中國耕地碳匯建設實施路徑與制度完善

白 洋，董雨瑞

（山東理工大學法學院，山東淄博 255049）

耕地不僅承載糧食生產重要功能，還兼具維系生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定之價值，特別是在中國的“雙碳”目標下，耕地作為重要的土壤碳庫形態(tài)，其固碳增匯的價值潛力巨大。2022 年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國應對氣候變化的政策與行動2022 年度報告》指出，要增加農田土壤碳匯，集中力量建設高標準農田。2022 年中央一號文件《關于做好2022 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》也提出，要積極推動減碳增匯型農業(yè)技術研發(fā)應用，探索建立碳匯產品價值實現(xiàn)機制。在糧食生產領域加強降碳技術轉化，推動耕地碳匯生態(tài)產品價值實現(xiàn)，正是落實黨的二十大報告所提出的“完善碳排放統(tǒng)計核算制度、健全碳排放權市場交易制度，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，以及積極參與應對氣候變化全球治理”的重要實現(xiàn)場域［1］。因此，建立健全耕地碳匯核算標準體系，將其有機納入碳履約市場、自愿市場和普惠市場之中，是耕地生態(tài)價值實現(xiàn)的重要途徑。當前，不論在國際還是國內層面，耕地碳匯相關理論與實踐尚處于探索階段，為此，本研究基于“雙碳”目標和糧食安全雙重國家戰(zhàn)略需要開展耕地碳匯相關研究，以期為盡快啟動構建并完善符合中國國情的耕地碳匯制度提供理論參考。

1 耕地碳匯原理及其概念界定

耕地是承載自然要素與人文活動要素的地理環(huán)境綜合體［2］。在全球氣候變化應對背景下，關注糧食生產安全的同時，提升耕地固碳增匯的生態(tài)服務功能，特別是運用市場化手段將耕地碳匯價值轉化為生態(tài)產品，對于推動農業(yè)農村高質量發(fā)展具有積極意義。在此背景下，學術界圍繞耕地碳匯固碳原理進行了探索研究，如韓松等［3］、姜勇等［4］、Liang 等［5］的研究，形成了土壤碳匯說、植被生物碳截獲說、土壤微生物碳泵儲碳說等學術觀點。通常認為耕地碳匯主要由農作物植被碳匯和土壤碳匯構成，但有研究表明，植被碳匯中的生物量碳受農田作物播種收獲周期影響，碳匯效果不顯著，認為是0［6］。土壤碳匯是植物在生長過程中通過光合作用吸收大氣中的CO2,并將其以有機質的形式存儲在土壤碳庫中，從而降低大氣中CO2等溫室氣體濃度的過程。土壤中的微生物也可起到代謝轉化固定有機碳的作用，但其碳收支容易受人類農業(yè)利用行為的影響，需要加強耕地管理來提升其固碳能力。2022 年中國提出的《農業(yè)農村減排固碳實施方案》中也指出要以耕地土壤有機質提升為重點，增強農田土壤固碳能力。依據國家政策，結合已有科學研究，本研究認為耕地碳匯是指在科學合理的糧食種植管理過程中，以耕地土壤有機質提升為重點，采取秸稈還田等主要舉措，種養(yǎng)相結合，通過培肥固碳共同作用所形成的耕作模式。根據聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change,IPCC）估算，合理的農業(yè)管理措施能使全球土壤碳庫提高0.4～0.9 Pg C/a，如果這種管理持續(xù)50 年，則全球土壤碳庫累計增加24～43 Pg C/a［7］。中國耕地規(guī)模總量優(yōu)勢明顯，總面積達到12 786.19萬 hm2［8］，加強耕地固碳增匯技術研發(fā)，提升耕地利用管理模式，發(fā)掘耕地有機碳儲量的規(guī)模潛力，對于實現(xiàn)農業(yè)固碳減排與糧食安全保障的協(xié)同推進具有積極意義。

當前學術界在針對耕地碳匯的探討過程中存在“農業(yè)碳匯”“農田碳匯”等不同學術表述，為了更好推動糧食生產過程中碳匯生態(tài)價值的實現(xiàn)，需要針對碳匯、農業(yè)碳匯、農田碳匯、耕地碳匯作進一步概念厘清，進而可以從環(huán)境利用方式和利用主體的不同加以界分。碳匯是基于固碳減排目標所形成的各類碳匯利用形式的總稱，系通過利用植被光合作用以及土壤貯存等形式減少大氣中溫室氣體的過程，如海洋碳匯和林業(yè)碳匯，其利用主體呈多元化樣態(tài)，包括國家、社會組織、個人等，是一種寬泛語境下的生態(tài)產品。農業(yè)碳匯則是指農業(yè)經營者在從事農業(yè)生活和生產過程中，通過提升土地質量、抑制面源污染或優(yōu)化畜禽養(yǎng)殖管理等正外部性活動，捕獲或固定大氣中的溫室氣體所形成的生態(tài)產品，其發(fā)生形式與過程和農業(yè)活動密切相關。耕地碳匯則僅局限于糧食或經濟作物種植領域，系農業(yè)經營者在耕地利用過程中采取固碳管理舉措所衍生出的生態(tài)產品，對此學術界存在“農田碳匯”“土壤碳匯”或“耕地利用碳匯”等不同表述［9］。由此可見，碳匯、農業(yè)碳匯、耕地碳匯三者之間是邏輯不斷深入和概念逐步細化的過程，碳匯載體、利用方式、利用主體的不同是三者界分的主要依據，碳匯生態(tài)價值實現(xiàn)則是三者共同的目標訴求。

