監管設計、效率變革與福利改善
——兼論RPI-X定價模型的監管困境

于文領，李宏舟，閆明喆

(1.江蘇省社會科學院，江蘇 南京 210004；2.東北財經大學產業組織與企業組織研究中心，遼寧 大連 116012)

一、問題的提出

根據國家能源局對外公布的監管報告，我國自然壟斷行業中的輸配電業務運行效率低下，無效成本占比較高。輸配電行業具有自然壟斷性，運行效率高低與管制模式直接相關。電網企業的國有獨資、自然壟斷和公用事業屬性使其在監管博弈中擁有較強的談判能力，因此自然壟斷帶來的各種弊端在電網企業中尤為突出，主要表現為：電網工程建設效率低下，推升了輸配電成本；不同業務板塊之間的交叉補貼虛增了輸配電成本；部分供電企業服務質量有待提升。為降低輸配電公共利益的商品和服務的價格水平，政府部門考慮通過激勵約束推動壟斷環節不斷提高供給質量和效率。2016年以來，我國確立以“準許成本+合理收益”為核心的定價機制。作為一項重大制度創新，這一新的定價機制堅持激勵與約束并重，明確規定輸配電成本中的合規成本和違規成本，屬于輸配電行業供給側結構性改革取得的重要階段性成果。

現行的“準許成本+合理收益”規制模式開創對超大型壟斷企業實施獨立成本監審和獨立定價的先河，但也存在制度“漏洞”：其一，缺乏有效破解信息不對稱的制度設計，致使監管機構核定的準許成本中混有無效成本，這些無效成本以輸配電價的形式由電力用戶支付，從而推高了輸配電價；其二，缺乏基于績效導向的激勵約束機制，導致電網企業降低輸配電成本的動力不足。我國現行的輸配電準許收入規制模式的標志性特點是合規導向，這種監管設計與新制度導入初期出現的壟斷企業阻力較大、監管機構履職專業能力較弱及各種配套的機制體制不健全的狀況是相匹配的。但隨著我國全面推進國家治理體系和治理能力現代化，監管理念也要從合規導向上升為效率導向，在制度建設上實現“從有到優”的提升。

二、相關文獻綜述

“事將為，其賞罰之數，必先明之”。規制(Regulation)也常被譯成“管制”或“監管”，規制制度是指政府或法律授權的公共機構依據規則對企業行為的限制，常見的規制制度包括經濟性規制制度和社會性規制制度兩類[1]。電價的監管設計伴隨全球經濟發展的不同階段和規制理論的變遷歷經數次變化，世界各國基于本國國情和發展階段采取形式多樣的規制制度模式，比如投資回報率規制模式、價格或收入上限規制模式(基于RPI-X模型進行調整)、平均成本法、“邊際成本加平均成本法”或“準許成本+合理收益”等。雖然方法差異程度不同，但這些措施都體現了有為政府監管與激勵相結合的原則。監管設計模式的變更也始終為緩解政府與企業之間的信息不對稱，減少企業的“信息租”，提升整個社會福利而服務。

