聘任制下中小學儲備教師的權利保護

李佰珊 吳國平

作者簡介：

1.李佰珊，女，黑龍江哈爾濱人，碩士，上海師范大學教育學院校長研修中心，研究方向：教師教育;

2.吳國平，男，上海人，博士，上海師范大學教育學院校長研修中心副教授，研究方向：教師教育.

摘? 要：儲備教師作為一種新的教師身份，有別于其他代課教師，具有特殊性。相應的法律與制度機制建設不完善，導致其產生關于編制獲得、享有薪酬待遇等權利保護的困境。為此，本研究針對因人事考核未及時入編或被辭退、因學校申報或區政府給付問題產生薪酬拖欠等權利救濟路徑進行探析。

關鍵詞：聘任制；中小學；儲備教師；權利保護

中圖分類號：G650

文獻標識碼：A? 文章編號：2095-5995（2023）09-0085-06

教師聘任制是指學校和教師遵循雙方法律地位平等，在公開招聘、平等競爭、擇優錄用的原則下，明確雙方的權力、義務和責任，形成任職契約關系的教師任用制度。教師聘任制自20世紀90年代實施，直至今日仍存在較多爭議。教師主體的法律地位問題不僅關系到該主體在法律關系中享有什么樣的權利和承擔什么樣的義務，也關涉到該主體合法權利受到侵害之后的法律救濟形式。［1］近年來，公立中小學的部分地區教師編制飽和，為了緩解社會就業壓力，以及留任更多優秀教師，部分地區逐步建立教師人才儲備庫，如，上海各個區已經設立儲備教師崗位并出臺相應的管理規章制度，以期緩解因教師編制短缺而教師需求量大的問題。儲備教師作為一種新的教師身份，有別于其他代課教師，需要有相應的制度機制來保障其因特殊身份而產生的權利保障問題，如儲備教師未按照聘約內容獲得編制與薪酬待遇等。

儲備教師是指公辦中小學（幼兒園）因教育教學需要，由區教育局統一招聘，實行勞務派遣合同管理的教師。［2］儲備教師不同于代課教師，具有地方教育局統一招聘、薪酬待遇較好、擁有“預備編制”（即入校時暫時無編制，等待編制空出再優先分配給儲備教師）等特點。而“預備編制”也成為儲備教師權利保護一項重要事項。

本文將探討儲備教師的特殊身份地位及其保障，具體分析儲備教師權利保護的困境，著重探析針對不同情境下儲備教師獲得救濟的途徑，以保護儲備教師的權利，提高教師的工作積極性與對所在學校的歸屬感，形成穩定的青年教師團隊，發揮創造、推動的力量。

一、聘任制下儲備教師身份地位保障

儲備教師作為一種新興的教師群體，有著特殊的法律地位，這種法律地位將進一步影響其權利與義務的分配以及其權利保護的法律救濟途徑。

（一）儲備教師法律地位的特殊性

儲備教師法律地位的特殊性體現在以下三個方面。首先，儲備教師是介于國家公職人員與非公職人員之間的特殊身份群體，是一種預備的國家公職人員。《教師法》中明確界定了教師的職業屬性，即教師是國家公職人員。丁文珍、劉春雷等人皆認為在現行的教師聘任制下，理論上的學校與教師的法律地位應當平等，但在實際中教師往往處于弱勢。［3］［4］儲備教師在此基礎上，兼具在編教師的國家公職人員與代課教師的非公職人員的兩種屬性：既服從教育部門管理任用，享有在編教師的大部分福利待遇，又具有非公職人員的臨時性與流動性。其次，儲備教師是介于行政內部人員與行政外部人員中間的一種特殊身份。公務員屬于行政內部人員，在編教師與政府存在行政管理關系，而非行政隸屬關系，受政府管理，但有一定自主權，也屬于行政內部人員，而儲備教師由教育部門統一招聘管理，未來會有編制身份，相當于一只腳踏入行政內部，一只腳還在行政外部。有學者指出，教師勞動性質的模糊，教師的法律地位在公私法之間還存在爭議。［5］最后，儲備教師與教育部門和聘任學校間存在雙重管理關系。教育部門通過招聘考試，聯合聘任學校進行面試后，錄用儲備教師，后由教育部門分配儲備教師到任職學校，并對儲備教師的檔案及編制進行管理。在儲備期間，該教師的實際工作學校有權對儲備教師進行評價并在儲備期滿決定是否留用該儲備教師。因此，儲備期間所任職的學校具有較大的實際運行權利。

