事業單位內部控制建設存在的問題及其對策

史凱麗 張榮新

摘? ?要：近年來，財政部印發了一系列針對事業單位內部控制建設的文件，如《行政事業單位內部控制規范（試行）》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等。各行政事業單位依據文件要求，經過幾年的內部控制建設，基本完成了內部控制初始化建設，但建設水平良莠不齊。內部控制建設不僅是落實國家政策的需要，更是防范風險、提高管理水平的重要方式，尤其是新政府會計制度的實施，內部控制建設更應與新政府會計制度高效銜接。因此，通過分析事業單位內部控制建設存在的一些問題，提出相應的解決措施，以期達到提高控制工作效率的目的。

關鍵詞：事業單位；內部控制；管理措施；互聯網財務

中圖分類號：F810.6? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）24-0061-04

一、事業單位內部控制建設現狀

確切落實事業單位內部控制建設進程，發現制度中存在的弊病并及時解決，建立長久有效的管理機制，確保該管理機制安全運行、規范管理、實時使用，保證國家政策不折不扣落實到位，是各事業單位內部控制建設的主體目標。在政府治理現代化進程中，行政事業單位內部控制是其重要組成部分，因此，任何黨政機關、事業單位如果沒有有效的內部控制手段和制度建設，就很難提升自身治理能力。

近年來，財政部及各級主管部門相繼出臺政策規范及內部控制建設的相關文件，其中以《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》及《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》為重點，各事業單位對內部控制建設不斷提高重視，并且在內部控制方面的研究也不斷深入，在一定程度上使內部控制建設得到了加強。但也還存在著一定的不足，尤其是未建立起成熟的內部控制體系、工作效率低下，使經濟活動面臨極大風險。新政府會計制度實施后，很多事業單位內部控制系統未與政府會計核算系統有效銜接，信息化程度低，各項決策和經濟活動不能夠做到可追溯、可控制，存在人為違規操作、違背內部控制管理規定的行為。

在大數據、云計算、物聯網、移動互聯網等新興技術的飛速發展的大環境下，用戶端被網絡技術延伸擴展到任何物與物之間的互聯，物聯網由此開始進入財務應用。隨著數字化智能時代的到來，人工智能已經開始逐漸代替財務的一些工作，財會行業的形勢開始變化。互聯網空間與現實社會工作的生態格局深刻影響著社會的變革，許多國家機關、事業單位都建立起和物聯網相關的云系統，其中大多是財務云平臺，并基于此產生了大量的財務數據、業務數據。隨著財務云平臺的建立和不斷完善，許多事業單位逐漸把傳統的內部控制建設轉移到依托云平臺，通過完善財務云平臺，逐步解決事業單位內部控制建設中存在的諸多問題。

二、事業單位內部控制建設存在的問題

（一）內部控制意識薄弱

2012年，財政部頒布的《行政事業單位內部控制規范》中明確提出，單位負責人將直接負責單位內部控制建設措施的建立、健全及有效實施。但部分事業單位主要負責人重視業務建設，忽視控制建設，以至于將其直接委托他人管理。也有些單位宣傳力度不夠，單位內部職工不知道、不清楚內部控制建設重要意義，不愿意去了解與學習，單位內部各部門也認為內部控制建設僅僅是財務部門的事情，整個單位沒有形成全局性的內控意識，沒有形成協同合作、全員參與的氛圍。

另外，許多事業單位風險管理意識淡薄，管理層對內部控制的理解存在偏差，在處理內部控制與業務發展的關系上，把加強內部控制與發展和利益對立起來，忽視內部控制文化建設，有法不依、有章不循，導致單位員工存在不規范和不作為的行為。