學術界從激勵性規制的角度對壟斷產品(服務)定價進行了深入細致的研究。從研究內容來看，相關文獻可大致分為定性和定量研究。第一，定性研究主要從各個角度分析、比較RPI-X定價模型與收益率定價模型的異同。王俊豪等(1997)首先給出政府對自然壟斷行業實施價格管制的三個主要依據，即促進社會分配效率、刺激企業生產效率和維護企業發展潛力，提出以經濟學理論為基礎制定價格管制政策、通過價格管制刺激自然壟斷行業提高效率的建議[2]。唐曉華和唐要家(2002)比較服務成本規制(即收益率規制)與RPI-X規制的激勵性差異，認為對自然壟斷行業實施價格規制的核心問題是在不完全信息下監管者如何在配置效率、生產效率與信息租金之間權衡[3]。于立和于左(2003)從理論淵源、主要特征和局限性等方面分析美國收益率規制與英國RPI-X規制的異同，提出分清收益率規制和上限價格規制在中國自然壟斷產業中的適用性[4]。范合君等(2007)指出我國確定壟斷行業價格的政策方法對企業降低成本沒有激勵作用，該方法不會提高企業效率，易產生效率低下→成本增加→價格上升的惡性循環[5]。第二，定量研究主要側重于以構建模型、模擬估值為主。王俊豪(2001)在參考發達國家價格規制模型的基礎上，提出中國自然壟斷產業的上限價格規制模型[6]。蔡建剛和葉澤(2014)構建模型主要解決如何確定基期價格(或收入)的問題，識別電網企業增加利潤對消費者剩余的影響，為政府部門進行規制定價提供實證經驗[7]。龐雨蒙(2018)利用可計算一般均衡模型(CGE)，模擬電價變動對其他產業部門價格、產出及對居民和政府部門的收支、國內生產總值等經濟指標的影響[8]。俞秀梅和王敏(2020)利用2009—2015年部分省份家庭月度電力消費數據和斷點回歸分析，發現階梯電價改革使每月戶均用電量下降，且政策改革力度越強，居民用電量下降越多[9]。

我國輸配電企業現行的規制辦法是“準許成本+合理收益”，實質是基于準許成本、有效資產和準許收益率三個指標對輸配電業務進行規范、透明、有效的科學定價，從而引導和約束電網企業規范管理，盡可能降低經營成本、提升運營效率。李林威等(2021)的研究發現我國新一輪電力體制改革的成效主要體現在售電側市場持續開放、用電成本不斷降低、電力營商環境日益優化[10]。宋楓等(2023)分析電力行業市場化改革的福利改善機制，認為“準許成本+合理收益”具有明確的定價方法，在核定上網電價和銷售電價過程中的實踐意義明顯[11]。另外，葉澤(2016)在對比中外輸配電價格規制辦法后發現，“準許成本+合理收益”規制辦法中缺乏對有效資產的量化認定，可能導致過度投資而造成低效率[12]。曹學瀘等(2022)利用三階段DEA模型測算2013—2019年27個省級電網企業的效率，實證發現改革后(2017—2019年)的企業效率確實沒有顯著提升[13]。

通過梳理文獻可知，在關于我國輸配電價格規制的現有研究中，鮮有涉及溯源識別不同類型的輸配電成本并基于效率差異實施精準規制的討論。具體而言，輸配電成本可進一步細分為電網企業內部X-非效率水平決定的無效成本、成本驅動要因決定的最小成本、可觀測或不可觀測的外部經營環境決定的異質性成本和隨機因素決定的誤差項代表的成本。無效成本還可再度細分為兩類：一是期初成本與最小成本(電網企業處于生產可能性邊界時的成本)之間的無效成本，反映的是靜態無效率；二是電網企業沒有積極實施技術進步致使生產可能性邊界未前移而產生的無效成本，反映的是動態無效率。提高靜態效率是追趕效應(Catch-up)，提高動態效率則是創新效應(Frontier-shift)。監管機構需通過機制設計將準許成本的大小盡可能與電網企業消除兩種類型無效成本的努力程度進行緊密關聯，以實現無效成本的逐年遞減。

三、RPI-X定價模型與監管困境

(1)

實施RPI-X規制之后，有：

Ct，m=Ct-1，m(1-X)

(2)

(3)

又將式(1)代入式(3)，可得：

(4)

四、效率導向型收入上限規制模型的監管設計

(一)相對績效比較分析與影子競爭者

對監管機構而言，RPI-X定價模型的局限性在于：因為存在多個區域性壟斷企業，且企業間可能具有效率差異，所以設定統一的X取值不再是最優的，需針對各個壟斷企業的無效率程度設置差異化的X取值。企業無效成本可進一步細分為兩類：一是期初成本與最小成本之間的無效成本Z，反映靜態無效率；二是電網企業沒有積極實施技術進步致使生產可能性邊界未前移而產生的無效成本X，反映動態無效率。因此，監管機構需通過不同的機制設計激勵壟斷企業降低兩種不同類型的無效率。

