土地儲備規(guī)劃推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的思考

□杭州市土地儲備交易中心 孫建衛(wèi)

土地儲備是土地供應(yīng)的前道程序，是政府調(diào)控土地空間資源、平衡用地供給需求的重要工具，也是規(guī)劃實施、引導(dǎo)統(tǒng)籌發(fā)展的有效手段。高質(zhì)量的土地儲備戰(zhàn)略布局、空間結(jié)構(gòu)和推進(jìn)時序，不僅有助于對土地資源的統(tǒng)籌兼顧，更有助于發(fā)揮土地儲備對空間戰(zhàn)略的支撐作用。因此，在“多規(guī)融合”的基礎(chǔ)上，通過編制土地儲備專項規(guī)劃，對區(qū)域的土地儲備空間、規(guī)模、時序等進(jìn)行全面的統(tǒng)籌安排，是非常必要的。本研究在土地儲備計劃現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，探索城市土地儲備規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)導(dǎo)向和實現(xiàn)路徑，提出了土地儲備規(guī)劃編制的思路。

一、儲備計劃與規(guī)劃管理現(xiàn)狀分析

土地儲備計劃管理是土地儲備開展的重要前置工作。計劃管理的合理與否影響著土地儲備工作的實際成效。隨著土地政策參與宏觀調(diào)控的不斷深入，土地儲備計劃管理成為了各級政府調(diào)控土地市場乃至宏觀經(jīng)濟(jì)的重要抓手。大量的地方實踐證明土地儲備計劃能夠直接指導(dǎo)具體儲備項目實施，具有較強的操作性。然而，隨著城市發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，單純的計劃管理很難應(yīng)對新時期的城市發(fā)展難題，在系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性等方面的不足也日益凸顯。新時期城市發(fā)展的多目標(biāo)和多元價值訴求，對土地儲備計劃管理體系提出了全新的挑戰(zhàn)。

2018年1月，修訂后的《土地儲備管理辦法》首次提出編制“土地儲備三年滾動計劃”，明確了編制依據(jù)和編制內(nèi)容，重點是符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理確定未來三年的規(guī)模，講究“總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序”等方面的平衡，同時還明確“年度土地儲備計劃”的編制時限和報批程序。從單一年度計劃到三年滾動計劃，這是國家層面上對土地儲備計劃管理的一次優(yōu)化，但文件沒有對具體的編制規(guī)范、實施細(xì)則的要求，為地方政策實踐留足了空間。2019年3月，廣東省自然資源廳結(jié)合國家2018年發(fā)布的新修訂版《土地儲備管理辦法》，首次在政策文件中明確要求各地除完成年度儲備計劃及三年滾動計劃外，還需開展五年中期儲備規(guī)劃，進(jìn)一步加強儲備工作的計劃性及規(guī)劃性。2020年12月，江蘇省發(fā)布了《江蘇省土地儲備規(guī)劃編制規(guī)范（2020年修訂版）》和《江蘇省土地儲備計劃編制規(guī)范（2020年修訂版）》，強調(diào)以土地資產(chǎn)運營為手段，將國土空間總體規(guī)劃的控制指標(biāo)和空間布局具體落實到土地要素上，有利于全面落實國土空間規(guī)劃要求，促進(jìn)城市公共服務(wù)功能完善和城市能級提升。2022年7月，浙江省自然資源廳印發(fā)了《浙江省土地儲備工作指引（試行）》，明確提出支持有條件的地方根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃，結(jié)合城市建設(shè)中長期發(fā)展規(guī)劃，編制土地儲備專項規(guī)劃或進(jìn)行專題研究，統(tǒng)籌安排城市重點片區(qū)、重點區(qū)塊開發(fā)建設(shè)等，確定城市未來重點儲備空間。