2 耕地碳匯功能價值

生態(tài)倫理學家羅爾斯頓［10］認為環(huán)境兼具生態(tài)價值、經濟價值、美學價值、文化價值等多種價值屬性。作為與人類生產與生活最為密切關聯(lián)的環(huán)境要素，耕地價值多元化特點鮮明。其中，生態(tài)價值是耕地其他價值的基礎，具有增益其他價值的重要功能。在全球氣候變化應對背景下，固碳增匯是耕地生態(tài)價值實現(xiàn)的重要方式和途徑，特別是將其有機融入碳履約市場、自愿市場和普惠市場之中，對于增加農民糧食生產附加值、實現(xiàn)農業(yè)減排固碳與糧食安全保障的協(xié)同推進具有積極意義。

2.1 耕地碳匯是推動農業(yè)減排固碳增匯的關鍵抓手

耕地碳匯項目實施實質上是減排固碳增匯一體化推進的過程。首先，從固碳層面來看，中國耕地碳匯發(fā)展?jié)摿薮蟆y(tǒng)計，中國土地利用年吸收匯約11.15 億 t 的CO2當量，可抵消當年溫室氣體排放的9%［11］。隨著中國農業(yè)總產量的增加，中國耕地土壤中有機碳積累量呈逐步增加態(tài)勢。充分發(fā)揮耕地的碳匯功能價值，需要在保有一定面積的耕地數(shù)量前提下加強耕地管理，避免因土壤過度利用所導致的碳匯功能退化以及碳源排放加速問題。因此，加強耕地質量管理，特別是將耕地碳匯與高標準農田建設有機結合，采取堆肥還田、秸稈還田、測土配方等管理措施，不僅可以將農業(yè)廢棄物中的碳重新固定到土壤之中，還能提高土壤肥力。其次，從減排角度來看，推行耕地碳匯項目必然要與農業(yè)減排舉措相聯(lián)動。不論是稻田CH4排放、農用地化肥硝化反應產生的N20 排放以及農業(yè)廢棄物田間焚燒的CH4和N2O 排放，耕地碳匯項目均包含了針對上述排放行為的替代和優(yōu)化舉措。此外，政府還會采取財政補貼等舉措，針對碳匯項目實施者所采取的保護性耕作、減少化學品投入等行為加以經濟激勵，提升耕地碳匯項目的實施效果。

2.2 固碳增匯是耕地生態(tài)產品價值實現(xiàn)的重要場域

實施耕地碳匯項目，完善相關核算標準體系，進而將其融入到履約、自愿和普惠碳市場之中，是推動耕地生態(tài)價值實現(xiàn)的有力舉措。首先，耕地碳匯是耕地生態(tài)價值轉化的重要形態(tài)。在自主貢獻減排背景下，大氣環(huán)境容量的有限性與節(jié)制碳排放之間的矛盾使得耕地碳匯的碳清除生態(tài)功能具備了稀缺公共產品的資源屬性，這是其生態(tài)價值市場轉化的前提。其次，耕地碳匯項目及其衍生產品市場化前景廣闊。將耕地碳匯有機融入碳履約、自愿和普惠市場之中，賦予其生態(tài)產品屬性，在向全社會釋放“生態(tài)有價”的信號同時［12］，還可為經營者提供耕地管理法定義務外的正向激勵選擇［13］，有助于提升農民種糧積極性。此外，碳匯項目的衍生產品，如有機農產品、碳標簽農產品等也將獲得更多市場發(fā)展空間。因此，將耕地生態(tài)價值以碳匯的形式加以市場化，對于建立健全生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制具有積極意義。

2.3 與生態(tài)補償相銜接可助力耕地碳匯生態(tài)價值實現(xiàn)