在設計實施體現上述思路的監管模式時，監管機構需考慮如何通過機制設計將準許成本的大小與電網企業消除兩種類型無效成本的努力程度加以關聯，以實現無效成本的逐年遞減。假設電網企業M和N的產出均為Y1，但成本卻不相同。為實施無效成本的雙側遞減，監管機構需科學識別、精準測算兩個電網企業之間的成本差異是源于內部管理水平不同引發的效率差異(即Z的不同)還是企業不可控因素引發的成本差異。如果是前者，需設定不同的效率提升因子Xi，m，p；如果是后者，需設定相同的效率提升因子；如果二者兼有，則需進一步將二者對成本的影響進行量化、分離。

(二)準許收入測算模型

參照澳大利亞的規制實踐[18]，本文設計如下的效率導向型收入上限規制模型：

(5)

Tret=ΔQt+ΔRPt-ΔTFPt

(6)

式中，ΔQt為總產出增長率，ΔRPt為原材料等投入要素價格變化，ΔTFPt為全要素生產率變化。

(三)相對績效比較分析

(7)

Tret=ΔQt+ΔRPt-ΔTFPt

(8)

與準許成本的公式類似，基準年的有效成本通過對基礎成本(Cm，b-E)調整得出，調整因子同上。上述公式的核心是如何確定成本調整基礎(Cm，b-E)，其中Cm，b表示企業基準年之前某一年(稱為基礎年)的實際成本，E表示為達到有效水平而針對該實際成本進行的調減，即(Cm，b-E)代表基礎年的有效成本水平。

由于該模型放棄RPI-X定價模型的強假設，同時考慮效率改善(Cm，b-E)和生產率提升(ΔTFPt)效果，因而具有更強的應用性。具體來說，(Cm，b-E)的規制涵義包含兩層：第一層是認可各個輸配電企業不在效率前沿面上，認為各個輸配電企業的效率有所差異；第二層是針對不同企業之間的效率差異設定不同的效率改善目標，從而實現差異化規制。換言之，模型中導入(Cm，b-E)后可達到精準規制和科學識別的目標。同時，該模型與我國的實際情況更加匹配。如前所述，我國電網企業的國有獨資、自然壟斷和公用事業屬性使其運行效率較低，不太可能位于效率前沿面上；各個省級電網企業的經營環境千差萬別，在假設電網企業之間存在效率差異的前提下設定模型更符合現實情況。基于此，本文采用澳大利亞實施的效率導向型收入上限規制模型。

五、中國電網公司的效率變革

(一)我國電力行業價格規制改革的演變歷程

電力資源對國家經濟命脈的基礎性作用決定了電力行業的改革需慎重開展。為提升運營效率和解決電力短缺問題，1996年政府部門開始電力管理體制改革，由專門的經濟管理部門運營國家電力公司，實現政企分離和電價體制改革。2002年，為解決電力行業垂直一體化的壟斷問題，《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》(國發〔2002〕5號)明確電力改革任務是“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”，逐步引入競爭機制。2003年，《國務院辦公廳關于印發電價改革方案的通知》(國辦發〔2003〕62號)出臺，確立電價改革總體方向為“發售電價由市場形成，輸配電價由政府管制”。國家發展改革委發布《輸配電價管理暫行辦法》(發改價格〔2005〕514號)，明確“輸、配電價向成本加收益管理方式過渡”。2015年，新一輪電力體制改革拉開帷幕，在中共中央、國務院發布的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號)的指導下，國務院價格監管部門確立“準許成本+準許收益”的定價原則，建立激勵約束機制，促進電網企業降低成本。2021年，國家發展改革委發布《關于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》(發改價格〔2021〕689號)，提出持續深化電價改革，完善省級電網價格形成機制，理順輸配電價結構的改革方向。