（二）儲備教師身份地位的保障

當前，我國對正式編制教師的聘任存在聘任主體混亂、聘任程序缺乏民主性等問題，如各地教育法規對“校聘”還是“縣聘”以及兩部分所應有的管理權限有著不同的規定；在實際聘任過程中參與甄選的領導與一線教師缺乏，或各主體權利不平等，校長級負責人享有一票否決權等。［6］而儲備教師的聘任涉及到區級教育部門、聘用學校以及儲備教師本人，地區教育局與聘用學校不僅在決定是否錄用該教師時擁有權力，在決定什么時候入編時也具有一定的權力，因此應明確地區教育局和聘用學校的權力分配比例，防止儲備教師的自主選擇權利和入編權利受到單方面的侵犯，使得儲備教師成了另一種廉價“合同工”。此外，從參與招聘到獲得儲備教師身份、再到成為入編教師，這其中的程序和標準也應當有相應的規章制度加以規范，如教育局與聘用學校要根據合理的標準或條件判定儲備教師考核合格從而給予其真正在編教師身份。因為，教師本身相對于教育行政部門和學校在其聘任發起與決定上的權利是不對等的，而賦予教師較大程序上的權利，能夠彌補二者間的不對等性。［7］同時，將“預備編制”以合理、合法的標準切實地分配給儲備教師，才能給儲備教師吃下一顆“定心丸”，并且讓儲備教師在未入編前擁有相當的身份地位，不必瞻前顧后，畏畏縮縮。而當前的教師編制存在嚴重的結構性短缺問題，不僅在教師編制數量問題上，還反映在學科結構以及年齡結構上。例如，由于地區之間經濟差異，鄉鎮地區在諸如音體美之類的學科上缺乏教師導致編制空缺；基于小班化教學、新課改的素質教育的要求，部分新開設的學科教師不能滿足其編制需求。［8］人力資源和教育部門聯合統計儲備學校的各學段各學科儲備教師人數，若相應學段學科已有儲備教師，則不再給予該校相應學段學科新的帶編教師名額，以防學校不優先考慮儲備教師而直接招聘帶編教師。

二、聘任制下儲備教師的權利保護困境

儲備教師是地方政府與教育局教育局基于公辦學校教師短缺與區域內教育公平發展的需求，承擔著面向大眾的普惠教育的工作任務的公辦學校專職教師，理應也享有一般教師所有的權利。但當前儲備教師群體仍處于規模較小、力量薄弱的地位，相應的針對儲備教師的管理制度規定并不完善，導致無法保障儲備教師的權利。

（一）儲備教師編制的獲得權利

一般教師的聘任流程是教師經資格審核—報名參加公開教師招聘筆試—選擇報名各學校發布的崗位—學校安排面試—擬錄用公示并報上級審批—公示期結束與審批通過則可辦理錄用手續（簽訂合同獲得編制），最終成為編制教師。［9］而在有關政策規定中儲備教師的編制獲得仍存疑慮。

其一，考核的對象與錄用方式不明確。在一份2022年頒布的針對儲備教師的公開招聘政府文件中，提到“被確定為‘儲備教師的人員，應聘學校兩年內（至2024年7月31日有效）有核定編制的情況下，經“儲備期”考核合格者可入事業編制”［10］，雖然用“兩年內”給儲備教師吃下一顆“定心丸”，保證其編制最終的獲得，但深究其中還會發現界定模糊之處。第一，“考核合格者”表明通過招聘考試進入公辦學校的儲備教師在兩年內還要經歷考核，而這次考核是等額錄用（即一個編制名額對應一個儲備教師），還是差額錄用并未說明，如果存在差額就意味著儲備教師還要經歷一次競爭，那競敗者則會白白浪費時間在學校里充當真正的“臨時工”還會失去“應屆生”這一特殊身份，錯過良好的就業時間。第二，如果一所學校存在同批有多名儲備教師，但編制額少于儲備教師的情況，又該依據什么標準來決定編制給予的先后順序。第三，儲備教師在聘用期需要接受一定的考核，但這種考核只規定了“參照事業編制教師考核相關辦法”，未明確是否將儲備教師與編制教師納入同一考核對象范疇，還是單獨對儲備教師進行相應考核，例如，儲備教師所帶班級的成績是否要與編制教師所帶班級成績進行比較，以考核其是否合格或達成某種業績。這種類似的表述對儲備教師的編制獲得方式并不明晰，這也就間接影響了儲備教師獲得編制的權利能否得到制度上的保障。