耕地碳匯與生態(tài)補償有機銜接可以實現(xiàn)相互增益的制度效果。首先，生態(tài)補償是耕地碳匯項目市場化實現(xiàn)的重要舉措。生態(tài)補償針對的是暫時無法被市場消化的生態(tài)價值，具有助推其他生態(tài)價值實現(xiàn)的重要功能［14］。在耕地碳匯實施過程中，有效的生態(tài)補償舉措可以為農民開展土地綜合整治、耕地質量保護以及其他有利于耕地生態(tài)價值實現(xiàn)的額外性管理措施提供外部性激勵，有助于提高耕地生態(tài)價值的增量。耕地碳匯項目如若缺少來自生態(tài)補償所供給的資金支持，單純依賴市場交易機制來彌補碳匯實施過程中的資金缺口，則會影響農業(yè)經營者對碳匯項目不確定性風險的預判，以及針對碳匯項目接受能力的降低，導致農業(yè)經營者抵觸情緒產生。可以說，“耕地生態(tài)保護→耕地生態(tài)補償→耕地碳匯項目實施→耕地碳匯市場交易”是環(huán)環(huán)相扣的價值銜接過程。其次，耕地碳匯收益可以反哺生態(tài)補償。耕地固碳增匯能力需要持續(xù)化資金投入加以保持。在國家財力有限背景下，生態(tài)補償存在較大資金缺口，需要多元化資金補給加以保障。依托履約、自愿和普惠等市場平臺所獲取的耕地碳匯市場化收益，將其以生態(tài)補償資金的形式運用于耕地生態(tài)修復項目之中，可以避免項目因修復資金投入不足而導致固碳能力降低進而影響固碳收益情形的發(fā)生。此外，加強生態(tài)補償與耕地碳匯項目的黏合度，還能避免實踐中生態(tài)補償資金投入存在的泛化不精準現(xiàn)象，有利于提高國家財政投入的實施效率。綜上，耕地碳匯市場建設離不開健全的生態(tài)補償支持助力，探索二者的有機銜接是耕地碳匯市場化價值實現(xiàn)的重要內容。

2.4 與糧食安全保障相協(xié)同可推動糧食生產綠色發(fā)展

《禮記·王制》載：“國家無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也”。自古以來糧食生產便是維系國家興亡之命脈，特別是在全球氣候變化應對背景下，將耕地碳匯建設與糧食安全保障加以協(xié)同推進，不僅符合國家戰(zhàn)略需求，也具備制度上的可行性。首先，開展耕地碳匯建設需要以土地集約化利用為前提。嚴控耕地數(shù)量確保耕地紅線不減少以及進一步優(yōu)化耕地利用方式，不僅是糧食安全保障的基礎性舉措，也是耕地碳匯功能實現(xiàn)的前提性條件。當前，中國耕地利用存在非糧化現(xiàn)象，耕地拋荒閑置以及良田種樹、上山種糧等改變耕地用途利用行為十分普遍。據統(tǒng)計，中國耕地非糧化率約為27%［15］，糧食安全風險隱患不容小覷，需要通過嚴控耕地非糧化非農化、完善占補平衡責任、加強耕地督查執(zhí)法等管理制度來確保耕地數(shù)量安全。其次，耕地碳匯功能實現(xiàn)離不開科學的耕地質量管理。在耕地碳匯及其衍生產品市場化過程中，需要借助嚴格的核證機制加以實現(xiàn)，這就對糧食生產過程中耕地質量管理提出了更高要求。采取降低化學品及石化燃料投入等新技術，運用測土配方、秸稈還田以及輪耕休耕等種植模式來提升耕地質量，積極探索耕地碳匯納入碳交易市場，可以減緩和適應全球氣候變化對農業(yè)的不利影響，對于實現(xiàn)糧食生產與農業(yè)減排固碳的制度協(xié)同具有積極意義。

3 耕地碳匯實施現(xiàn)狀

3.1 政策法律層面

（1）國際層面。《IPCC 第四次評估報告》指出農業(yè)的近90%減排份額可以通過土壤固碳減排實現(xiàn)。2015 年聯(lián)合國氣候變化大會發(fā)起了全球2 m 深土壤的有機碳儲量每年增加0.4%可以抵消當年全球礦物燃料的碳排放，全球1 m 深土壤碳庫增加0.4%可以抵消當前全球CO2凈排放的“千分之四”倡議，并被《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）確認推廣，目前已有33 個國家發(fā)起響應，8 個國家將土壤減排固碳納入《巴黎協(xié)定》框架下的國家自主貢獻（NDCs）之中［16］。當前和耕地碳匯交易相關的國際碳減排認證標準包括生存計劃方案（Plan Vivo system,PVS）、芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange,CCE）標準以及氣候行動儲備方案（Climate Action Reserve,CAR）等相對成熟的交易機制。

（2）國內層面。中國在耕地減排固碳領域業(yè)已出臺一系列政策法律。政策領域，國家近年來先后出臺《全國高標準農田建設規(guī)劃（2021—2030年）》《農業(yè)農村減排固碳實施方案》《國家黑土地保護工程實施方（2021—2025）》等文件，推動實施耕地質量提升和黑土地保護工程、高標準農田建設等舉措，為耕地碳匯項目的開展創(chuàng)造了政策條件。法律領域，中國2019 年至今先后修訂《農村土地承包法》《土地管理法》以及《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)，《耕地保護法》也提上法律制定日程，進一步明確了耕地數(shù)量、質量和生態(tài)一體化保護的推進思路［17］。2021 年實施的《碳排放權交易管理辦法（試行）》中對國家核證自愿減排量折抵碳排放配額清繳的規(guī)定，也為耕地碳匯納入履約市場開展交易提供了法律依據。