電力體制和電價監管制度的改革均伴隨著復雜性和艱巨性，阻力主要來自于行業或區域壟斷利益集團的干擾及具有“路徑依賴”特點的制度慣性。為此，本文首先測算我國輸配電企業的效率、生產率，以評估改革的效果。然后，再模擬實施效率導向型收入上限規制的經濟效果，為我國進一步優化輸配電價規制模式提供改革方向。

(二)變量選擇和數據說明

基于Jamasb和Pollitt(2000)以及俞秀梅和王敏(2020)的研究[19][9]，本文選擇以下的變量進行實證分析：

1.成本變量。在規制模型的構建中，電網公司的準許成本可由其自主控制(即可控成本)，包括輸配電和變電成本、各種間接費用等，本文利用電網公司主營業務成本與購電成本的差額計算可控成本。

2.產出變量。本文選取的4個產出變量分別是售電量、用戶數量、線路長度和最大負荷。售電量在針對電網公司效率測算的研究中最為常用，同時其在數據可得性方面也具有優勢；用戶數量反映電網公司的服務規模，用戶數量越多，企業需提供的連接設施就越多；線路長度反映電網公司供電和送電能力；最大負荷反映電網公司為滿足用戶用電高峰需求提供的服務。

3.環境變量。該變量反映影響電網公司成本效率但不受電網公司控制的因素。不同地區在經濟發展水平、地理氣候條件、輸配電網特征等方面存在差異，在測算效率時需充分考慮環境的異質性問題，盡可能剔除這些因素的影響。考慮到數據的可得性，本文選取大型工業用電量占比、農業用電量占比、用戶數/變壓器數量(反映需求密度)、線損率、地下電纜占比和人均GDP作為環境變量。

本文選取2006—2016年國家電網公司所屬的23家省級電網公司的面板數據進行效率、生產率的測算和價格規制效果的模擬，這是因為從2005年開始實施通過銷售電價減去上網電價確定輸配電價的規制政策，2017年全面實施準許收入規制，意味著實施的規制手段具有政策的穩定性和可比性。其中，2006—2015年的數據用于測算電網公司的效率和生產率，2016年的數據用于模擬效率導向型收入上限規制模型的效果。由于數據的不完整性，剔除冀南、冀北、西藏和蒙東4個省級電網公司，最終使用23家省級電網公司、253組觀測值。數據主要來源于《中國電力年鑒》《中國電力行業年度發展報告》《國家電網公司統計資料匯編》《電力監管年度報告》等資料，電網公司的收入和成本等均為實際貨幣數據，以2006年為基期并依據GDP平減指數進行處理(如表1所示)。

表1 變量的統計性描述

(三)電網公司的成本效率變革與生產率變革

本文利用隨機前沿模型(SFA)測算省級電網公司的成本效率，并設定如下的函數形式：

Ci，t=α0+f(yi，t，zi，t；βi，t)+μi+νi，t+ηi+ui，t

(9)

式中，Ci，t和yi，t分別表示成本和產出變量，zi，t表示環境變量，ηi表示時不變無效率，ui，t表示時變無效率，企業個體效應μi反映未觀察到的企業異質性因素的影響，νi，t為隨機誤差項。相較于傳統的隨機前沿模型，上述模型具有以下優勢：(1)考慮企業效率隨時間變化的問題，區分企業時變無效率與時不變無效率；(2)將未觀測到的企業異質性因素與時不變無效率分離開來，避免二者的混淆，以提高測算精度。根據Colombi等(2011)的做法[20]，本文的模型可在假設無效率項等分布形式的基礎上利用單階最大似然法進行估計。為方便估計，模型形式可重寫為：

(10)