（二）內部控制建設未形成體系

目前許多事業單位完成了內控制度建設，但還普遍存在內容不完整、不全面等問題，如人事部門只負責人事崗位等事宜，財務部門只負責資金使用等事宜，各種規章制度的建立比較分散、凌亂，以至于個別部門業務重合，造成工作重復，整個內部控制建設未形成體系，缺乏整體性和系統性，導致內控工作效果大打折扣，對業務流程未起到有效的監督作用，更未起到防范風險的作用。內控建設不成體系，造成諸多問題。例如，對于財務預算的編制，覺得僅僅是財務部的工作，其他相關業務或銷售部完全可以不參與商討，以致預算批復與預算執行不能有效銜接；預算執行推廣難，調整隨意，造成預算不受控制甚至超支；相關費用的支出事項未經過必有的流程，甚至開支范圍不符合規定，導致預算執行不力；報銷審核流程不夠嚴謹，存在套取假票據的風險；資金流出不符合相關規定，最終可能涉及違規違法。

（三）未實現與政府會計的有效銜接

2019年1月，財政部推出“新政府會計制度”，并對事業單位內部控制建設的實施提出了系列要求。但很多單位并未對內控工作的流程做出調整，甚至并未按照新政府會計制度相關規定修改原內部控制制度，尤其個別單位已經設計好的內部控制建設系統很難短時間內與新政府會計制度結合起來。由此可見，在新政府會計制度實施后，事業單位內部控制建設工作將面臨新的挑戰。

（四）內部控制建設信息化水平低

在信息化時代，高質量的內部控制信息化建設已成必然。然而許多事業單位內部控制信息化建設投入資金及運行維護資金金額規模較低，只做本單位小范圍的信息化建設，沒有專門做內部控制建設的信息化單位協助；內部控制信息化覆蓋不全面，單位內部控制信息化建設未及時基于制度更新進行改造升級，內部控制信息化未實現互聯互通模塊。另外，大多數事業單位基于財務云平臺對內部控制的研究只是初步建立起流程化管理，基于云平臺的內部控制建設優化設計發展緩慢。

（五）內控評價監督水平不高

現階段，很多事業單位內控評價監督過于形式化，甚至有些單位未設置內部控制監督部門。有的單位雖然有牽頭部門，但年度并未開展內部控制評價監督或評價監督開展方式單一；有的單位內部控制考核評價結果獨立性不強，很大程度上按照領導層意圖進行，缺乏一定的獨立性及應用性；有的單位內控評價監督水平不高，導致事業單位內部控制建設不夠全面、制度執行不夠到位。

（六）內部控制報告填報不規范

近幾年，財政部每年都下發行政事業單位內部控制報告編報工作的通知，報告分為單機版和網絡版，并對填報軟件、操作手冊、操作視頻及問題解答都予以發布。但在執行過程中，許多事業單位內部控制報告填報不規范，主要表現在填報內容的質量不高，尤其是內部控制報告的真實性、完整性無法保證。對報告系統中內控組織材料、考核評價材料、崗位職責及輪崗材料、重大決策程序材料、不適用證明材料、業務制度及流程圖、制度執行相關材料及信息系統材料等都要求每項填報內容上傳附件以保證真實性。但附件內容是否真實、是否正確反映了單位的內部控制情況有待考證。另外，許多事業單位對內部控制報告的評價結果重視不夠，只要總體評價達到中以上，即認為符合要求，當年內部控制報告存在的問題下一年仍然存在，內控規程不修訂或很少修訂。

三、加強事業單位內部控制建設的對策

（一）提高建設意識

內部控制建設涉及面廣、難度高、程序復雜、專業性要求強。首先，單位負責人要提高內部控制建設意識。負責人要能夠從單位長遠發展角度出發，在內部控制建設中融入單位戰略規劃及發展方案；要能夠引入現代的管理經驗，能夠將內部控制建設與現實管理需求相結合，最大程度發揮內部控制建設的效力。其次，單位領導班子、中層干部和全體工作人員應轉變管理理念、管理方法，將內部控制建設納入“三重一大”范圍，實行集體研究、共同決策。要提高認識，統一思想，真抓實干，同心協力，取得防范和管控風險的實際效果。再次，單位內部要形成良好的內部控制建設氛圍，涉及的部門不應僅僅是財務部門及內審部門、監察部門，應是覆蓋單位所有部門。要集中宣傳內部控制建設實施的背景、意義、主要工作階段、牽頭部門職責及其他人員的義務等，為后續工作開展奠定基礎。只有將內部控制建設政策宣傳到每位職工，形成上下合力，才能促進單位內部控制建設的長遠發展。最后，建設過程中要聘請專業機構協助完成，內部控制咨詢機構要有豐富的工作經驗及扎實的理論知識基礎，能夠事半功倍地幫助事業單位完成內部控制體系建設。