其二，考核的內容與作用存疑。根據2023年上海某區公辦中小學儲備教師招聘與管理實施辦法，“用工單位參照事業單位人事管理有關規定對儲備教師開展定期考核、聘期考核，考核結果與薪酬、職稱晉升掛鉤，并給予相應的獎勵或懲戒。”［2］需要注意的是，用工單位即聘用學校，只是參考編制教師考核辦法針對儲備教師展開“定期考核”“聘期考核”，但考核只提到對儲備教師的“獎”與“懲”，未提到是否具備決定儲備教師“去”或“留”的作用，那么儲備教師在聘期結束時，是否應該參與不同于一般編制教師的考核，而這種考核的內容是否應具備統一的標準與程序呢？

（二）儲備教師獲得薪酬待遇的權利

《教師法》第 7條規定，教師有“按時獲取工資報酬，享受國家規定的福利待遇以及寒暑假期的帶薪休假”的權利。雖然在相關管理制度規定中，儲備教師對比其他代課教師具有更好的薪酬待遇保障和更平等的晉升渠道與培訓路徑，但各地區的薪酬待遇仍存在界定不清與差異，培訓晉升的制度有待改進。

不同區儲備教師薪酬待遇的比照依據模糊或存在差異。各地區的公辦在編教師薪酬待遇是由區政府及有關部門制定和發放的，但不同區在制度中規定的儲備教師待遇并不相同。比如，某區“儲備教師的薪酬參照本區見習教師待遇的80%-90%浮動，根據工作考核結果給付。”［10］“儲備教師在職期間，薪資報酬比照同類事業編制人員執行，由區教育局核定總量。”［2］“區教育局按照儲備教師項目有關要求，參照同類人員相關標準，分學段確定儲備教師薪酬水平。儲備教師薪酬以學校為單位，實行總量管理。”并未明確“同類事業編制人員”是否為在編教師。

（三）其他相關權利

有學者根據近年來教師頻繁發生的矛盾事件而針對《教師法》提出關于教師基本權利的修改意見，包括建議增設對不當指派、無關事項的拒絕權和獲得救濟權；進一步明確教育懲戒的適用范圍和使用界限，因為懲戒權是一種附屬于教師評價指導權的一項權利。［11］由于儲備教師在實際工作中仍然不是正式“在編教師”，在從事各項工作中常常會受到“編制”的隱形威脅而接受非自己職責內的工作或者因擔憂失去編制而直接放棄懲戒權。因此，如何保障儲備教師安心從事教育工作是十分重要的。

除此之外，儲備教師依據《教師法》也應享有與編制教師同等條件下參與培訓與晉升的權利。但不同地區儲備教師培訓晉升的結果互認制度未建立。

（四）儲備教師的義務承擔

“人對權利的擁有是以他履行相應的義務為條件的”［12］儲備教師的權利保障需求也要在履行其義務的基礎上，雖然不是正式在編教師，但其仍要履行一般教師所應承擔的義務，以及其他方面的義務：儲備教師應當遵守學校規章制度、履行聘約，聘期未到前不能隨意缺崗、擅離；儲備教師應當參與學校的教研活動、進修等計劃，不斷提高自身專業素養等等。需要注意的是，教師的權利與義務并不是一直相稱的，權利會滯后或以非物質的形式回報于教師，教師憑借著責任心和愛心完成教書育人的使命，其付出不能都有所回報，而用量化對其教育成效進行評價有時會傷及付出努力的道德感［12］，因此學校乃至社會各界都應聯合維護好教師的權利，只有這樣才能促進其義務的履行。