當前，不論在國際還是國內層面，耕地碳匯尚處于探索完善階段，相關政策法律雖然已經為耕地碳匯實施的前期基礎性工作加以推動，但對其市場化實現(xiàn)過程尚缺乏進一步的規(guī)則明確。鑒于中國現(xiàn)有的耕地規(guī)模優(yōu)勢以及“雙碳”目標達成的現(xiàn)實需求，從頂層設計層面謀劃好符合中國國情的耕地碳匯建設規(guī)劃，對于實現(xiàn)農村經濟社會高質量發(fā)展具有積極意義。

3.2 實踐層面

（1）國際層面。澳大利亞和美國較早實施了耕地碳匯項目的市場交易。早在2014 年澳大利亞便出臺《碳農業(yè)倡議修正法案》（Carbon Farming Initiative Amendment Bill）。基于該法案，2015 年澳洲政府設立了減排基金（emissions reduction fund,ERF）和氣候解決方案基金（climate solutions fund,CSF），用于資助在農業(yè)、草原火災管理、石油和天然氣、運輸、廢棄物處置等領域開展的碳減排項目。農業(yè)領域針對牧場和耕地設置了土壤碳匯項目，主要是通過保護性耕作來提高耕地、牧場等土壤儲碳水平，市場主體可以通過運行此目獲取碳信用額度，并將其出售給澳大利亞政府、公司或其他私人買家，以獲取土壤碳匯收益［18］。美國早在2001 年便設立了具有法律約束力的自愿減排市場——芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange,CCX），其認可的農業(yè)碳匯項目便包括開展保護性耕作的土壤碳匯項目，具體由農民協(xié)會或者政府職能部門作為項目匯總人（aggregator），將分散在各農戶手中的碳信用額度統(tǒng)一收購集中捆綁，達到一定規(guī)模后投入碳市場開展交易，并將收益統(tǒng)一進行分配。美國環(huán)保協(xié)會與杜克大學還聯(lián)合發(fā)布了全球第一個具有可操作性的農業(yè)碳匯交易核定標準和交易手冊——《農業(yè)林業(yè)低碳經濟應用》（以下簡稱“杜克標準”）。可以說，相對健全的法律保障和科學的核證標準以及極具創(chuàng)新性的匯總人模式，為美國耕地碳匯項目成功實施提供了制度保障。從中國實踐層面來看，由于耕地碳匯項目方法學以及核算標準的缺乏，加之中國核證自愿減排交易市場自2017 年暫停至今尚未重啟，耕地碳匯項目的推進實施尚有難度。

（2）國內層面。鑒于耕地碳匯的巨大價值潛力，中國先后發(fā)布《農田土壤固碳評價技術規(guī)范第1 部分：當季》（T/CGDF 00035—2022）團體標準與《農田土壤固碳評價操作手冊（試行）》等規(guī)范性標準，部分地區(qū)業(yè)已嘗試開展項目試點工作。2022 年全國首單0.7 萬t 農田碳匯項目在福建海峽股權交易中心完成交易，該項目采用保護性耕作、改變稻田灌溉方式、秸稈還田、有機肥增施等舉措來提升土壤碳儲量，經核證后進入碳市場交易；依托該項目，福建省下一步將加快培育、儲備農業(yè)碳匯項目，創(chuàng)新農業(yè)碳匯項目方法學，降低計量、審定、核證和交易費用［19］。2022 年廣西壯族自治區(qū)啟動自然資源碳匯調查監(jiān)測試點工作，探索通過土地利用現(xiàn)狀調查監(jiān)測數(shù)據，分析提取各類生態(tài)系統(tǒng)植被、土壤碳匯監(jiān)測的基礎參數(shù)，以支撐自然資源碳匯調查監(jiān)測與評估體系構建［20］。此外，2023 年四川首個高標準農田碳匯開發(fā)項目落戶成都，由地方農業(yè)局與投資企業(yè)共同進行項目開發(fā)，核證后預計CO2年減排12 萬 t，可實現(xiàn)交易收入500 萬元［21］。

國內外實踐經驗證明，耕地碳匯項目不僅具備實踐的可操作性，其所蘊含的減排潛力也十分巨大，特別是將其與當前的高標準農田建設有機結合，對于推動農業(yè)減排固碳與糧食安全保障的制度協(xié)同具有重大意義。

4 中國耕地碳匯建設實施路徑

通過借鑒域外經驗，參考國內林業(yè)碳匯、海洋藍碳市場交易的成功做法，中國耕地碳匯建設可以考慮從以下幾個層面加以宏觀設計：第一，制定有關法律明確耕地碳匯的物權屬性，為其納入碳履約市場、自愿市場和普惠市場開展交易提供法律依據；第二，完善耕地碳匯核證標準及其方法學，科學量化碳匯增量，賦予其市場交易的產品功能；第三，抓住國家高標準農田建設契機，將全域土地綜合整治與耕地碳匯項目實施有機融合，提升耕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能的同時探索耕地碳匯及其衍生生態(tài)產品的市場化舉措，構建耕地碳匯產品、有機農產品、碳標簽農產品一體化推進的市場化實現(xiàn)路徑；第四，積極開展耕地碳匯項目實施的國際合作，充分參與相關國際標準的制定工作，推動多種形態(tài)的耕地碳匯項目類型納入IPCC《國家溫室氣體清單指南》，提升中國耕地碳匯國際話語權，助力中國自主貢獻減排目標的高質量達成。相關制度建設框架思路如圖1 所示。