二、土地儲備規(guī)劃的著眼點

土地儲備規(guī)劃是土地儲備工作的一項重要內(nèi)容。它在規(guī)范和培育土地市場、增加地方財政收入、優(yōu)化城市空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和保障民生等方面發(fā)揮了積極而重要的作用。然而隨著共同富裕、高質(zhì)量發(fā)展等新時期國家和城市發(fā)展戰(zhàn)略的提出，對土地儲備規(guī)劃工作提出了更高的要求。在建立土地儲備規(guī)劃管理體系前，必須明晰其與大多數(shù)城市實踐多年的土地儲備計劃管理之間的區(qū)別與聯(lián)系。在法定地位上，土地儲備規(guī)劃是土地儲備計劃的上位規(guī)劃，即相關(guān)部門應(yīng)以土地儲備規(guī)劃為依據(jù)編制土地儲備計劃。土地儲備規(guī)劃不是土地儲備計劃的替代品，而是對國土空間規(guī)劃和已有土地儲備計劃間缺漏位置的補充，是新時期國土空間治理體系的必要組成部分。土地儲備計劃管理則是土地儲備規(guī)劃管理體系的一部分，儲備計劃在長期規(guī)劃的引領(lǐng)下指導(dǎo)近期工作實踐。在時效性上，土地儲備計劃一般指針對下一年度儲備工作的短期年度計劃，或是對未來三年工作進(jìn)行計劃安排的三年滾動計劃，也可被稱為近期土地儲備計劃，時效性較短。土地儲備規(guī)劃則時間跨度更大，一般以5年為一個規(guī)劃期，從而大大加強對轄區(qū)內(nèi)土地資源的長效調(diào)控。在空間性上，相較于土地儲備計劃，土地儲備規(guī)劃涉及的空間更廣，關(guān)注目標(biāo)不局限于某一具體地塊或項目，更多地聚焦于城市總體空間發(fā)展，重點發(fā)展區(qū)域調(diào)控等。

三、土地儲備規(guī)劃的目標(biāo)功能

（一）更好地落實國土空間規(guī)劃

隨著中國城鎮(zhèn)化邏輯的不斷轉(zhuǎn)變，國土空間規(guī)劃的范式也開始了一系列轉(zhuǎn)型：從過去以物為中心的“造城”轉(zhuǎn)向以人為中心的“營城”，從“增量擴(kuò)張為主的規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“存量更新為主的規(guī)劃”，從“城市優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“自然優(yōu)先”，從“線性建設(shè)”轉(zhuǎn)向“閉環(huán)治理”，從“經(jīng)驗規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“智慧規(guī)劃”，從“編制范式”轉(zhuǎn)向“管理范式”，最終實現(xiàn)從高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變 。國土空間規(guī)劃體系的不斷變革也對土地儲備規(guī)劃轉(zhuǎn)型升級提出了新的要求。國土空間規(guī)劃所考慮的“終極藍(lán)圖”“多規(guī)合一”等理念，更多地聚焦在空間尺度以及長時序的時間尺度，而現(xiàn)有的土地儲備工作大多聚焦于年度的數(shù)量維度。土地儲備工作是國土空間規(guī)劃落地實施的第一道工序，如何構(gòu)建空間規(guī)劃與土地儲備之間的溝通橋梁，是加強政府對土地資源的長效調(diào)控，落實國土空間規(guī)劃的重要抓手。

▲杭州市運河中央公園

（二）更好助力城市高質(zhì)量發(fā)展

黨的二十大報告明確指出，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，強調(diào)“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”。這就需要在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。土地是經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，是城市能夠“穩(wěn)增長”“穩(wěn)投資”和項目落地的基礎(chǔ)和保障。土地儲備規(guī)劃管理作為城市盤活挖掘土地多元價值的重要政策工具，必須始終貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。一方面要為城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速發(fā)展提供土地要素保證，另一方面也要挖掘土地的社會、生態(tài)價值，從而保障城市均衡可持續(xù)發(fā)展。

（三）提升政府縱向治理能力

土地儲備規(guī)劃是政府公權(quán)力的一種表現(xiàn)形式，是政府對土地市場調(diào)控的重要方式。然而，當(dāng)前土地儲備工作面臨著不同規(guī)劃、計劃之間的沖突，以及市區(qū)兩級發(fā)展導(dǎo)向協(xié)調(diào)等一系列現(xiàn)實問題。解決這類問題的關(guān)鍵在于建立多方協(xié)同并面向?qū)嵤┑恼w性土地儲備規(guī)劃框架，將破碎化的空間、權(quán)屬、行政職能和發(fā)展需求等高度整合，強化市域整體考慮，構(gòu)建面向整體性治理的土地儲備機(jī)制。因此，新時代的土地儲備機(jī)制應(yīng)充分體現(xiàn)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，有效協(xié)調(diào)各方發(fā)展導(dǎo)向，保障城市高質(zhì)量發(fā)展。