（二）建立全面系統的內控制度體系

事業單位內部控制建設應覆蓋全單位，從始至終貫穿于整個業務發展過程中。從目前情況看，很多事業單位業務層面的預算業務管理制度、收支業務管理制度、政府采購業務管理制度、國有資產業務管理制度、建設項目業務管理制度，合同業務管理制度已基本建立，但未形成體系。因此，應在單位內部控制診斷和風險評估的基礎上總結單位的整體風險分布及水平，并以此為基礎對事業單位內部控制體系進行優化設計，搭建內部控制框架，健全內部控制機制。應緊緊圍繞經濟活動風險防范和管控的新要求，對原有管理制度進行修改和完善；同時，應避免內控制度與原有管理制度相脫節，避免影響單位整體管理水平提升。

（三）與政府會計制度有效銜接

近幾年，財政部陸續發布《政府會計準則——基本準則》和存貨、投資、固定資產、無形資產、公共基礎設施、政府儲備物資等6項政府會計具體準則。尤其是新政府會計制度引入權責發生制，這一要求與以往制度相比發生較大變化，政府財務會計、預算會計核算內容和方法、程序和賬務處理較之前變化最大，許多事業單位基于之前會計制度建立的內部控制體系已不適應新政府會計制度。因此，各事業單位應基于新政府會計制度，重新梳理單位經濟業務活動流程及風險點，按照新政府會計制度要求，對發生變化的地方加強研究，并加強內部控制建設人員培訓。此外，內部控制信息系統應嵌入最新的要求，支持新制度下的“雙分錄”“雙報表”，建立與其適應的內部控制制度及內部控制評價監督體系，助力政府會計改革高效落地。

（四）加快內部控制信息化建設

首先，建立內部控制信息化系統，將內部控制的工作流程以信息化方式呈現，對可能發生違背內部控制管理的行為，以信息化系統加以“阻止”，這樣不僅能夠減少工作執行中的人為操控，使各項工作能夠留下“痕跡”，而且更有利于業務執行中風險點監控及各項工作的監督。

其次，充分利用信息化系統，使信息自動生成，形成滿足日常管理需要的相關信息，讓各級領導干部在各自權限范圍內通過可視化界面及時得到有關預算執行、文件流轉和工作進度的信息，以利于全程控制和實時決策。單位的管理方式由傳統的人為管理變成信息化管理，這樣可節省大量人力，使事業單位集中精力處理可能發生的重大事情及突發事件，大大提高工作效率。信息化系統解決的問題總結如表1。

再次，健全的內部控制信息化建設還可以解決內部控制報告填制不規范問題。內部控制報告從單位信息化系統中提取真實準確的數據，各項數據已經過單位紀檢、審計部門審核，不但能提高工作效率，而且能確保數據的真實性、準確性。

此外，很多事業單位未建立內部控制信息化系統是因為缺乏專項資金、事業單位資金來源有限。因此，建議內部控制信息化建設由財政部門或各單位上級部門統一組織實施，既能解決費用問題，又能夠達到標準化。

（五）分析單位內部控制優化需求，并提出解決方案

應基于云平臺對事業單位現有的內部控制進行優化設計，依據大數據、智能化背景，對于效率低下、手工操作且重復、工作量大的業務通過智能化流程自動完成，不但效率高，而且可以有效避免手工操作產生的誤差。對于日常業務量較大的單位來說，僅僅依靠人工審核或者是對數據進行簡單分析，很難發現業務執行中存在的不合理、不合規現象。對此，可建立六大業務的風險控制模型，通過云計算、大數據發現存在的疑點，以盡早采取風險控制措施，將差錯消失在初級階段，保證資金安全，確保各項工作順利開展。