圖1 中國耕地碳匯制度建設框架

4.1 耕地碳匯的資源化

在全球氣候變化應對背景下，耕地碳匯的資源化屬性在國際和國內規(guī)則體系中均有所明確。第一，在國際規(guī)則層面的確認。減緩和適應全球氣候變化的國際行動除了減少溫室氣體排放，還包括生態(tài)系統(tǒng)自身的固碳增匯效能的提升。不論是《氣候變化框架公約》第4.1(d)款中提及的“維護和加強包括生物質、森林、海洋以及其他陸地、沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)在內的所有溫室氣體的匯和庫”，還是應對氣候變化的《巴黎協(xié)定》在序言中所重申“認識到必須酌情維護和加強《公約》所述的溫室氣體的匯和庫”，都強調了包括耕地土壤在內生態(tài)系統(tǒng)的固碳增匯功能在氣候變化應對中的重要價值。《巴黎協(xié)定》第13 條第7 款則將碳匯納入國家自主貢獻減排之中。中國2021 年生效的《碳排放權交易管理辦法（試行）》29 條“重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量（CCER）抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%”的規(guī)定，也賦予了經核證后的碳匯交易價值屬性。目前，經國家發(fā)改委備案可核證的農業(yè)碳匯方法學主要有保護性耕作減排增匯項目、畜禽糞便堆肥管理減排項目、水稻栽培中通過供水管理實踐來實現(xiàn)減少甲烷的排放等類型。自2017 年國家核證自愿減排項目（CCER）因交易量、部分項目不規(guī)范等原因暫停至今，社會各界對重啟自愿減排市場呼聲高漲，2023 年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于公開征集溫室氣體自愿減排項目方法學建議的函》，面向全社會公開征集各類自愿減排項目方法學，預示著暫停6 年之久的CCER即將重新啟動。未來，應在進一步科學探明耕地碳匯發(fā)生原理基礎之上，開發(fā)秸稈還田、稻田間歇灌溉、氮肥優(yōu)化管理等多元化的耕地碳匯項目方法學，為其更好納入碳市場提供多元化價值實現(xiàn)空間。

4.2 耕地碳匯的資產化

國際和國內法源視角下耕地碳匯具備了資源化價值屬性，若要將這一極具全球氣候變化減緩價值的資源轉化為具備市場交易的資產，需要法律上的確權和確保權利實現(xiàn)的技術性保障。第一，耕地碳匯的確權。碳匯權利的法律確認是碳匯資源轉化為資產的前提性條件。碳匯資源作為碳排放權話語體系下的衍生品，是政府賦予大氣碳排放權利的主體通過抵消機制折抵自身減排義務的實施方式。從法理層面分析，耕地碳匯所增加的CO2環(huán)境容量是一種創(chuàng)設性的資源利益，資源屬性不同于傳統(tǒng)土地資源，是經營者提升耕地質量、修復耕地生態(tài)的勞動性成果，可以依據天然孳息進行界定，隸屬物權范疇，具有明顯的排他性，即碳匯資源開發(fā)者可以依據自身意愿對碳匯進行使用、收益、處分等［22］。目前中國現(xiàn)有法律法規(guī)層面并未明確碳排放權以及碳匯權利屬性，為了更好地推進中國碳市場建設，應盡快在法律法規(guī)層面明確碳排放權及其與之關聯(lián)的碳匯權利屬性及其實現(xiàn)程序，賦予耕地碳匯資產化權利屬性是其生態(tài)價值實現(xiàn)的法律前提。第二，耕地碳匯權利實現(xiàn)的技術保障。科學的標準體系是判定環(huán)境行為模式和法律后果的前提性條件，耕地碳匯如何有效量化為資產需要經過國家核證自愿減排量平臺（CCER）或其他權威機構對耕地碳匯項目進行計量、審定、核證后才能進行交易，因此，建立并完善可監(jiān)測、可報告、可核查的耕地碳匯MRV 核算標準體系以及加強碳匯實施的過程性監(jiān)管，是耕地碳匯資源資產化的前提性舉措。此外，還要積極參與耕地碳匯項目實施的國際合作，提升中國在耕地碳匯國際標準體系構建中的話語權。