四、土地儲備規(guī)劃的編制邏輯思路

（一）儲供聯(lián)動，支撐推進(jìn)空間規(guī)劃的有效實施

在土地儲備規(guī)劃編制過程中，將加強儲供聯(lián)動研究，有助于加強土地資源要素對于重點地區(qū)的保障，落實計劃跟著項目走，確保重大建設(shè)項目空間落地，同時也有助于縮短儲供周期，提高土地儲備資金的使用效率，從而形成可持續(xù)的動力，推進(jìn)空間規(guī)劃科學(xué)有序?qū)嵤_保國土空間按照規(guī)劃開發(fā)利用、重大設(shè)施按照規(guī)劃布局建設(shè)。

（二）規(guī)劃引領(lǐng)，實現(xiàn)由規(guī)劃到計劃全鏈條管理

探索建立“規(guī)劃引領(lǐng)—儲備供應(yīng)—建設(shè)實施—評估反饋”的動態(tài)管理實施機(jī)制，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的縱向穿透、土地開發(fā)和再開發(fā)的市域協(xié)同、開發(fā)時序的中長期統(tǒng)籌、以及自然資源要素的全過程管理。首先，厘清空間規(guī)劃與土地儲備規(guī)劃的層級對應(yīng)關(guān)系，編制時序銜接國土空間近期規(guī)劃和五年發(fā)展規(guī)劃，同時銜接國家層面對于土地儲備三年滾動計劃和年度計劃的編制要求。其次，結(jié)合國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋，聚焦城市體檢評估發(fā)現(xiàn)的主要問題，合理確定未來土地儲備的結(jié)構(gòu)、布局和時序，引導(dǎo)土地儲備向重點區(qū)域布局，差異化引導(dǎo)土地儲備項目的用途結(jié)構(gòu)配比，促進(jìn)資源要素向重點領(lǐng)域傾斜，全面推進(jìn)重大項目有序落地，實現(xiàn)優(yōu)地優(yōu)用，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（三）以供定儲，合理確定落實儲備規(guī)模

結(jié)合近年供地需求，根據(jù)人口導(dǎo)入增長，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局情況，合理確定儲備規(guī)模，優(yōu)化儲備區(qū)域結(jié)構(gòu)。既要在招商意向強、市場需求旺、去化周期短、職住不平衡的區(qū)域，加快有效做地，滿足市場需求；又要避免在庫土地規(guī)模經(jīng)年累積，造成大量儲而未供現(xiàn)象。在規(guī)模總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)調(diào)控的雙重引導(dǎo)下，實現(xiàn)對不同區(qū)域用途土地儲備規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)控。

（四）聚焦近期，實現(xiàn)有序精準(zhǔn)收儲供應(yīng)

一是大力保障重點地區(qū)，提升城市發(fā)展能級。重點地區(qū)是帶動新一輪發(fā)展的重要引擎，要銜接落實國土空間總體規(guī)劃中明確的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)平臺、創(chuàng)新策源地、對外鏈接樞紐地區(qū)、重要公共中心等關(guān)鍵性戰(zhàn)略節(jié)點地區(qū)，加強空間資源要素梳理，分析地區(qū)土地收儲潛力，促進(jìn)應(yīng)儲盡儲。二是提升城市宜居品質(zhì)，優(yōu)化職住平衡關(guān)系。重點關(guān)注人口導(dǎo)入迅速的發(fā)展板塊，做好就業(yè)和居住的平衡。產(chǎn)業(yè)地區(qū)應(yīng)加強住宅用地，尤其是保障性住房的供應(yīng)；居住為主的區(qū)塊應(yīng)結(jié)合軌道交通站點，謀劃高品質(zhì)的就業(yè)中心。三是精準(zhǔn)支持重大項目，充分發(fā)揮帶動效應(yīng)。為各類重大產(chǎn)業(yè)項目，以及軌道綜合開發(fā)做好支撐銜接，加強周邊居住用地、商業(yè)服務(wù)設(shè)施供應(yīng)，充分發(fā)揮重大項目的帶動效應(yīng)。四是精細(xì)謀劃存量空間，提升土地利用效率。在開發(fā)邊界約束下，應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合低效用地存量盤活專項行動，加快疏解低效市場、傳統(tǒng)低效制造業(yè)等非核心功能，梳理亟待進(jìn)行重點改造提升的區(qū)域，作為潛力儲備區(qū)塊。