結果表明，電網公司在樣本期間平均效率的均值為0.8997，仍存在一定的改善空間，有必要通過合理的監管制度優化激勵企業提高成本效率。

本文參考Afsharian等(2019)的方法[22]，利用曼奎斯特指數測算電網公司在樣本期內全要素生產率的變動。結果表明，大部分電網公司的生產率變動值為正，且技術進步是樣本期間各省級電網公司生產率提高的主要原因。

(四)效率變革中的影響路徑和效果模擬分析

1.可降低的輸配電價。為更好地反映導入新的收入上限規制模型為終端電力用戶帶來的好處，本文進一步計算2016年各電網公司可降低電價和可降低電價比例。假設售電量不變，可降低輸配電價等于可節省成本除以實際售電量，可降低電價比例等于可降低電價除以實際電價。在設定δ的取值分別為0.1、0.05和0.03的情況下，表2報告了各電網公司可降低電價和可降低電價比例。結果顯示，在引入新的收入上限規制模型后，通過電網環節的成本節約平均能降低電價約0.016～0.021元/千瓦時，平均可降低電價的比例約為3.1%～4.0%。

表2 可降低電價及比例

2.冗余成本及信息租金。本文構建的效率導向型收入上限規制模型本質上是基于成本折扣法，電網公司的準許成本并不一定等于最小成本，二者之間的差額即為冗余成本。冗余成本一般大于零，反映了電網公司需逐步提高效率、消除無效成本的客觀事實。結果顯示，部分企業的冗余成本小于零，其可能的原因是：第一，部分企業2016年實際成本中或許包含大額的一次性、非常規支出，而設定的規制模型未考慮該支出；第二，設定的規制模型同時考慮電網企業通過效率改善和技術進步降低無效成本的兩條路徑，計算冗余成本中的最小成本僅考慮通過提高效率實現降低成本的情況。上述分析表明相關利益主體需以理論的準許成本為基礎，對出現異常的情況進行調整，從而接受調整后的準許收入。

當監管機構事先設定的準許成本大于電網公司的事后實際成本時，二者之間的差額被稱為信息租金并歸電網公司所有。信息租金的成因如下：第一，在不了解各電網公司真實成本的情況下，為滿足所有電網公司的參與約束，監管者設定的準許成本并不是現有技術水平下的最小成本；第二，由于加強管理或其他偶然原因，電網公司的成本效率突然大幅提高，實際成本大幅降低；第三，統計誤差等人為因素。信息租金是激勵電網公司努力降低成本的根本誘因。因為降低的成本越高，電網公司獲得的信息租金就越多。

表3報告了冗余成本和信息租金的測算結果(δ的取值同前)。δ的取值大小對冗余成本和信息租金的影響機制相同，但作用效果相反。換言之，在其他變量一定時，δ的值越大，冗余成本越高，企業的信息租金也越高。但當δ和其他變量一起作用時，上述效果因企業的不同而不同。結果顯示，電網公司總冗余成本約316.5～446.5億元，表明電網公司在導入新的收入上限規制模型后仍保留較多的冗余成本，可通過繼續實行該規制模型來誘導企業逐步降低冗余成本。

表3 冗余成本及信息租金

六、社會福利的分配及改善

(一)總體電力需求函數

基于我國學者的研究[23][24][25][26]，本文構建如下的面板數據模型估計需求函數：

lnQi，t=βPlnPi，t+βGDPlnGDPi，t+βRURUi，t+μi+δt+εi，t

(11)

式中，電力消費量Qi，t以售電量衡量，電價Pi，t使用平均銷售電價，RUi，t表示城鎮化率，μi和δt分別表示個體效應和時間效應，εi，t為誤差項。

本文首先建立固定效應模型和隨機效應模型進行估計(結果如表4所示)，發現所有變量的估計系數均顯著且系數符號符合預期?？紤]到模型可能存在組內自相關等問題，進一步利用可行廣義最小二乘法(FGLS)進行修正。結果表明，所有變量的估計系數均在1%的水平下顯著，系數符號均符合經驗預期，擬合優度R2為0.9683，說明擬合效果較好。