4.3 耕地碳匯的產品化

耕地碳匯資源價值優(yōu)劣取決于土壤及其所依附空間的生態(tài)完好性。保護和修復土壤生態(tài)環(huán)境的同時也有助于提升耕地質量，可以實現(xiàn)糧食安全保障與耕地碳匯實施的協(xié)同推進。實踐層面，耕地生態(tài)系統(tǒng)服務提供者所實施的保護性行為非法定環(huán)境義務，且需要支付一定的維護成本，耕地生態(tài)系統(tǒng)服務往往作為公共物品被免費獲取，“搭便車”問題明顯，導致服務提供者的維護積極性受損。以耕地碳匯項目為載體，將其與碳交易相結合，通過市場化舉措賦予碳匯及其衍生品商品屬性，可以將耕地質量維護的環(huán)境成本轉化為經濟價值，從而調動農業(yè)經營者保護耕地生態(tài)環(huán)境的積極性，實現(xiàn)耕地利用經濟效益、環(huán)境效益和社會效益有機統(tǒng)一。耕地碳匯產品化價值實現(xiàn)可以考慮從以下幾個層面展開：第一，完善生態(tài)系統(tǒng)生產總值（GEP）中耕地固碳功能的價值核算。GEP 核算是耕地生態(tài)價值的計價器，是協(xié)調政府間、區(qū)域間市場耕地碳匯生態(tài)產品定價的重要參考標準［23］。將耕地碳匯作為生態(tài)產品納入GEP 核算體系進行有價標志，不僅有助于評估耕地生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯功能對經濟社會發(fā)展的支持作用，還可以為農業(yè)綠色發(fā)展各項決策的精準實施提供科學依據，如為生態(tài)補償、政府補貼和稅收優(yōu)惠等激勵措施制定提供數(shù)據支撐，對于推動耕地生態(tài)產品價值實現(xiàn)具有重要意義。第二，耕地碳匯項目及其衍生農產品市場化同步推進。以碳匯項目建設為抓手，針對耕地生態(tài)系統(tǒng)實施修復的同時，為碳匯項目所衍生的有機農產品設定“碳賬戶”和“碳標簽”，碳交易和綠色農業(yè)市場化同步展開，推動耕地生態(tài)產品多元化價值實現(xiàn)。第三，推動耕地碳匯相關金融產品多元化。耕地碳匯項目實施及其市場交易需要強大資金支持，依托耕地碳匯項目所衍生的基金、期貨及保險等金融產品，可以在國家財政投入有限的背景下為耕地碳匯項目實施提供融資保障，解決項目建設中的資金短缺難題。

4.4 耕地碳匯的市場化

耕地碳匯從資源確認、資產賦權再到產品價值實現(xiàn)需要健全的市場化平臺加以轉化。當前中國碳市場形成了以履約市場為主體、自愿市場和普惠市場為補充的復合型市場模式，將耕地碳匯項目充分融入上述市場類型，通過交易平臺將其生態(tài)價值轉化為經濟價值，不僅可以實現(xiàn)耕作增產增收，還可以助推“雙碳”目標高質量達成。第一，利用履約市場規(guī)模化優(yōu)勢推動耕地碳匯項目價值轉化。中國耕地類型區(qū)域空間分布廣泛，固碳發(fā)生機理也存在較大差異。基于不同區(qū)域作物類型研發(fā)多元化耕地碳匯項目方法學，將其納入現(xiàn)有履約市場，在滿足碳履約買方市場多元化需求同時有益于耕地碳匯生態(tài)價值實現(xiàn)。此外，在充分研判核證CCER 在履約市場的實施效果和社會貢獻基礎之上，適當增加耕地碳匯在內核證CCER 的抵消比例，實現(xiàn)減排與增匯在市場需求引導下的協(xié)同推進、相互增益。第二，完善自愿減排市場促進耕地碳匯項目轉化規(guī)模。國家耕地規(guī)模優(yōu)勢以及全域土地綜合整治、高標準農田建設等政策利好，可為耕地碳匯項目規(guī)模化實施提供發(fā)展機遇，然而，受履約市場核證CCER 抵消比例約束，耕地碳匯項目生態(tài)價值的規(guī)模化實現(xiàn)受到一定限制，完善自愿減排市場則可以彌補上述制度短板，因為自愿減排市場相比于履約市場具有交易靈活、抵消比例不受限、成本低等優(yōu)勢。當前生態(tài)環(huán)境部正在征集各類碳匯項目方法學，為已關閉6 年之久的自愿減排市場重新啟動作出積極準備。抓住這一機遇，盡快研發(fā)不同區(qū)域耕作類型的碳匯項目方法學，為下一步自愿減排市場重啟后耕地碳匯項目開發(fā)、實施、審定和核查奠定基礎。此外，還應抓住《巴黎協(xié)定》可持續(xù)發(fā)展機制以及國際可轉移減碳成果等國際規(guī)則所蘊含的全球碳市場發(fā)展機遇，加強與各國耕地碳匯項目開展合作，推動中國參與的耕地碳匯項目在國際自愿減排市場中的份額占比。第三，建設碳普惠市場拓寬耕地碳匯項目融資渠道。與履約市場、自愿市場企業(yè)為主體的市場交易不同，普惠市場關注社會個體在碳市場建設中的功能發(fā)揮。可以借鑒“螞蟻森林”碳普惠成功案例，利用互聯(lián)網和大數(shù)據等技術建立碳普惠網絡運行平臺，在平臺下設置耕地碳匯賬戶，包含有機農產品購置、耕地碳匯項目修復與捐贈、碳匯認購、數(shù)據采集核算以及積分跨界兌換等項目類型，加強其與社會公眾日常生活的綁定。依托碳普惠市場平臺，公眾可通過積分獲取經濟收益的同時還可以凝聚社會力量，為耕地碳匯項目提供社會融資，推動農業(yè)領域減排固碳工作的展開和深化。

