責和業務范圍組織開展，但是由于部門之間存在業務范圍重疊等情況，有的存在職能不明、責任不清，同一工作由多個部門安排、多個部門指導檢查等情況。比如：婦聯負責婚姻家庭糾紛化解，基本上依靠基層人民調解組織或者婚姻家庭人民調解委員會開展調解工作，而人民調解工作的指導機關又是司法行政機關。相關部門的職能作用尚未充分彰顯，互補意識還不夠強。

三、與時俱進不斷完善多元化解矛盾糾紛機制的對策建議

基層社會各種矛盾糾紛產生的社會環節、表現形式及訴求內容都在不斷地變化之中，矛盾糾紛化解的要求越來越高，維護基層社會穩定的任務仍然很重。因此，堅持和發展新時代“楓橋經驗”必須與時俱進，進一步完善多元化解矛盾糾紛機制，主動適應新時代出現的新情況。

（一）加強黨建引領，健全多元化解工作體系

發揮黨組織在堅持和發展新時代“楓橋經驗”中的領導核心作用，健全市、縣、鄉、村四級黨組織統一領導基層社會治理機制和矛盾糾紛多元化解融合互動工作機制，既是將政治優勢、制度優勢轉化為工作優勢、治理效能的關鍵，也是各地實踐證明的一條重要經驗。面對新時代提出的新要求，應通過黨建帶群建、群建帶社建，充分統籌整合黨政機關、群團組織、社會、市場、群眾等各方力量，在基層黨組織的領導下配置資源、各盡所能，鄉鎮（街道）、村（社區）和重點行業領域實現人民調解全覆蓋，形成矛盾糾紛排查化解的強大合力。縱向建成市、縣、鄉三級矛盾糾紛多元化解協調中心和村級矛盾糾紛多元化解工作室并常態化實戰化運行，整合人民調解、行政復議、行政裁決、仲裁、訴訟等矛盾糾紛多元化解職能，為當事人提供“一條龍”的矛盾糾紛多元化解“方案”，推動矛盾糾紛“一站式接收、一攬子調處、全鏈條解決”。橫向強化重點行業領域人民調解組織建設，建立行業性、專業性人民調解機構，培育一批具有本地特色、行業特征、基層特點的調解品牌。

（二）完善工作機制，實現多元化解全覆蓋

一是健全全面排查機制。以鄉鎮（街道）綜治中心為依托，組織政法干警、基層干部、專兼職網格員、“紅袖標”、平安志愿者等群防群治力量，深入村（居）民小組、小區樓棟等細致排查婚戀家庭、鄰里關系等各種矛盾糾紛，及時掌握沒有明顯外在表征、知曉范圍相對有限、平時較難發現的矛盾糾紛。二是強化分析研判機制。對排查出的矛盾糾紛逐一梳理登記，建立工作臺賬，村（居）民小組每日、村（社區）每周、鄉鎮（街道）每半月、縣（市、區）每月開展矛盾糾紛分析研判，運用“紅、橙、黃”三色預警機制進行分級處置，推動案結事了。三是落實全方位解紛機制。建立健全鄉鎮（街道）“三所一庭一中心”（司法所、公安派出所、律師事務所、人民法庭和綜治中心）銜接聯動化解矛盾糾紛工作機制。四是全面推進基層法律服務機制。大力開展法治宣傳教育，配齊所有行政村（社區）法律顧問，專職律師到基層采取“坐診+巡診”等方式提供法律咨詢、法律援助。五是建立健全前端預防機制。切實將保障和改善民生作為預防和化解矛盾糾紛的基礎性工作，嚴格落實重大決策社會穩定風險評估機制，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，健全落實矛盾風險重點信息滾動排查、分類排查、專項排查相結合的工作機制，及時發現苗頭隱患，實現精確預測、精準預警、精密預防，努力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態。

（三）深化協作銜接，形成多元化解強大合力

基層社會治理涉及到方方面面，各部門要充分發揮各自的職能作用，主動對接、互相協作，共同化解矛盾糾紛。一要強化公調對接。在派出所設立駐所調解室并派駐專兼職人民調解員，公安機關將接處警中的非警情類案件進行分類分級梳理后，按照規范流程移送駐所人民調解員組織當事人進行調解，推動人民調解與治安調解銜接聯動。二要強化訴調對接。充分發揮人民法庭化解基層矛盾糾紛的“橋頭堡”作用，建立人民調解員專家庫，邀請人民調解員參與調解，為當事人提供“調解+司法確認”服務。指導人民調解組織、行業調解組織化解糾紛，成立“行政爭議多元化解中心”，助推行政爭議實質性化解。三要強化檢調對接。明確檢調協作的工作原則、受案范圍、工作程序等內容，對于輕微刑事案件、民事申訴案件貫徹“能調盡調”的原則，由承辦檢察官和調解員采用“背靠背”方式調解，在機制對接的基礎上實現效果的對接。四要強化訪調對接。落實群眾信訪“件件有回復”要求，常態化開展“領導接訪下訪”活動，實行信訪糾紛包案制度。明確操作規程，制作移交單、調解須知、調解協議書等格式文書，確保“訪調對接”工作規范化。五是強化裁調對接。實施仲裁立案前、組庭前、開庭前、合議前、裁決前調解的“五前調解法”，及時掌握當事人訴求和調解意向，積極促成當事人進行快速調解，順利化解糾紛，真正做到“案結事了人和”。