表4 參數估計結果

(二)社會福利的分配及改善

本文將消費者剩余和生產者剩余的變化量分別表示為：

(12)

ΔPSi=(PN，iQN，i-C(QN，i))-(PF，iQF，i-C(QF，i))

(13)

其中，ΔCSi、ΔPSi分別為第i個電網公司用戶的消費者剩余變化和生產者剩余變化，Q(P)為總體電力需求函數，PF，i、QF，i分別為第i個電網公司的實際售電價和實際售電量，PN，i、QN，i分別為導入新的收入上限規制模型后第i個電網公司的準許售電價和均衡售電量(準許售電價=準許成本/售電量+單位購電成本)，C(QF，i)為第i個電網公司的實際成本，C(QN，i)為導入新的收入上限規制模型后第i個電網公司在均衡售電量下能達到的最小成本。

總社會福利的變化表示為：

表5報告了社會福利的變化結果(δ的取值同前)?？梢姡趯胄碌氖杖肷舷抟幹颇Ｐ秃?，總社會福利的增加額約為463.4～523.4億元。其中，電力用戶的總消費者剩余增加約481.6～527.9億元，電網公司的總生產者剩余增加約-64.5～41.7億元。

表5 消費者剩余和生產者剩余的變化結果

七、主要結論及政策啟示

為評估效率導向型收入上限規制模式的實施效果，本文測算我國電網公司的成本效率和生產率，并在此基礎上利用反事實分析來模擬實施新型規制模式的成本效應和福利效應。實證結果表明，效率導向型收入上限規制模式不是零和博弈，帶來了制度改革的紅利，使電力用戶分享到更多的改革成果。

單純導入RPI-X定價模型的準許收入規制可促進壟斷企業的技術進步，實現企業內部動力變革。然而，由于現實中的壟斷企業存在無效率，因此還需監管機構通過其他的監管設計來推動壟斷企業降低X-非效率，從而實現效率變革。國外的監管實踐表明，將PRI-X定價模型與相對績效比較分析相結合能激勵電網公司同時實現效率變革和動力變革。現階段，我國實施的“準許成本+合理收益”規制模式既沒有通過RPI-X定價機制激勵電網企業實現動力變革，也未通過相對績效比較分析機制激勵電網企業實現效率變革，因此存在一定的制度“漏洞”和隱形的無效率問題，需因地制宜改進政策實施細則，積極、穩妥、有序地開展電價制度改革。隨著我國全面推進國家治理體系和治理能力現代化，監管理念應從合規導向上升為效率導向，在制度建設上實現“從有到優”的提升。

基于此，本文建議緊密結合“十四五”時期深化價格機制改革方案，制定并落實輸配電行業漸進式改革的目標和任務，持續深化電力價格制度改革，圍繞增強激勵、降低無效成本、提升效率的目標，優化現有的輸配電價規制模式，導入基于RPI-X定價模型和相對績效比較分析的效率導向型收入上限規制模式，健全輸配電行業的價格形成和動態調整機制。建立電力價格信息平臺，更好地發揮社會監督力量，降低社會監督成本，增強電價監督能力，降低企業無效成本。激勵輸配電企業精簡人員，加強成本控制，挖掘潛力，提高生產經營效率。以效率為導向的規制模式不僅可改革輸配電行業中被掩蓋的低效環節，還能將其轉化為推動行業高質量發展的重要源泉。輸配電行業的監管效能不但關系輸配電價的高低，而且關系能否為建立競爭性電力批發和零售市場提供制度保障的問題，是電力體制改革的“抓手”，也是降低普惠制生產、生活用電成本的關鍵，影響著整個經濟的運行成本。我國電網企業需立足于生態文明建設的實際和“雙碳”目標的實現，以效率提升為導向，以新型電網系統建設為根本，為實現能源變革夯實經濟基礎，為建設美麗中國添磚加瓦。