預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟辦案難題和破解路徑

周江勇　張迎

摘 要：預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟的功能要旨在于確立一種“全面預(yù)防與協(xié)同治理”的復(fù)合監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟實(shí)踐中顯現(xiàn)出信息壁壘長(zhǎng)期存在、監(jiān)督職責(zé)難以厘清和履職情況不易判斷等案件辦理難題。為有效破解以上問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)信息共享與合作機(jī)制建設(shè)，打破信息壁壘；完善監(jiān)管職責(zé)認(rèn)定和履職情況判斷規(guī)則，形成監(jiān)管合力；推動(dòng)建立危機(jī)防范體系并制定應(yīng)急預(yù)案，擴(kuò)大監(jiān)管效果。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn) 預(yù)防性行政公益訴訟 監(jiān)管職責(zé)

一、基本案情及辦案過(guò)程

2022年7月，有群眾向河北省秦皇島市海港區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“海港區(qū)院”）反映，在海港區(qū)秦皇大街與富新路交口處的空中管廊底部出現(xiàn)裂縫，存在安全隱患。經(jīng)調(diào)查，該管廊是某化工企業(yè)蒸汽和磷酸的重要輸送管道，高80米，長(zhǎng)68米。現(xiàn)有的桁架底端出現(xiàn)紅色銹斑和氧化皮破裂，可能導(dǎo)致有害物質(zhì)泄漏引發(fā)火災(zāi)爆炸，威脅社會(huì)公眾利益。

海港區(qū)院經(jīng)過(guò)實(shí)地查看、詢問(wèn)行政機(jī)關(guān)工作人員、查閱相關(guān)資料、調(diào)取相關(guān)書(shū)證、走訪相關(guān)職能部門(mén)，查清了造成安全隱患的具體違法情況、責(zé)任主體、相關(guān)義務(wù)及職責(zé)等。根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，海港區(qū)院認(rèn)為負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可能存在怠于履行職責(zé)、侵害社會(huì)公共利益的情形，于2022年8月4日予以立案，并與海港區(qū)人大常委會(huì)成立聯(lián)動(dòng)監(jiān)督工作組，深入企業(yè)進(jìn)行調(diào)查。2022年9月22日，海港區(qū)院召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)各界代表參與。聽(tīng)證會(huì)上，根據(jù)“三定”方案，海港區(qū)院認(rèn)定海港區(qū)應(yīng)急管理局和東港鎮(zhèn)人民政府對(duì)此負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。根據(jù)行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單厘清了職責(zé)及監(jiān)管范圍后，海港區(qū)院向區(qū)應(yīng)急管理局和東港鎮(zhèn)人民政府制發(fā)檢察建議，建議督促空中管廊產(chǎn)權(quán)單位立即開(kāi)展安全生產(chǎn)隱患排查，將管廊安全隱患予以消除；完善應(yīng)急預(yù)案體系，推動(dòng)加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案編制、修訂、備案、演練等全過(guò)程監(jiān)管；加強(qiáng)安全生產(chǎn)法律法規(guī)宣傳，促進(jìn)安全生產(chǎn)水平提升。區(qū)應(yīng)急管理局和東港鎮(zhèn)人民政府收到檢察建議書(shū)后，積極履職，督促整改。2023年4月3日，總投資80萬(wàn)元的空中管廊改造完成，全部更換為碳鋼結(jié)構(gòu)，涉案企業(yè)還在監(jiān)管部門(mén)的指導(dǎo)下，實(shí)行安全包保責(zé)任制，建立了重大危險(xiǎn)源雙重預(yù)防機(jī)制。在檢察建議的推動(dòng)下，區(qū)應(yīng)急管理局還建立了危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存企業(yè)責(zé)任清單，從源頭上控制危險(xiǎn)，提高企業(yè)安全隱患防范能力，減少區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。

二、預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟案件辦理中的難點(diǎn)

（一）信息壁壘長(zhǎng)期存在

當(dāng)前行政管理體制下，政府各部門(mén)之間的信息共享程度不一，一定程度上限制了預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟的開(kāi)展。不同部門(mén)之間的信息壁壘使得檢察機(jī)關(guān)難以全面了解企業(yè)的安全生產(chǎn)情況，從而阻礙了監(jiān)督作用的發(fā)揮。［1］在本案中，檢察機(jī)關(guān)雖然及時(shí)介入了事件，但由于案件辦理過(guò)程中存在安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)不透明、企業(yè)事故隱患報(bào)告不及時(shí)、監(jiān)管部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)之間溝通不暢等問(wèn)題，阻礙了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉案企業(yè)安全生產(chǎn)狀況的全面掌握和對(duì)企業(yè)存在重大安全隱患的準(zhǔn)確認(rèn)定。上述情況并非個(gè)例，類似辦理難題存在于許多安全生產(chǎn)領(lǐng)域預(yù)防性行政公益訴訟案件辦理過(guò)程中。具體來(lái)說(shuō)，由于企業(yè)的安全生產(chǎn)信息往往分布在多個(gè)政府部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括應(yīng)急管理部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)以及市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)等。各部門(mén)之間對(duì)于企業(yè)安全生產(chǎn)信息的錄入信息數(shù)據(jù)格式、錄入信息選取標(biāo)準(zhǔn)以及錄入信息內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)等不一致，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法獲取完整的企業(yè)安全生產(chǎn)信息，難以及時(shí)形成監(jiān)督效果。此外，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)之間信息共享程度低也造成了履職上的消極配合和協(xié)作不暢，難以形成有效的安全生產(chǎn)監(jiān)督合力。

