連云港縣域土地資源集約利用的探索與實踐

王樹仁 金永波/江蘇省灌南縣自然資源和規劃局

灌南縣田樓鎮耿馮新村

學習借鑒江蘇省鹽城等地“小田并大田”的經驗，積極探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決地塊零散、細碎化的問題，推進農業適度規模經營，為加快農業現代化提供支撐。江蘇省連云港市根據縣域資源稟賦、經濟發展特征，探索如何利用數字賦能信息化手段，強化土地資源管理與相關行政部門的協同機制，因地制宜解決土地運用中的細碎化問題，對推動連云港縣域土地資源集約利用具有一定的現實意義。

基于圖碼管控等數字化管理手段，了解細碎化現狀，形成推動土地粗放擴張向集約利用轉型的共識

隨著城鎮化、工業化進程的加快，連云港市以及所屬的縣域范圍，土地供給與需求面臨不少亟待解決的問題。在供給端，連云港市所屬縣域存在前期快速發展階段較為粗獷用地模式。以灌南為例，一方面，大量青壯年農民外出務工經商，鄉鎮出現了常住人口不常住的現象，戶籍人口80 萬，常住人口50 萬左右。由于本地外出務工人員缺乏一個動態的統計，土地管理部門對土地利用情況缺少精細化的統計結果，土地集約化使用效率并不高。以灌南縣李集鎮為例，全鎮2022 年末土地利用現狀數據庫中共有圖斑16338 個，面積在2畝以下的圖斑共有7886 個（其中不少圖斑只有不到300 平方米），占全鎮圖斑總個數的48.3%。另一方面，對照連云港市“十四五”發展規劃，有必要對前期連云港市城鎮化及工業化發展土地存量供給進行適當調整。

基于綠色可持續發展視角，改變土地粗放經營方式，實現土地集約經營是促進連云港市經濟高質量發展的必然選擇。在灌南，隨著農村經濟發展格局以及農業產業內部調整變化，高質量承接蘇南地區菜籃子工程，通過發展綠色有機農產品，提高農副產品高附加值成為縣域經濟工作重點。然而，細碎化土地供應現狀成了較大的制約因素，如何破解細碎化的影響？結合實際，進行土地存量的摸底排查，在此基礎上，因地制宜，采取措施，促進單位土地面積產品產量和負荷能力進一步提高，從而高效推進農業適度規模經營。

經過多年信息化發展，基于圖碼管控等數字化管理手段的應用，連云港市土地以及相關管理部門已經積累了豐富經驗。針對當前存在的土地使用零散細碎化問題，需要利用遙感影像等多種現代化技術，基于數字賦能、圖碼管控手段，全面摸清區域土地存量，進一步通過登記、編圖、賦碼、建庫等程序，建立完善的縣域所有土地存量基礎檔案。在此基礎上，聘請專業團隊與專業中介機構，對當前土地使用情況進行評估與效用分析，將其結果予以公示。尤其要對連云港縣域內土地可能存在的細碎化現狀加以揭示，并對可能產生的相關影響進行預評估。

隨著城市化、工業化的快速推進，連云港縣域土地的供需、開發與保護、占與補的矛盾也逐漸顯現，提高土地集約利用效率顯得尤為重要。從土地的自然屬性與效能視角看，土地存量的細碎化影響了土地效能的發揮，進一步引發土地資源質量下降，造成土地生態功能恢復難的負面效應。從土地的管理屬性分析，合理地配置和利用土地資源的科學性表現為，土地管理的目標應該是基于滿足社會經濟生態多維度目標的前提下，建立完善提高土地資源的利用效率和效益的管理機制。盤活細碎化土地存量是借助于管理模式創新，提高土地集約化水平，從而實現土地效用與效率提升。考慮到土地細碎化工作面廣點多且與農民群眾生產生活息息相關。因此，需要在管理上形成土地管理部門與相關行政管理部門協同合作機制。同時，還需要建立健全社會監督、專項監督機制，以及重大事項實行民主決策等管理方式，以此促進盤活土地使用細碎化資源工作有序開展。基于先行先試積累經驗逐漸推廣原則，可以選擇在灌南縣進行“小田并大田”試點，以點帶面，全面推進連云港縣域農田“優質、集中、連片”改造工作。

結合連云港縣域經濟發展規劃，盤活細碎化土地資源，做好精細化土地資源利用規劃與管理

盤活細碎化土地存量，重點是在如何盤活上做文章，需要在如何充分發揮連云港縣域土地資源利用效能上多下功夫。土地資源利用是涉及多個利益相關者的大事，以推進“小田并大田”的盤活細碎化為例，其目的是盤活后達到增收節支，土地經營者、村集體經濟組織、村民增收，從而分享盤活細碎化土地的資源增值效益。

江蘇是較早建立“城市土地集約利用評價”項目的省份之一，先后出臺了《建設用地節約集約利用評價規程》和《開發區土地集約利用評價規程》等相關行業標準和規程。這些相關的行政法規與行業標準對江蘇城市以及縣域、鄉鎮的土地集約利用發揮了積極的作用，進一步促進了江蘇經濟環境與社會和諧發展。盤活存量土地資源，解決土地細碎化帶來的低效率問題，是實現高質量發展的必然要求。連云港市應選擇在土地細碎化程度較高的地區以及土地需求缺口較大的地區進行試點，有序推進“小田并大田”實踐。

配套完善縣域自然資源與規劃部門相關的盤活細碎化土地的行政職能。做好“小田并大田”的統籌規劃工作，本著土地規模化利用、農產品生產（適宜品種的選擇）、生產要素（農業機械化等）推廣使用、農業生產的配套社會化服務兼顧的原則，借助于土地資源與規劃部門積累的信息化優勢，開展精準化“小田并大田”規劃管理工作。在試點過程中，配合當地農業農村管理部門，結合屬地特征逐步建立完善本地實施細碎化土地管理評估指標體系。適時總結細碎化土地高效率使用的經驗，全面有效地提升土地資源的綜合效益。灌南縣2019 年開始在新安鎮等9 個鄉鎮啟動集中居住工程，通過合理規劃、“小田并大田”、宅基地復墾等措施形成成片耕地5000 余畝，凈增耕地1532 畝。

提升連云港縣域土地集約利用水平，需要在盤活細碎化土地上有所作為。當前，土地細碎化還沒有統一界定，部分縣域范圍內存在細碎化土地影響土地資源有效利用的情況客觀存在，由此需要積極探索與實踐，形成合理可行的經驗再加以推廣。土地資源數字化管理手段不斷完善，為精細化掌握土地資源數據的完備性和準確性提供了有效工具。當務之急是通過強化土地資源管理與相關行政部門的協同管理機制，推進農業適度規模經營，為連云港縣域經濟高質量發展奠定堅實的基礎。