5 制度保障

5.1 加強耕地碳匯建設與糧食安全的制度協(xié)同

耕地生態(tài)系統(tǒng)所具有的整體性和普遍聯(lián)系性特點決定了耕地碳匯項目需要在耕地數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”保護新格局下加以實施，強化其與糧食安全保障國家戰(zhàn)略的協(xié)同推進。然而，現(xiàn)有制度層面針對農業(yè)減排固碳與糧食安全保障缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，如退耕還林與整改復耕政策間銜接不足，在缺乏相對完善的評價標準和補償機制情形下農民權益往往得不到有效保障，導致農業(yè)經營者缺乏對耕地質量保護、發(fā)展耕地碳匯的進一步意愿［24］。上述問題的解決需要制度統(tǒng)籌加以完善：第一，耕地數(shù)量保護中的協(xié)同。在國家“2030 年加快把15.46億畝永久基本農田全部建成高標準農田”的政策落實中，將永久基本農田集中連片整治與耕地碳匯項目建設同步開展，打造可復制可推廣可借鑒的耕地碳匯示范先行區(qū)具備可行性。此外，建立耕地大數(shù)據監(jiān)測及應用系統(tǒng)既是高標準農田建設的技術性保障，也是構建耕地碳匯核算體系標準以及開展耕地碳匯交易的前提性條件，可以同步推進建設。第二，耕地質量提升中的協(xié)同。將國土空間規(guī)劃和耕地用途管理相結合，創(chuàng)新耕地減排固碳增匯技術，實施種養(yǎng)相結合開展保護性耕作。通過減少化學品投入，開展測土配方、秸稈堆肥還田進行精準化施肥，以及有計劃輪作休耕等制度舉措，在提升耕地質量促進糧食增產同時也為耕地碳匯項目實施奠定堅實基礎。第三，耕地生態(tài)保護中的協(xié)同。在嚴格落實“一控兩減三基本”舉措防治農業(yè)面源污染同時，強化縣域政府農業(yè)環(huán)境管理責任［25］，完善耕地生態(tài)補償制度，針對耕地生態(tài)系統(tǒng)實施修復治理，在此基礎之上，開發(fā)不同耕地類型碳匯項目方法學，探索耕地碳匯項目在履約市場、自愿市場和普惠市場中的多元化價值實現(xiàn)方式。按照上述思路，識別并提取二者協(xié)同推進中的共性制度，圍繞其存在的管理空白與制度不足，通過立法引領、統(tǒng)籌管理等舉措加以制度完善［26］。

5.2 創(chuàng)新耕地碳匯實施管理制度

農田生態(tài)系統(tǒng)的固碳潛力主要在于耕地土壤，是土壤有機質、微生物活動和根系生長共同作用的結果［27］，其碳飽和水平和碳匯維持時間主要由自然因素所決定，但人類種植活動能促使耕地土壤中有機碳含量迅速上升，從而減損耕地碳庫功能的發(fā)揮。這就需要改變傳統(tǒng)耕作模式，創(chuàng)新耕地碳匯管理制度，確保糧食安全供給同時實現(xiàn)耕地碳匯的持續(xù)性供給。第一，加強耕地碳匯建設的頂層設計，發(fā)揮立法的引領作用。將耕地碳匯項目有機融入到全域土地綜合整治和高標準農田建設之中，可以借鑒林業(yè)碳匯實施經驗，在條件適宜的地區(qū)開展試點，并在總結經驗基礎上適時出臺《耕地碳匯交易管理條例》，明確耕地碳匯項目的準入主體和范圍、方法學、核算標準、核證程序、交易規(guī)則等內容；鼓勵耕地碳匯市場化的地方立法，因地制宜創(chuàng)設財政補貼等激勵性條款支持農戶、企業(yè)、社會組織等主體積極參與耕地碳匯項目。第二，構建新型糧食生產合作模式。鼓勵農戶加入合作社，通過實施細碎化土地整治工作，探索將分散的碳匯產權集中收購、統(tǒng)一核證、收益共享，促進耕地生態(tài)價值的市場化實現(xiàn)。第三，拓展耕地碳匯融資渠道。重視耕地碳匯項目的社會融資工作，支持資本通過契約農業(yè)等方式融合分散的耕地資源，實現(xiàn)耕地碳匯的規(guī)模化運作；引入保險制度，將耕地碳匯能力減弱或喪失的風險商業(yè)轉移，防止因自然災害造成的碳匯產權滅失，從而損害農民權益。對于耕地碳匯項目實施基礎條件較好的地區(qū)，積極探索碳匯期貨業(yè)務，可以對耕地碳匯的市場供求關系起到積極的調節(jié)和改善作用。第四，提升管理水平，保障耕地碳匯項目落地實施。在源頭預防、過程控制、末端治理的全過程管控思路指引下［28］，完善“天地空”一體化監(jiān)測體系同時，利用數(shù)字化手段針對耕地利用進行精準化管理。探索研發(fā)耕地碳捕獲、碳封存等減排固碳新技術，將自然固碳和人工儲碳相結合，提升耕地生態(tài)系統(tǒng)固碳能力。