（二）監(jiān)管職責(zé)難以厘清

雖然《安全生產(chǎn)法》通過(guò)其第74條第2款 “因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟”，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)τ诰哂锌赡軙?huì)“造成安全事故隱患”的安全風(fēng)險(xiǎn)提起預(yù)防性公益訴訟，但在具體辦案實(shí)踐中，如何確定對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)尚存規(guī)范空白。在本案中，涉案企業(yè)的化工輸送管道存在有害物質(zhì)的泄露風(fēng)險(xiǎn)，在確定具體監(jiān)管部門(mén)時(shí)出現(xiàn)難題，由于存在對(duì)職責(zé)規(guī)定的不明晰、履職邊界的不清晰等問(wèn)題，難以準(zhǔn)確確定對(duì)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行督促整改的主要責(zé)任部門(mén)。

（三）履職情況不易判斷

在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，預(yù)防性行政公益訴訟所要防范和化解的是具有安全風(fēng)險(xiǎn)的事故隱患，往往具有防患難度大、防患效果不確定等特點(diǎn)。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)處于監(jiān)督管理和公益保護(hù)的“第一線”，特別是在安全生產(chǎn)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，其監(jiān)管職責(zé)的履行更具專業(yè)性且技術(shù)要求高，很難由他方替代履行。但如果行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)或者不充分履行職責(zé)，所存在的安全生產(chǎn)隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)又極有可能造成重大安全事故，帶來(lái)難以彌補(bǔ)的損失。不同于已經(jīng)發(fā)生公共利益實(shí)際損害的其他類型的行政公益訴訟，在預(yù)防性公益訴訟中，存在如何設(shè)定履職期限、如何判斷是否履職到位以及履行到何種程度才符合履職要求等一系列具體、實(shí)際的問(wèn)題。不有效解決以上履職判斷難題，不利于預(yù)防性行政公益訴訟辦案效果的發(fā)揮。

三、預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟的破題關(guān)鍵

（一）加強(qiáng)信息共享與合作機(jī)制建設(shè)

打破信息壁壘，加強(qiáng)政府各部門(mén)間的信息共享合作，是提高預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟效率和效果的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。在本案中，檢察機(jī)關(guān)與人大常委會(huì)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，掌握企業(yè)的安全生產(chǎn)情況以及存在安全隱患的具體信息，準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，制定訴訟策略并監(jiān)督執(zhí)行。在預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟實(shí)踐中，應(yīng)貫徹習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)的重要論述，充分落實(shí)最高檢“八號(hào)檢察建議”，從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)信息共享與合作：其一，在與政府其他部門(mén)的合作方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與行政機(jī)關(guān)共同探索建立安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)信息共享，及時(shí)獲取企業(yè)的安全生產(chǎn)檢查報(bào)告、事故調(diào)查報(bào)告等信息，更全面地了解企業(yè)的安全生產(chǎn)情況。檢察機(jī)關(guān)還可以聯(lián)合行政機(jī)關(guān)，通過(guò)定期舉辦安全生產(chǎn)培訓(xùn)班、研討會(huì)等活動(dòng)，提高政府各部門(mén)和企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)信息共享的認(rèn)識(shí)和重視程度。同時(shí)，通過(guò)建立完善信息共享與合作評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)信息共享效果、合作進(jìn)展情況等進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并共同推動(dòng)解決。其二，在與企業(yè)的合作方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極走進(jìn)企業(yè)，與企業(yè)建立緊密的合作關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)實(shí)地走訪、調(diào)研等方式，深入了解企業(yè)的安全生產(chǎn)情況、安全生產(chǎn)措施落實(shí)情況等；還可通過(guò)與企業(yè)建立信息通報(bào)機(jī)制，及時(shí)掌握企業(yè)安全生產(chǎn)動(dòng)態(tài)，助力企業(yè)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決潛在安全生產(chǎn)隱患。其三，在與社會(huì)公眾的合作方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極傾聽(tīng)公眾的聲音，加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)和溝通。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)舉辦公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)和專題講座等活動(dòng)，向公眾宣傳企業(yè)安全生產(chǎn)的重要性和相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)公眾的安全意識(shí)和法律素養(yǎng)；還可以通過(guò)設(shè)置線上留言板、開(kāi)發(fā)微信小程序等方式，方便公眾通過(guò)這些平臺(tái)向檢察機(jī)關(guān)反映企業(yè)安全生產(chǎn)中的問(wèn)題和隱患，為檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職提供重要的線索和證據(jù)。這種社會(huì)共治的模式不僅能夠增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量，還能夠形成全社會(huì)共同參與安全生產(chǎn)監(jiān)管的良好氛圍。