（六）健全評價與監督機制

《單位內控規范》規定，“單位應當建立健全內部監督制度，明確各相關部門或崗位在內部監督中的職責權限，規定內部監督的程序和要求，對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價。”

事業單位內部控制要發揮應有的作用，除了需要健全有效的內部控制體系，更需要評價監督機制，以促進其良好運行。

在實踐中，事業單位應采用定量評價和定性評價相結合的方式，如定量評價可按照評價標準、計分標準等設計評價模型，對內部控制設計的合理性、有效性進行定量分析。事業單位負責內部控制評價的部門應根據《內控規范》要求，從單位層面和業務層面進行自我評價，并結合評價工作底稿及內部控制缺陷匯總表等資料，編制內部控制評價報告供管理者作決策參考。

事業單位內部控制要能夠起到良好的作用，除了需要建立健全內部控制體系，更需要一個運行機制的輔助，這個運行機制就是內部監督機制。事業單位應建立健全內部監督制度，確定內部監督的實施主體，設立牽頭部門，將單位內部審計部門和紀檢監察部門結合起來，從“管事”和“管人”兩個側重點進行監督，相輔相成，相互配合，相互支持。另外，制度中需將內部監督工作的人員組成、崗位設置、崗位職責、相關權限、監督方法、監督范圍和頻率、監督程序和要求、信息溝通方式、自我評價報告等都做出明確規定，便于監督制度的落地及發揮應有的作用。再者，事業單位內部監督應根據實際情況確定監督檢查的方法、范圍和頻率。其方法可以采取如抽樣法、比較分析法等，頻率可以定期或不定期抽查，對發現的內部控制存在的重大缺陷應及時向單位相關人員報告并積極整改。

四、結束語

綜上，單位實現控制目標的重要途徑之一是內部控制建設體系的制定、實施和執行。新政府會計制度實施后，一些事業單位原有內部控制制度已不適應新制度需要。因此，加強事業單位內部控制建設與新政府會計制度的高效銜接，是新時期做好內部控制工作的客觀需要，更是事業單位落實新政府會計制度的客觀需要，二者須相輔相成、協同發展。此外，在大數據、云計算、智能化的背景下，加強事業單位內部控制信息化建設是必然要求，在此基礎上對基于云平臺的內部控制進行優化設計，更是內部控制建設未來發展趨勢。以業務信息化和財務信息化作為基礎，融合內控六大業務信息系統，以內部控制建設為中心，全面推進事業單位內部控制建設，打造事業單位全面信息化平臺，必將對各單位內部控制建設產生深遠影響。

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Research on the Problems and Countermeasures of Internal Control Construction in Public Institutions

Shi Kaili1， Zhang Rongxin2

（1.Biohazard Prevention and Control Center of the State Forestry and Grassland Administration， Shenyang 110000， China;

2.Emergency Management Department Northern Airlines Forest Protection Station， Harbin 150027， China）

Abstract： In recent years， the Ministry of Finance has issued a series of documents for the construction of internal control in public institutions， such as the “Norms for Internal Control in Administrative and Public Institutions （Trial）” “Guiding Opinions on Comprehensive Promotion of Internal Control Construction in Administrative and Public Institutions” and “Management System for Internal Control Reports in Public Institutions （Trial）”. According to the requirements of the document notification， various administrative and public institutions have undergone several years of internal control construction， The internal control initialization construction has been basically completed， but the construction level is uneven. The construction of internal control is not only necessary for implementing national policies， but also an important way to prevent risks and improve management level. Especially with the implementation of the new government accounting system， the construction of internal control should be efficiently connected with the new government accounting system. In the context of big data， cloud computing， and intelligence， the construction of internal control informatization is of utmost importance. By analyzing the problems existing in the internal control construction of public institutions and proposing corresponding solutions， the goal of improving the efficiency of control work is achieved.

Key words： public institutions; internal control; management measures; Internet finance

[責任編輯? ?柯? ?黎]