失業保險運行機制的優化研究

徐游正

摘? ?要：自1986年《國營企業職工待業保險暫行規定》條例發布開始，我國的失業保險制度便由此初步建立。到如今失業保險制度已歷經37個年頭，其運行機制也隨之幾經更改完善，而現行的運行機制雖發揮了顯著功效，但時代在更迭，失業保險也應與時俱進不斷更新。以江蘇省常州市為例，探討當前失業保險運行機制存在的問題，并提出相應的對策建議，以期促使中國的失業保險運行機制得到切實發展。

關鍵詞：失業保險；失業保險體系；運行機制；常州市

中圖分類號：F842.6? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）23-0071-03

一、失業保險運行機制的重要意義

失業保險作為我國的一種獨特的救濟制度，具有緩沖和補償性質，主要是通過建立基金的方式，對失業人員提供物質幫助，維持其在失業過程中的基本生活，并盡可能地幫助他們重新步入工作崗位，以此來滿足失業人員的基本需求，以達到“保生活、防失業、促就業”的政策目標，維持社會的總體穩定與可持續發展。此外，失業保險雖然與其他的社會保險一樣是保障勞動者生活水平、預防未來風險發生的一種手段，但其獨特之處在于可以幫助失業人員重新就業。例如，可以通過建立失業預警制度、加強對失業人員的職業介紹服務等來提供相關服務。

而所謂的運行機制，是指影響某一活動的各種要素的功能、結構和彼此關系，以及這些要素彼此之間交互和功能的過程、原理和操作模式。無論是社會上的哪一項公共活動，如果想要真正完成和實現其既定目標，就必須要使相關的各種要素以迅捷、完備的運行機制彼此相互協調、相互作用、相互影響。對于失業保險制度來說，要想實現三位一體“保生活、防失業、促就業”的政策目標，就必須有一個有效的運行機制。目前，在不斷地實踐和應用過程中，我國的失業保險制度已經形成了以失業保險籌資機制與失業保險待遇發放機制為主的運行機制。本文也將從這兩個方面，對失業保險運行機制進行具體研究。

目前，我國的失業保險已基本實現制度上的全覆蓋，但在距離人員上的全覆蓋和保障水平的全面提高等方面仍舊有著不小的提升空間。而探析江蘇省常州市失業保險運行機制的意義主要有以下兩點：第一，為促進失業保險運行機制的建立健全，需要我們在實踐過程中找出失業保險運行機制存在的問題和相應解決方案。江蘇省常州市地處長江三角洲，屬于二線城市，城市化水平高，以常州市為例的失業保險運行機制在經驗總結方面勢必具有一定代表性。第二，對常州市失業保險運行機制進行研究分析，不僅可以促進常州市失業保險體系的建立健全，而且也能使其他城市的失業保險運行機制在改革過程中汲取經驗，得以借鑒。總而言之，通過對江蘇省常州市失業保險運行機制進行研究分析，探究失業保險籌資機制與待遇發放機制環節的發展現狀，發現存在的關鍵問題，提出相應解決措施，必定能夠為我國失業保險運行機制的健全與發展乃至社會保障理論研究的深入與完善作出貢獻。

二、常州市失業保險運行機制的現狀

論及常州市失業保險運行機制的現狀，應主要從失業保險的籌資機制與待遇發放機制著手。其中，在籌資機制方面，常州市政府為貫徹落實省政府《關于降低實體經濟企業成本的意見》，從2016年起失業保險費率下降到1.5％，其中用人單位為1%，個人為0.5%。此外，根據省人社廳發布的《關于發布2018年度社會保險有關基數的通知》，常州市用人單位平均月繳費基數不得低于3 125元；職工月繳費基數上限不得高于19 935元，下限不得低于3 125元。此外自失業保險總費率下降后，以市本級為例，已有近3萬家公司共減少了約1 000萬元的社會保障支出。與此同時，個人享受的各項失業保險待遇并未受較大影響。

而在失業保險的待遇發放機制方面，根據《常州市就業和失業登記管理辦法》和《常州市失業保險條例》，可以將待遇發放機制分為領取條件，領取標準和領取流程。一是在領取條件方面，享受失業保險待遇的必要條件為：第一，失業前用人單位及本人已經繳納失業保險費并累計滿一年的，或不滿一年但本人有失業保險金領取期限的；第二，非因本人意愿中斷就業的；第三，已經辦理失業登記手續，并具有求職意向的。二是在領取標準方面，根據《江蘇省人民政府關于修改〈江蘇省失業保險規定〉的決定》的要求，常州市從2018年起實行新的失業保險金計發比例，其中以失業人員失業前12個月的月平均繳費基數為基準，繳費不滿10年的計發比例為45%；繳費滿10年不滿20年的計發比例為50%；繳費20年以上的計發比例為55%。三是在領取流程方面，原用人單位必須為失業人員辦理社會保險的停保手續、出具終止或解除勞動關系的證明、并告知其所具有的失業保險相關權利待遇；而選擇申領失業保險待遇的失業人員的具體申領程序則需要經歷六個手續，相對而言較為煩瑣。

