法規·解讀

國家發展改革委投資司有關負責同志就《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》 答記者問

政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。規范實施政府和社會資本合作新機制，有利于暢通民間資本參與基礎設施投資的渠道，拓寬民間投資空間，有利于充分發揮市場機制作用，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平，有利于遏制新增地方政府隱性債務，確保規范發展、陽光運行，對促進經濟社會高質量發展意義重大。按照國務院確定的工作分工，國家發展改革委會同財政部研究起草了《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），報國務院同意后以國務院辦公廳名義轉發各地方、各部門貫徹實施。

一、新機制主要包括哪些內容？

《指導意見》共四個部分18 條，從準確把握新機制的總體要求、規范推進建設實施、切實加強運營監管、加大政策保障力度等方面，對政府和社會資本合作新機制作了系統規范，確保政府和社會資本合作規范發展、陽光運行。一是準確把握新機制的總體要求。明確新機制聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式，合理把握重點領域，優先選擇民營企業參與，明確管理責任分工，穩妥推進新機制實施。二是規范推進建設實施。嚴格審核特許經營方案，公平選擇特許經營者，規范簽訂特許經營協議，嚴格履行投資管理程序，做好項目建設實施管理。三是切實加強運營監管。定期開展項目運營評價，規范開展特許經營協議變更和項目移交等工作，建立常態化信息披露機制，懲戒違法違規和失信行為。四是加大政策保障力度。加強組織實施，做好要素保障和融資支持，支持創新項目實施方式。

二、如何理解新機制優先選擇民營企業參與政府和社會資本合作？

最大程度鼓勵民營企業參與，是政府和社會資本合作新機制的一個重點，這樣安排主要出于三方面考慮。

一是貫徹落實黨中央、國務院決策部署。習近平總書記高度重視發展民營經濟、促進民間投資有關工作，多次強調黨中央始終堅持“兩個毫不動搖”、“三個沒有變”，始終把民營企業和民營企業家當作自己人，明確要求激發民間資本投資活力。今年7 月，我委報請黨中央、國務院印發《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》，并先后出臺《國家發展改革委關于進一步抓好抓實促進民間投資工作努力調動民間投資積極性的通知》《國家發展改革委等部門關于實施促進民營經濟發展近期若干舉措的通知》等具體落實文件。《指導意見》提出最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作，是進一步貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體舉措。

二是回歸PPP 本源。PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作伙伴關系，其中Public 指公共部門，Private 指私人機構，在我國主要為民營企業和外資企業。我國推進PPP 的初衷，主要是借鑒國外經驗，在基礎設施和公用事業領域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平。為堅持初衷、回歸本源，新機制鼓勵優先選擇民營企業參與。

三是進一步調動民間投資積極性。近年來受房地產開發民間投資下行影響，民間投資總體增長承壓較大。但分領域看，民間投資結構出現積極變化，民間投資重點逐步轉向實體經濟，今年1—9 月，制造業民間投資、基礎設施民間投資同比增長9.0%和14.5%，分別高出全部制造業投資、全部基礎設施投資2.8、8.3 個百分點，呈現出較強投資活力。新機制明確優先選擇民營企業參與，將進一步調動民間投資積極性，推動民間投資結構持續優化調整。

三、如何理解聚焦使用者付費項目？

從國際經驗看，政府和社會資本合作（PPP）主要分為基于使用者付費的特許經營（Concession）和基于公共部門（政府）付費的私人融資計劃（PFI）兩種模式。PFI 模式主要在英國實施，但由于多種原因，英國政府已于2018 年暫停推行。我國此前推行的以政府付費為主的PPP 項目也出現了一些問題，加重了地方政府的財政支出壓力。為規范實施政府和社會資本合作新機制，《指導意見》明確，將聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。同時，新機制將特許經營期限延長至40 年，投資規模大、回報周期長的項目還可以適當延長，允許在項目建設期依法依規接受政府投資支持，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有，這些都有助于提升民間資本參與使用者付費項目的積極性。

四、如何理解政府和社會資本合作、使用者付費、特許經營等概念之間的關系，以及與BOT等實施方式的關系？

如上所述，政府和社會資本合作（PPP）包括基于使用者付費的特許經營和基于政府付費的私人融資計劃（PFI）兩種主要類型，BOT 及其衍生形式則屬于上述兩種類型的具體實施方式。按照新機制要求，所有基礎設施和公用事業領域的政府和社會資本合作項目均須采用基于使用者付費的特許經營模式，具體實施方式主要包括建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等。

五、如何理解《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》？

《指導意見》提出要最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，同時根據不同項目公共屬性強弱，結合實際情況，將政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目分為三類，制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023 年版）》。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。此外，《指導意見》明確，對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，也應積極鼓勵民營企業參與。

在具體實施過程中，需把握以下要點：一是清單采取了不完全列舉形式，清單所列領域以外的政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，也要參照清單精神，積極鼓勵民營企業參與。二是清單不是對特許經營行業范圍的限定，未在清單中明確的行業領域項目，也可以按照新機制規定采取特許經營模式。三是清單規范范圍為政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產不屬于清單規范范圍。四是建立了清單動態調整機制，后續國家發展改革委將及時收集、整理各方面對清單實施過程中的意見建議，并結合投資管理新形勢新要求，對項目清單進行動態調整，真正做到最大程度鼓勵民營企業參與。

六、如何推動政府和社會資本合作新機制更好落地實施？

政府和社會資本合作新機制落地實施需要各方面共同推動，形成合力。國家發展改革委將加強宣傳解讀和政策指導，抓緊制定特許經營配套文件，營造良好制度環境，牽頭做好特許經營模式推進工作。地方各級人民政府要規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目，依法依規明確特許經營項目實施機構，切實負起主體責任。社會資本方和咨詢機構要全面準確理解政府和社會資本合作新機制內涵，客觀合理地從專業角度解讀文件精神、推動具體項目，為新機制落地實施貢獻自己的力量。

來源：中華人民共和國國家發展和改革委員會 投資司