5.3 以科技進步推動耕地碳匯生態(tài)產品價值實現(xiàn)

科學技術是耕地碳匯項目成功實施的關鍵舉措。其中，基于自然解決方案（nature-based solutions,NbS）所采取的秸稈還田、稻田間歇灌溉等固碳技術具有低成本、安全穩(wěn)定性強等特點［29］。在此理念指引下，中國實施了沃土工程、保護性耕作、秸稈及畜禽廢棄物資源化利用、有機肥替代等行動計劃，不僅可以提高糧食總產量，對于提升土壤的固碳能力也有積極意義［30］。中國耕地土壤尤其是中低產田有機碳固定速率低于全球平均值，東部和中部地區(qū)糧食生產的碳匯效應大于西部和東北地區(qū)［31］，有學者運用生命周期法結合大數(shù)據分析發(fā)現(xiàn)，稻谷、小麥、玉米3 類耕作減排固碳潛力明顯。通過增加秸稈還田比例、氮肥優(yōu)化管理、免耕少耕輪作等技術創(chuàng)新［32］，以及不同地區(qū)采取適度復種指數(shù)和完善激勵機制等綜合舉措，有助于發(fā)揮糧食生產的正向碳匯效應。具體舉措如下：第一，優(yōu)化作物品種與種植模式。作物品種應因地制宜選取優(yōu)質低碳多產作物種源，采取先行先試、集成示范的模式逐步加以推廣實施；同時，應尊重不同區(qū)域差異，如南方地區(qū)采取水稻控水增氧和旱濕交替灌溉，北方地區(qū)采取旱地建設農田林網、秸稈及根茬還田等舉措來提升耕地固碳增匯能力。第二，農業(yè)技術投入創(chuàng)新，加強農業(yè)化學品和農具技術的綠色創(chuàng)新。運用人工智能技術，采用數(shù)字化導航系統(tǒng)實施精準播種收割，減少農業(yè)機械排放。將人工化學技術和生物技術相結合能夠提高光合作用轉化效率并抑制作物碳排放，如旱地施用硝化脲酶抑制劑能顯著降低土壤氮氧化物排放［33］。第三，通過科學管理提升實施效果。農業(yè)生產的分散性、隨機性和累積性決定了其監(jiān)測和控制成本的高昂，很難做到針對農民耕作行為實時監(jiān)控，因此，將管理對象由行為規(guī)制變?yōu)榻Y果規(guī)制更符合耕地減排固碳的制度特點。可以考慮設定一定時間期限內的農地環(huán)境標準保持為目標，政府與農民簽訂農地環(huán)境質量保持協(xié)議，要求實施農藥化肥地膜的減污降碳，確保土壤肥力和固碳能力［34］。以耕地利用效果為管理對象，不僅可以降低監(jiān)控成本、提高面源污染規(guī)制效率，還可以促進耕地碳匯項目更好融入市場交易，實現(xiàn)其環(huán)境效益、經濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一。

6 結論

開展耕地碳匯項目建設對于推動中國“雙碳”目標高質量實現(xiàn)和糧食安全保障國家戰(zhàn)略實施具有積極意義。現(xiàn)階段，耕地碳匯在科學原理探明、方法學及其核算標準、市場建設及其法治保障等領域尚處于探索起步階段。為了更好地發(fā)揮耕地碳匯在氣候變化應對以及糧食安全保障等領域的巨大潛在價值，需要從制度安排層面加以科學論證。應以耕地碳匯的資源化、資產化、產品化和市場化為路徑指引，在汲取國內外耕地碳匯項目實施經驗基礎之上，以全域土地綜合整治和高標準農田建設為契機，重點圍繞耕地碳匯項目方法學開發(fā)及健全核算標準、減排固碳增匯一體化的耕地質量管理提升、有機融入履約、自愿及普惠碳市場、加強其與糧食安全保障的制度協(xié)同、推動耕地碳匯項目國際合作和標準制定等領域的制度完善。本研究認為，構建符合中國國情的耕地碳匯實施制度體系，對于建立健全生態(tài)產品實現(xiàn)機制、高質量完成“雙碳”減排目標、全方位夯實糧食安全根基等頂層設計的推動實施存在制度上的高度契合和助推作用，應盡快啟動這一極具戰(zhàn)略價值的制度舉措。