三、聘任制下儲備教師的權利救濟路徑

聘任制下，儲備教師似乎成為了游離在編制教師與代課教師之間的“合法邊緣性”角色，即儲備教師為各地區政府與公辦學校所承認，又缺少編制教師所被賦予的權利力量，而成為學校的邊緣性人群。而權利救濟是指“在聘任關系建立和履行過程中，學校與教師具有平等的法律主體地位，由此產生的權利、利益爭議如辭職、辭退、調動、工資福利待遇的享受等，不能簡單地套用原有行政管理的模式，而應通過‘法治的理念和法律的途徑予以解決。”［13］這種通過法律的途徑予以解決的方式就是對權利的救濟。有學者將教師權利救濟的途徑總結如下，“教師權利受到侵犯時，可尋求的救濟途徑有行政申訴、行政復議、人事爭議仲裁、信訪及訴訟五種。”［14］當儲備教師權利受到侵犯或被迫辭退時想要獲得救濟需要解決幾個問題，第一，向誰提起申訴或訴訟。第二，通過什么樣的流程獲得救濟。第三，依據什么法律或制度政策來支持救濟。下面本人將針對不同情況下的可能存在的權利保護問題進行淺表地探析。

（一）儲備教師因人事考核未及時入編或被辭退的救濟路徑

在儲備教師的招聘以及相關的政府政策公告上都提及了儲備教師期滿經考核或考核合格則可申報獲得編制，但是由于考核的方式、內容、標準等各地區并不統一，針對儲備教師的人事考核存在不足，有可能導致儲備教師未在約定期內及時獲得編制或被辭退。以下將對這兩種情況展開救濟路徑的分析。

第一，儲備教師因人事考核排名靠后而未在約定期滿或約定期后長時間無法獲得編制。筆者認為，同一所學校可能存在同批的多個儲備教師，當儲備教師通過相應聘期考核后，因為編制額度的不足，而沒有及時入編或聘期后仍長時間無編，則可以向區政府進行申訴，若編制還是無法解決，則可根據所簽訂的勞動合同向區政府提起行政訴訟要求相應賠償。因為聘任儲備教師也是替代教育行政命令的一種教師管理方式，其目的同樣是為實現國家公共教育目標。而教師聘任合同是國家推行教育政策、實現教育公益的一種手段，是不能簡單用民事合同及其制度來涵蓋和規范的。

但是在我國行政訴訟法律中，存在“內部行政行為不可訴”的原則，即公務員對與行政機關產生矛盾不能通過行政訴訟來解決，只能在內部提起申訴。而教師與教育部門的關系非純粹的行政隸屬關系，是行政管理關系，學校和教師具有一定的自主性，并沒有明確的相關法規制度來規定教師不可以提起行政訴訟。［15］另一方面，行政訴訟的內容存在一定局限，即行政訴訟只包含對人身權和財產權的保護，缺少對人事爭議中關鍵的勞動權的保護。因此，儲備教師若想采取行政訴訟還需要在法律將教師身份納入行政訴訟范疇以及增加行政訴訟中關于勞動權的內容。

還需要考慮的是，這種救濟路徑成功的前提是儲備教師在簽訂合同時就明確“因聘期內未獲得編制的違約行為的相應賠償與措施”。有學者從聘任制合同入手，研究聘任合同存在的意義、原則，并提出在合同中不能只列教師義務，還要明確教師權利，如，培訓進修、職稱晉級、工作條件等，以及提出應修改《教師法》，給予教師申訴、行政復議與行政訴訟的權利。［4］余雅風則從聘任合同簽訂的另一主體—學校或教育行政部門—入手，解釋了這一主體與教師之間的合同存在權力因素，包括學校或教育行政部門的監督和指揮合同履行權、單方變更解除合同權、對教師違反合同規定行為的制裁權等。

［7］此外，為預防因個人訴求而被忽視的情況，儲備教師在簽訂合同前可以考慮簽訂集體合同來保障儲備教師集體的利益，又稱集體契約，是雇員組織即工會與雇主或其團體之間以規范勞動關系，明確權利義務為目的，就雇傭的主要條件進行平等協調后訂立的一種協議或合同。

