大數據視域下基層應急治理范式變革路徑

［摘 要］受數字化、城鎮化、風險全球化等因素的影響，基層所面臨的復合型危機越來越多。基層應急治理能力的提升是應對重大危機、提升社會整體治理能力、實現治理能力現代化的重要條件之一。目前，基層在應急治理方面面臨著危機非線性演化、基層韌性不足、空間阻隔等困境。結合大數據視域下社會和風險出現的新特點，文章闡明基層需要進行應急治理范式的變革，并嘗試從高效化數據應用、柔性化基層建設和泛在化協同聯動3個方面提出先行實踐路徑。

［關鍵詞］大數據；基層；應急治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.20.059

［中圖分類號］D63［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）20-0186-03

0? ? ?引 言

受風險全球化的影響，應急治理不僅是一個全球矚目的宏觀問題，更是關系到每個人生命健康安全的重要問題。大數據不僅能給應急治理問題的解決帶來技術和工具支持，也使得應急治理的方式和過程更加科學化與智能化。中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，強調必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。基層應急治理在社會治理體系中發揮著基礎作用。特別是在風險全球化的環境下，應急治理的不可替代性更加突顯。

1? ? ?基層應急治理界定

國內現有研究中，學者容志和竇美霖以空間合作為視角，將應急情境與社會治理共同體構建相結合，打破了對應急能力“科層式”的研究［1］。學者張鋒以特大城市為例來研究大數據等新興技術嵌入應急管理體制［2］。學者張弛研究了大數據政務在應對突發公共事件中運用實踐平臺、數據中臺具有監測預警、數據協同治理、網絡輿情數據治理等多項核心價值［3］。從現有文獻來看，當前國內學者對地方政府應急治理能力的宏觀研究較多，而在大數據視域下研究基層組織應急治理問題的相對較少。可見，本文的研究既有一定的理論基礎，也有較大的研究空間。

國外部分學者在研究應急治理相關方面時，更偏向于從風險管理的角度入手，尤其關注數字化在應急治理中的影響。奧斯卡（Oscar）等人分析了數字化制造時代風險管理的新興技術采用情況，研究展示了數字化轉型成熟度、市場壓力、法規和彈性對感知有用性的影響，以及對這些技術在業務運營中管理風險的采用［4］。藍迪（Landi）等人在風險管理研究中嵌入可持續性，將環境、社會和治理評級三者作為評估標準［5］。

綜上，本文界定的基層應急治理指的是與人民群眾聯系最緊密、最直接的一層組織在應對自然或人為風險危機的過程中管理共同事務，協調各種利益關系的方式總和。基于大數據視域的分析背景，研究此問題時既分析在此背景中風險危機所出現的新變化，也分析面對危機新變化時基層如何利用大數據工具進行應急治理范式變革。

2? ? ?目前基層應急治理面臨的困境

2.1? ?危機的非線性演化

風險社會中，基層所面對的危機情況較為復雜，既有各種自然災害引發的危機，也有人為社會危機。危機在演化的過程中，受到危機本身突發性和多變性的影響，以及環境中諸多因素的干擾，存在很多不確定的屬性，容易形成非線性的發展態勢。在非線性演化的過程中，危機經過轉折、躍變等過程可能演化為巨型危機，給人們造成巨大的財產以及生命的損失。人們很難在這些不確定因素中判斷危機的發展走向，危機治理的可預測性極低。雖然基層組織對于危機的學習在不斷強化，但日益增長的危機治理需求無法與危機學習的知識完全同步。另外，互聯網和大數據環境使得危機的輿論風險也變得變幻莫測。基層作為直接接觸危機源的組織，如果不能有效地在小范圍內控制住危機，危機就有擴大和蔓延的風險，從而造成巨大的社會危害。