三、常州市失業保險在運行過程中出現的問題

（一）審批條件相對苛刻

審批條件相對苛刻，致使大批失業人員無法獲得失業保險待遇。根據對調查問卷中“民眾對于失業保險金領取條件滿意度”問題的數據分析我們不難發現，90位受訪者僅有21位認為領取條件是合理的，而在余下的61位受訪者中有46位都認為審批條件中最為苛刻的便是領取失業保險待遇必須是非因本人意愿中斷就業的這一條件。調查中有一位受訪者坦言自己早在離職前兩個多月就一直被經理排擠，不僅工作量加倍，而且還會在例會上動輒批評自己半個多小時，目的就是要逼迫自己主動辭職。誠然，對于處于勞資關系中弱勢地位的勞動者來說，證明“非因本人意愿中斷就業”這一規定是相對嚴苛的，主要原因有以下兩點：第一，作為勞資關系中的主導方，企業為規避規模裁員的制約與逃避經濟補償金的發放，往往會采取各種變相打壓手段逼迫勞動者主動辭職，而不是采取直接解雇的形式解除勞動合同關系；第二，在現實情況下，勞動者被企業解雇或辭退會對后續求職產生極大的不利影響，即被解雇相當于在履歷上留下污點，會在今后面試與工作過程中被反復問詢與考量。故而當勞動者預感到自己即將被解雇或辭退時，往往為其今后的職業生涯考慮，而不得已主動遞交辭呈。諸如上述原因，將此等情況歸類到“因本人意愿中斷就業”顯然與實際情況相違背。此外，由于待遇審批條件的明確要求，失業人員必須在規定時限內（即解除勞動關系30日內）到當地機構辦理失業登記，所以在實際情況中也存在著相當一部分數量的失業人員，由于不了解現行的失業保險政策，錯過了失業登記期，最終導致無法享受失業保險待遇。還有少數失業者是因為錯綜復雜的失業保險待遇審批手續與準備材料，而無緣享受失業保險待遇。綜上所述，失業保險運行機制中確實存在著一些苛刻的審批條件，導致相當一部分失業人員無法享受失業保險待遇。

（二）領取環節上存在缺陷

失業保險運行機制在領取環節上存在缺陷，造成失業保險金的流失。第一，現行的失業保險運行機制在領取環節存在的缺陷主要表現在申領環節上。雖然我國的失業保險制度明文規定，失業保險金的申領手續必須由失業者本人親自在規定時間內到失業保險經辦機構進行辦理，才能享受失業保險待遇，但也存在著代辦政策，即一旦失業人員有特殊原因，也可由其親屬代為辦理。代辦就存在著失實上報、違法冒領的現象，從而導致失業保險金被不法分子竊取和濫用。因此，應當制定完備詳盡的申領手續以切實保障失業保險金的安全。

第二，領取環節存在的缺陷也同樣表現在領取審查環節上。目前所有的失業保險經辦機構對失業人員具體情況的調查與核實僅僅停留在其申領階段，一旦審核通過，便不再進行跟蹤回訪調查。但失業人員享受待遇的期限是漫長的，最長可有24個月，倘若失業人員在重新獲得工作后不主動變更工作狀態，或者新單位不為其辦理社會保險，經辦機構便無法全面掌握在享受待遇過程中真正的就業情況，從而致使失業人員的隱形就業現象越發普遍。而隱形就業的現象不僅會造成失業保險金的違規違法濫用，而且會違背社會保險維護社會公平這一主要目的。

（三）發放水平總體偏低

失業保險運行機制在待遇發放水平上總體偏低，難以保障失業人員的基本生活水平。2018年7月，常州市人社局將失業保險金發放的最低標準提高到1 040元/月。而失業保險金的計發比例是依據失業人員失業前12個月的月平均繳費基數所決定的，基本維持在45%—55%水平，也就是說常州市的失業保險金基本維持在失業者原工資的45%—55%水平。第75屆國際勞工大會建議失業保險津貼金額不應低于失業者原工資的60%。常州市的失業保險金計發比例雖然在原標準基礎上增加了5%，但仍低于國際勞工大會的建議標準。而在具體的調查中也僅有14位受訪者認為發放金額合理，其余受訪者在采訪中均表達不滿。誠然，失業保險金的收入替代率過高會使失業人員缺乏再就業的動力，長期擺脫不了或不愿擺脫貧困的狀態，從而產生陷入失業陷阱的情形，導致失業保險中道德風險的發生，但過低的失業保障水平不僅不能保證失業者的基本生活，而且也會使失業保險喪失其最重要的“保生活”功能。

（四）政策手段實施不充分

失業保險運行機制中對于就業保障功能的政策手段實施不充分。為貫徹落實失業保險所特有的就業保障功能，常州市人社局、財政局出臺了《關于失業保險支持參保職工提升職業技能有關問題的通知》，但現行政策并未得到充分實施。根據常州市勞動就業管理中心公示的2019年3月所補貼職工的匯總名單，可以看到此項政策一個月內僅9人獲得補貼，補貼金額僅1 000—1 500元，獲得補貼的職工有8人是育嬰員，顯示補貼工種十分局限。