（四）堅持分類施策，提升多元化解精細化水平

一方面，針對不同區域特點突出重點、抓住難點、分類施策，提升矛盾糾紛多元化解實效。在城市，針對城鎮居民反映較多的物業矛盾糾紛，在心連心服務熱線設立“物業矛盾投訴專座”，依托“社區辦公日”“有事來協商”等“楓橋式”矛盾糾紛化解平臺，定期組織開展多方民主協商，協調化解矛盾糾紛。對個別問題比較復雜、情況比較特殊的難點小區，在政策法規范圍內采取“一小區一策”的辦法制定工作方案，確保各種疑難問題和歷史遺留問題的有效化解。在農村，對婚姻家庭、鄰里關系、土地權屬等突出矛盾糾紛，要重視發揮鄉賢能人、“五老”（老專家、老模范、老干部、老戰士、老教師）人員等威望高、關系近、情況熟的優勢，通過“蓋碗茶”、列席家庭會、召開院壩會等方式，采取接地氣、暖人心、擺事實、講道理等辦法依法依規解決問題，實實在在提升矛盾糾紛化解效果。另一方面，針對不同領域特點，提升矛盾糾紛多元化解精細水平。針對醫療衛生領域矛盾糾紛，由法院、衛健委、司法局等部門共同制定醫療糾紛訴調對接工作的相關政策，健全醫療糾紛訴調對接工作機制，妥善處理醫療糾紛中的各種問題。針對婚姻家庭、鄰里關系等矛盾糾紛，建立基于“少”“家”“鄰”（即少年、家事、鄰里）三類常見、多發的矛盾糾紛化解新型模式，主動從司法末端走到治理前端，通過從“審”到“治”再到“引”的角色轉變，實現糾紛源頭化解、就地化解。針對旅游消費矛盾糾紛構建綜合治理體系，深化游、購、娛、住四大領域系統治理，打造庭、站、點、室聯動平臺，實現矛盾糾紛登記受理、分流交辦、調處化解、結案審核、監督回訪等閉環管理，降低景區旅游糾紛發生率，減少游客就地維權時間成本，提升游客對景區景點的滿意度和幸福感。

（五）加強隊伍建設，落實多元化解人才保障

隨著經濟社會的發展，基層矛盾糾紛呈現出原因復雜、主體多元、規模擴大和調解難度大、易激化等特點，客觀上要求調解人員必須具有良好的身體素質、文化素質、法律素質和實踐經驗。目前，部分調解員年齡偏大、文化偏低、法律水平不高，在開展調解時憑老經驗息事寧人，工作方式方法較簡單，這些一定程度上影響了調解質量和效果。此外，由于社會主體關系、利益關系愈發多元化，糾紛主體從公民與公民更多地轉變為公民與經濟組織、經濟組織與經濟組織等，專業要求越來越高，調解難度越來越大，基層調解組織對一些棘手案件往往難堪重任。因此，必須加強隊伍建設。一要選準配強調解員。要把那些熟悉基層、熟悉政策、經驗豐富、敢于擔當、勇于奉獻、年富力強的同志充實到調解員隊伍中來，給他們壓任務、教方法，讓他們在調解員的崗位上施展才華、發揮作用。二要進一步明確調解員的職責任務。調解員是基層社會各個領域各個方面化解矛盾糾紛的工作人員，對本人調解范圍內出現的矛盾糾紛負有組織賦予的化解責任。所有調解員要守職盡責，要進一步強化崗位意識，調動廣大調解員的積極性和創造性，增強光榮感和自豪感。三要加強對調解員的業務培訓。采取集中培訓和分散培訓相結合、典型引路和實踐鍛煉相結合等方式，提升調解員的全面素質。充分發揮業務主管部門和所在單位的優勢，搞好傳幫帶，不斷總結經驗、吸取教訓，提高化解矛盾糾紛的能力。四要搞好分類指導。針對不同地域、不同領域產生的矛盾糾紛特點，分別總結研究具體辦法，制定不同地域不同領域化解矛盾糾紛的具體措施，提高化解矛盾糾紛實效。

參考文獻：

［1］宋政.堅持和發展好新時代“楓橋經驗”［J］.湘江評論，2023（21）：59.

［2］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟" "為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2022：54.

［3］習近平.論堅持全面依法治國［M］.北京：中央文獻出版社，2020：234-235.

［4］景漢朝.新時代“楓橋經驗”的基本問題與法治化構建［J］.政法論壇，2024，42（2）：88-89.

責任編輯：杜小三