2.2? ?基層韌性不足

近幾年，“治理共同體”思想提出之后，應急治理職能重心下沉到基層。基層在應急治理反應能力和效果提升中起到了重要作用，特別是在公共衛生事件和生產安全性事件中的表現有目共睹。但基層組織對于資源的宏觀調控能力較差，很多大數據科技設備還未完全在一些基層組織中投入使用。另外，基層存在資金支持能力不足、人力配備不當等問題。這就導致基層在應急治理時缺乏長期的資源支撐，不易變通，后期韌性不足。在應急治理職能下沉到基層的過程中，基層組織仍存在職能分配不清晰或治理錯位的情況，造成很多基層對于危機發生后不清楚自身在應急治理過程中應承擔哪些工作。部分基層領導班子存在少作為、少擔責的思想，不愿充當應急治理的積極行動者。另外，基層受到人情社會的影響比較大，這也阻礙了部分應急治理措施的開展。

2.3? ?空間阻隔

近幾年，多省市在社會治理中都大力推行網格化的社會管理方式。這種管理方式表現為，每個同級網格之間各自進行管理，向上級網格負責，同級網格之間的溝通交流不足，形成了網格式的空間阻隔。在網格化管理中，基層網格僅靠自身有限的治理能力，加之公共應急資源空間的規劃又不平衡，一旦形成阻隔，其很難全過程應對變幻莫測的公共危機。另外，城市空間中的小區和鄉鎮空間中的村落受到自然或人為空間阻隔的影響，在資源交流時，很多情況下都存在著封閉或半封閉的現象。當自然或社會危機發生時，小空間中的現有資源基本只在本空間中流動，降低了應對危機過程中資源流通的靈活性，最終影響到應急治理的效果。除了現實空間的阻隔，還存在互聯網虛擬空間的阻隔，給危機發生后的輿論引導造成阻礙。

3? ? ?大數據視域下基層應急治理范式變革路徑

3.1? ?高效化數據應用

充分發揮以大數據為基礎的應急指揮中心的重要作用，推進各應急治理部門間和各基層組織間的大數據融合，有效應對危機的非線性演化。通過數據采集和共享交換，實現信息資源共享，加強應急治理主體之間的溝通與協調，促進高效化的數據應用。以應急指揮中心為核心的系統中包括應急指揮大廳、視頻會議室、會商室以及綜合值班室等功能單元，并依靠分布式綜合顯示系統、發光二極管（Light Emitting Diode，LED）顯示系統進行可視化的數據采集與整合，利用不間斷電源（Uninterruptible Power System，UPS）供電系統、視頻會議系統等進行數據的全時段支撐與共享，如圖1所示。基層在應急治理時，既需要通過應急指揮中心系統獲取危機數據信息和環境數據信息，也需要反向提供其所獲取的社會一手信息給應急指揮中心，以便應急治理的信息循環與共享。

可見，數據應用基礎設施的建設和應急指揮中心系統的依靠必不可少。除此之外，基層組織對已有數據設備的強化應用也十分重要。基層已建設完成的應急設施需要配備相關數據設備使用和數據分析方面的人才，做到物盡其用。另外，高效化的數據應用還需要理念的支撐。基層要以治理能力現代化理論為指導，依靠其與大數據本身的一些特性和應急治理的環境、條件等存在的契合性，加強自身在理念層面的數據應用。

3.2? ?柔性化基層建設

柔性化基層建設強調應急救援過程中靈活變通，以及能夠快速適應變化的環境，主要包括協調柔性和資源柔性兩個方面。在協調柔性方面，基層需要定期模擬開展各類災害事故環境下的應急救援演練，提高基層防災減災意識。政府高點謀劃與網格化信息傳遞相結合，充分發揮基層在協調對接和研判方面的優勢，降低危機擴散風險。發揮典型基層的示范引領作用，推進基層防災減災基礎設施的建設。在危機發生時可能出現的不同主體間的利益矛盾，基層還需要增強協調統籌能力。形成基層黨委領導下的多元社會主體有序參與的治理格局，充分發揮非正式組織在基層應急治理過程中的重要作用。比如，加強基層志愿者服務體系建設，志愿者團體在基層應急治理中屬于不可替代的重要力量，既要鼓勵其積極參與，也要對其進行規范化的管理。