四、對策建議

（一）逐步放寬失業保險待遇審批條件，取消“非因本人意愿中斷就業”的規定，解除辦理失業登記手續的限制

逐步放寬失業保險待遇審批條件，擴大享受待遇的人員規模，不僅能更大程度地惠及失業人員、保障失業人員，提高其基本生活水平，而且能促成勞動者從失業到重新就業的平穩過渡，進一步減輕社會負擔并維護社會穩定。針對失業保險中存在的逆向選擇和道德風險問題，如何有效放寬待遇審批條件，是今后政策方案首要解決內容。第一，應基于權力義務相對等的原則，取消“非因本人意愿中斷就業”這一規定，即無論勞動者是由于何種原因失去工作，只要其參加失業保險，一旦成為失業人員就可以享受失業保險待遇。這種做法不僅有利于構建和諧的勞動關系，扭轉勞動者在勞資關系中的弱勢地位，也能杜絕企業與員工合謀，惡意篡改勞動關系解除證明的現象。第二，解除辦理失業登記手續的限制。目前我國在發放機制中的領取材料和流程的規定都過于煩瑣，不僅不符合國務院關于深化“放管服”改革的要求，而且也浪費了失業人員大量的時間和精力，與失業保險為失業人員服務的宗旨相違背。對此，失業保險經辦機構可以逐步放寬待遇審批條件，優化申領的材料與流程，取消辦理失業登記手續，直接依據其勞動關系解除證明來判斷失業狀態。

（二）完善失業保險運行機制的管理，預防失業保險金的流失

針對當前失業保險運行機制中所存在的缺陷，相關部門應當立即完善失業保險運行機制的體系管理，建立健全安全管理體系，加強信息平臺建設，以確保失業保險待遇不會被違法濫用或竊取，失業保險金不會流失。第一，要完善工作臺賬統計系統以便于工作中的審查核實，同時嚴格按照工作計劃進行任務安排，防止因工作人員的疏忽與懈怠而造成失業保險金流失。第二，對失業保險基金進行嚴格的資金監管，同時委托相關機構對享受待遇的個人進行跟蹤回訪調查，從監管層面上杜絕隱形就業與違法代領現象。第三，加強安全防范意識，進一步規范失業保險的經辦流程，在嚴格執行《失業保險條例》的基礎上，對于不滿足相關要求的申領人員依照相關規章進行辦理，從法律層面上杜絕違法代領現象。第四，為保障失業保險基金的安全，進一步加強信息平臺建設，失業保險經辦機構可與其他相關職能部門進行銜接，建立大數據平臺，借助網絡平臺對相關數據進行即時更新，減少因數據失實而造成的失業保險金錯發漏發誤發的現象，提高失業保險運行機制的效率。

（三）建立失業保險待遇調節機制，逐步提高失業保險的待遇發放水平

針對我國失業保險運行機制在待遇發放水平上總體偏低、難以保障失業人員基本生活水平的問題，鑒于我國的實際國情，以及失業保險待遇只能增不能減的社會現狀，失業保險待遇應當在精算基礎上建立調節機制，逐步提高失業保險待遇發放水平。此外，由于物價指數的上升將導致實際保障金下降，因此為保障失業人員的實際生活水平，失業保險待遇也應隨物價增長而相應提高。當前，我國相關職能部門已經認識到提高失業保險待遇的重要性，并加快改革步伐，相信在不遠的將來必將建立起成熟的失業保險待遇調節機制，促成勞動者從失業到重新就業平穩過渡。

（四）加大現行就業保障政策的補貼力度與宣傳力度，貫徹落實就業保障功能

現行的就業保障政策主要是對失業人員進行職業培訓，提高其職業技能，這不僅可以增強失業人員就業能力，提升其職業轉換能力，而且也有助于其就業保障功能的貫徹落實。并且符合我國當前技能強國的戰略需求，有利于維護社會穩定，減輕社會負擔，確保國民經濟可持續發展。但現行政策并沒有有效落地實施，針對常州市政府所提供的重點群體免費接受職業培訓行動的實施方案進行調查，90位受訪者中，打算去接受免費培訓的僅有19人。因此為了進一步健全失業保險所特有的就業保障功能，第一，加大對于失業人員所參與的職業培訓項目的補貼力度，擴大技能提升的政策激勵面，增加補貼金額，鼓勵失業人員學習職業技能從而提升其就業競爭力；第二，拓寬職業培訓的技能種類，以技術工種為主，增強培訓項目的實際效用，確保培訓內容的有效性和實用性，從而增強對于失業人員的政策吸引力；第三，加大宣傳力度，充分借助互聯網、電視、紙媒、入戶宣講等多種形式，吸引失業人員參加職業培訓，擴大政策效應，促進就業。

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