（二）完善監(jiān)管職責(zé)認(rèn)定和履職情況判斷規(guī)則

完善安全生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)督管理職責(zé)的認(rèn)定規(guī)則和履職情況的判斷規(guī)則是提高預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟辦案效果的重要途徑。《安全生產(chǎn)法》第3條“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”所確定的“三管三必須”原則，為檢察機(jī)關(guān)確定安全監(jiān)督管理職責(zé)提供了法律適用依據(jù)。由上述規(guī)定可大致確定安全生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)督管理職責(zé)的責(zé)任部門(mén)主要有綜合監(jiān)管部門(mén)、行業(yè)監(jiān)管部門(mén)和屬地監(jiān)管部門(mén)。綜合監(jiān)管體現(xiàn)綜合性和全局性，其監(jiān)管職能一般體現(xiàn)在應(yīng)急管理部門(mén)，主要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)和宏觀指導(dǎo)作用；行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)領(lǐng)域性和專業(yè)性，其監(jiān)管職能一般體現(xiàn)在具體行業(yè)管理部門(mén)，主要發(fā)揮督促檢查和專業(yè)指導(dǎo)作用；屬地監(jiān)管是根據(jù)行政區(qū)域劃分所確定的各級(jí)地方政府的監(jiān)管職責(zé)，主要綜合發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、協(xié)助和兜底作用。具體到預(yù)防性安全生產(chǎn)公益訴訟中，為盡可能防范重大安全事故風(fēng)險(xiǎn)，避免產(chǎn)生將會(huì)給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)難以逆轉(zhuǎn)損失的重大安全事故，應(yīng)當(dāng)秉持安全監(jiān)管效果最大化的理念，按照“屬地監(jiān)管先確定，綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管齊發(fā)力”的共同履職原則，織密安全生產(chǎn)領(lǐng)域的預(yù)防監(jiān)管網(wǎng)。在本案中，海港區(qū)院即結(jié)合政府部門(mén)的三定方案，以有效督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作配合為目標(biāo)，向區(qū)應(yīng)急管理局和東港鎮(zhèn)人民政府制發(fā)了檢察建議，促成監(jiān)管合力，共同推動(dòng)了問(wèn)題的解決。

對(duì)于發(fā)出檢察建議后，如何判斷以上監(jiān)管職責(zé)的履行情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟的特點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)判斷。當(dāng)行政機(jī)關(guān)以歷史性問(wèn)題、遺留性原因以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等類似緣由進(jìn)行回復(fù)但卻不實(shí)際解決時(shí)，可以認(rèn)定有履職拖延的傾向；當(dāng)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)際進(jìn)行安全生產(chǎn)督促整改、安全隱患切實(shí)防范，窮盡了可履職的手段時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定已經(jīng)履職。必要時(shí)，對(duì)于專業(yè)事項(xiàng)，可引進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀、專業(yè)判斷。

（三）推動(dòng)建立危機(jī)防范體系并制定應(yīng)急預(yù)案

危機(jī)防范體系的建立和應(yīng)急預(yù)案的制定是延伸預(yù)防性安全生產(chǎn)行政公益訴訟辦案效果的重要方面。檢察機(jī)關(guān)可聯(lián)合行政機(jī)關(guān)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，通過(guò)完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)條件的審查和監(jiān)督；加強(qiáng)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)措施的抽查和檢查，確保企業(yè)落實(shí)各項(xiàng)安全制度和措施；加強(qiáng)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為的查處和懲罰力度，提高法律震懾力。檢察機(jī)關(guān)可聯(lián)合行政機(jī)關(guān)，制定健全的應(yīng)急預(yù)案，通過(guò)對(duì)企業(yè)可能面臨的安全生產(chǎn)事故進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)測(cè)，制定針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施；及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)建立應(yīng)急救援隊(duì)伍和應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，提高應(yīng)急處置能力。檢察機(jī)關(guān)還可聯(lián)合行政機(jī)關(guān)，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案的演練和評(píng)估工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決預(yù)案中存在的問(wèn)題和不足。

此外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)積極探索運(yùn)用科技手段，提高安全生產(chǎn)監(jiān)督的信息化水平。例如，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)的收集和分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)警潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)；利用遠(yuǎn)程監(jiān)控、無(wú)人機(jī)等技術(shù)手段，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督和檢查，提高監(jiān)督效率和準(zhǔn)確性。在此過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重加強(qiáng)與行業(yè)組織和媒體的聯(lián)系和溝通，通過(guò)加強(qiáng)與行業(yè)組織的合作，共同推動(dòng)安全生產(chǎn)工作的開(kāi)展；通過(guò)加強(qiáng)與媒體的溝通，及時(shí)公開(kāi)曝光安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督力度。