在資源柔性方面，基層處在社會第一線，能盡快摸準風險底數，快速提供物資保障，并且有力推動風險普查。可見，要充分發揮基層在應急資源方面的重要作用。基層應持續配備應急大數據通信裝備資源，方便基層人員開展工作，同時有利于全面提升風險監測預警能力、應急指揮調度能力和應急處置能力等綜合減災能力。除了物質資源，還需要增強基層組織在情感資源和社會資源方面的協調力。情感認同和社會團結不僅可以有效提高資源的利用率，還有助于資源的優化配置。同時，在危機發生后，情感凝聚有利于網絡輿論朝良性方向發展，并能帶動社會組織、企業、群眾等各方面的力量應對危機。

3.3? ?泛在化協同聯動

建立泛在化協同聯動機制，對于減少危機應急治理中的空間阻隔問題有極大的作用。借助大數據視域下無處不在、無時不在的信息基礎設施，這樣更便于危機發生后信息的交流以及上下聯動，建立“人人參與、共建共享”的協同聯動的普惠格局。大數據技術環境下，基層工作人員可以通過便攜可穿戴設備、物聯網設備、非常規電子設備等共享風險監測信息、物資資源信息和應急治理信息。在協調聯動的過程中，還需增強各基層應急單元之間的包容性，結合整體性治理理念改善各自“碎片化”的基層危機治理方式。在危機處境中，基層組織要調整工作內容，以危機應急治理為要務。

在地理尺度上，泛在化應急治理并不是意味著在每個基層區域進行平均化的治理，而是利用按需服務的云模式進行差異化全覆蓋的應急治理。常態化應急治理和危機發生后的緊急治理都需要收集、處理和分析大規模的數據。云模式利用云計算、物聯網等管理大量的數據信息，使得各應急部門和基層組織在協同聯動時更加快速有效。由于資源的有限性，在泛在化協同聯動的過程中，政府應急管理部門應根據不同的地理人文環境、經濟狀況、危機輕重緩急情況、應急治理經驗等，面向相關基層提供按需服務，并分類提供相關應急物資資源。在時間尺度上，將應急治理作為日常治理中的重要部分，并實現常態化。提升基層在危機發生后的自我修復能力，以及能夠快速回歸常態化運行的能力。通過大數據信息實現相應時間范圍內的精準應急整治，把握危機治理的節點，防止危機擴散。

主要參考文獻

［1］容志，竇美霖.應急情境與社會治理共同體構建：基于空間合作的視角［J］.鄭州大學學報（哲學社會科學版），2022（5）：5-12，127.

［2］張鋒.大數據視域下特大城市應急管理模式反思與重構［J］.城市發展研究，2020（9）：12-18.

［3］張弛.數據中臺在應對突發公共事件中的核心價值研究［J］.華中科技大學學報（社會科學版），2021（1）：77-84.

［4］OSCAR R E，CHOWDHURY S，DEY P K，et al.Analysis of the adoption of emergent technologies for risk management in the era of digital manufacturing［J］.Technological Forecasting and Social Change，2022（178）：1-25.

［5］LANDI G C，IANDOLO F，RENZI A，et al.Embedding sustainability in risk management：The impact of environmental，social，and governance ratings on corporate financial risk［J］.Corporate Social Responsibility and Environmental Management，2022（4）：1096-1107.

［收稿日期］2023-04-22

［基金項目］江蘇高校哲學社會科學研究一般項目“大數據背景下江蘇基層社區應急治理能力提升路徑研究”（2022SJYB1026）。［作者簡介］張琪（1991— ），女，浙江金華人，碩士，講師，主要研究方向：應急治理、數字經濟。