第二，儲備教師因人事考核未通過而被辭退。解立軍通過分析現行國家法律法規，解析了學校與教師產生人事爭議的救濟途徑，包括：

（1）調解；（2）向當地人事爭議仲裁委員會提請人事爭議仲裁；（3）提起訴訟。［13］（注：人事仲裁不包聘任爭議，僅限于因辭職、辭退及履行聘用合同發生的人事爭議），并支持教師聘用適用《勞動法》。《勞動法》中提到“教師可以依法申請調解，仲裁，提起訴訟也可以協商解決。”由于針對儲備教師的人事考核內容、標準、方式在各地區存在差異，學校方面對儲備教師的考核主觀性較大，可能會導致儲備教師因人際關系或其他因素而考核未通過或不合格。這種情況下，如果儲備教師對結果不滿，可先向學校提起申訴，對考核結果進行復核，若是還未通過，可根據《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》第二條“因除名、辭退和辭職、離職發生的爭議”以及第四條“發生勞動爭議，勞動者可以與用人單位協商，也可以請工會或者第三方共同與用人單位協商，達成和解協議。”［16］申請第三方介入并進行勞動仲裁。

（二）儲備教師因學校申報或區政府給付問題產生薪酬拖欠的救濟路徑

首先，儲備教師薪酬構成。儲備教師對薪酬待遇不滿包括兩個方面，其一是未按照約定獲得基本工資與工作量收入，其二是對考核獎的不滿。

其次，明確儲備教師的薪酬申報發放流程。根據閔行區的政策：“區教育局按照儲備教師項目有關要求，參照同類人員相關標準，分學段確定儲備教師薪酬水平。儲備教師薪酬以學校為單位，實行總量管理。”“各學校應根據區教育局頒布的儲備教師薪酬管理辦法和基本標準，制定具體的儲備教師工資發放辦法（包括考勤辦法）并上報，按儲備教師的工作量和考核結果發放薪酬待遇。”“各學校根據儲備教師的實際工作情況，每月上報儲備教師的工資，審核通過后發放。”［2］也就是說，儲備教師的工資是由所在學校根據一定標準制定并每月上報給區相關部門，再由區政府審核通過后發放工資。

最后，針對不同的情況，采用不同的救濟路徑。其一，如果是儲備教師的基本工資與工作量收入等較為固定的工資未能獲得約定數額，則可以依據區教育局確定的儲備教師薪酬水平，向區政府提出行政申訴。因為《教師法》第三十九條賦予教師的權利。“教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理。”而行政申訴的流程主要有向原單位申請校內復核（即校內申訴），復核不滿意則進行申訴再申訴，后調解、仲裁，若是最終區政府還是未發放，則可提起行政訴訟（即校外訴訟）等。［17］因為發放儲備教師工資的是政府，政府的行為損害了儲備教師獲得薪酬的權利，屬于具體行政行為，符合《行政訴訟法》的受案范圍，理應作為行政案處理。［18］其二，如果是儲備教師的考核獎出現不足，一方面可能是在學校人事層面對教師的考核結果與儲備教師自身的預期出現較大差異，儲備教師如果對這部分工資不滿，則可以向學校提出行政申訴，進行復核，復核結果不滿意，則可依據《勞動法》“教師可以依法申請調解，仲裁，提起訴訟也可以協商解決。”提起仲裁或訴訟，因為《關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》“事業單位與其工作人員之間因辭退、辭職及履行聘用合同所發生的爭議，適用《勞動法》的規定處理”。

當前的儲備教師缺乏相應的法律來確保其合法的身份地位，以及缺少具體的制度政策來對其權利義務加以保護和規范，儲備教師的社會認同并不高，因此，從法律層面，需要完善事業單位中儲備教師的行政內部人員的身份；從政府相關部門與聘用學校層面，要明確儲備教師的聘任權，細化勞動合同，完善儲備教師的人事考核制度；從個人層面，儲備教師需要提高自身權利意識，積極維護自身的權益。

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Protection of the Rights of Reserve Teachers in Primary and Secondary

Schools under the Appointment System

Li Bai-shan， Wu Guo-ping

（School of Education， Shanghai Normal University， Shanghai 200235）

Abstract：As a new teacher identity， reserve teacher is different from other substitute teachers and has its particularity. The construction of the corresponding legal and institutional mechanisms is not perfect， which leads to the dilemma of the protection of the rights to obtain and enjoy remuneration. To this end， the author puts forward the analysis of the right remedy path for the failure of recruitment or dismissal due to personnel assessment， and the arrears of salary due to the problems of school declaration or district government payment.

Keywords：Appointment system; Primary and secondary schools; Reserve teachers; Rights p-rotection