基層行政事業單位在預算管理一體化工作中存在的問題及建議

真麗娟 松溪縣財政局國庫支付中心

引言

預算管理工作在基層行政事業單位財務工作中屬于一項關鍵內容，預算管理效果直接影響著單位財務管理質量，并會對單位各項工作有序開展產生一定影響。為有效提升預算管理質量及效果，需要基層行政事業單位積極做好預算管理一體化工作，以對預算全程加強有效監管，維護各項業務活動順利開展，不斷提升預算分析質量以及預算編制效率，為單位決策的制定提供可靠依據。

一、預算管理一體化的概述

預算管理一體化其核心是統一預算管理規則，利用預算管理一體化系統，在信息化系統內部嵌入統一化管理規則，從而使項目儲備、會計核算、資金支付、決算與報告、預算調整及調劑、預算編審等工作更加標準化、智能化，并對全面預算管理整個流程實現有效控制及動態反映，保證預算管理更加高效與規范[1]。基層行政事業單位在推進預算管理一體化工作期間，需要基于系統化思路集成預算管理流程，根據各級財政要求統一化的制定預算管理一體化標準，并在整體預算管理規范內納入所有預算管理環節，在現代信息技術支持下打造技術+系統的新型管理體制，使預算管理進一步提升自動化、標準化以及規范化程度。

二、基層行政事業單位在預算管理一體化工作中存在的問題

（一）財務管理機構設置不科學

基層行政事業單位在推進預算管理一體化發展過程中，要求財務部門以及其他業務部門各司其職，明確分工。但是一些基層行政事業單位在設置財務管理機構期間相對隨意，而且單位領導也對預算管理一體化缺乏正確認識及推廣意識，單一地將預算管理視作限制消費以及控制支出，所以預算管理積極性普遍不高。同時，一些基層行政事業單位嚴重缺乏預算編制工作人員，現有人員多為兼職，很少有專職預算編制工作者，并嚴重缺乏預算管理專職人才，導致預算編制形式化問題嚴重，難以迅速、順利地推進預算管理一體化，從而影響預算執行效果，加大預算監督難度。而在基層行政事業單位缺乏健全的財務管理機構，而且人員配置嚴重欠缺情況下，難以高效、完善地構建財務管理內控體系，不利于財務工作高效開展，并阻礙預算管理一體化建設及發展。

（二）預算管理職責劃分不明確

雖然《中華人民共和國預算法》明確規定了預算單位其所肩負的主體責任，但一些基層財政部門尚未徹底轉變傳統管理觀念及工作模式，會對基層行政事業單位其職責大包大攬，導致基層財政部門以及基層行政事業單位之間缺乏清晰的責任界限[2]。而且基層單位比較依賴財政審批，不能正確認識財務管理，并將預算管理視作財政部門主要職責，嚴重欠缺主體意識和工作積極性，使預算單位不斷弱化其在預算管理方面的主體責任。而且在基層財務部門負責基層行政事業單位及預算編制工作情況下，容易導致單位業務部門和各項目負責人難以全面地落實預算管理職責，在這種情況下，財務部門以及相關工作人員對單位業務情況缺乏深入了解，很難對政策以及項目相關成本效益及產出等進行科學化管理，從而降低預算管理效果。同時，基層單位的業務部門對于自身所分管項目往往缺乏長期謀劃，也會影響預算編制的準確性。

（三）預算編制不夠科學

在推進預算管理一體化工作過程中，必須保證預算編制的精細、科學以及規范，但就目前情況來看，很多基層行政事業單位不具備扎實的預算管理基礎，在預算編制方面相對粗放，不夠精細化，并缺乏全面性、客觀性以及科學性。

一方面，預算編制不夠科學。目前，很多基層行政事業單位在預算編制中未持嚴謹態度，導致預算編制缺乏可行性以及科學性。首先，預算編制方法不夠規范與科學，很少使用零基預算法，多采取基礎增長模式，使得預算編制脫離實際情況。而且在預算執行中具有較強隨意性，會頻繁出現預算調整、預算追加等情況。其次，預算編制時間緊，通常基層行政事業單位的預算編制時間比較緊，難以有效激發業務部門主觀能動性，無法保證預算編制的全面，也影響預算編制工作者對預算項目進行考察及論證，從而影響預算編制結果的客觀性以及真實性。最后，預算編制嚴重缺乏預測性，編制數據主要是基于往年歷史數據，很少考慮來年長期目標，所以預算編制缺乏預測性和計劃性。

另一方面，預算編制不夠完整。通常基層行政事業單位會按年度進行預算編制，這要求基層單位結合各職能部門實際情況以及單位發展戰略進行年度工作計劃的編制，隨后基于工作計劃進行部門預算編制，最后經匯總各部門預算，對單位本年度預算進行編制。因此，預算編制要體現全員參與，而實際上很多基層行政事業單位在預算編制中，財務部門以及業務部門缺乏順暢溝通，很多業務部門不積極配合預算編制，導致財務部門常常閉門造車，在難以獲得全面的預算編制基礎資料情況下，會導致所編制預算不夠完整、細致、全面。

（四）預算執行約束力不足

其一，基層行政事業單位在預算執行中有較大隨意性，這主要是因為預算編制不夠全面、清晰，難以充分發揮預算約束力，經常出現預算隨意調整等情況。而且單位在預算執行過程中經常會調整支出科目，同時支出進度慢，并會存在資金挪用情況，導致單位實際經濟業務和預算規劃嚴重偏離。此外，預算執行期間經常會混用支出類別，預算編制就如同虛設。其二，預算執行監督力度不足。很多基層行政事業單位未完善地建立預算執行監督體系及相關機制，導致預算執行過程中缺乏有力審核及監管，難以保證預算執行符合預算編制方案，由此降低預算執行效力。其三，預算執行缺乏有力激勵。由于基層單位資金壓力大，所以所制定的預算激勵機制往往不夠完善，或不能順利落地，預算考核中經常出現獎優難而罰劣易等情況，導致預算管理內驅力欠缺。

（五）國庫集中支付方式有待改進

一方面，國庫集中支付的流程比較煩瑣，在原支付流程中，要先把支付申請錄入到政府財政管理信息化系統當中，隨后打印出來，由財務人員將相關材料送到財政支付中心或者代理銀行，但由于財政、銀行以及國庫沒有全面實現橫向聯網，在電子信息化程度不足情況下，使得支付流程過于煩瑣，容易增加財務人員工作量，且工作效率偏低[3]。另一方面，國庫支付中心缺乏資金監管力度。在國庫集中支付中，支付方式是先支付而后清算，期間很多操作需要由人工完成，所以清算速度比較慢，在信息數據不全面且滯后情況下，很難對國庫集中支付實現實時、逐筆的事中監控，影響資金動態監管。

三、基層行政事業單位加強預算管理一體化工作的建議

（一）建立完善的預算管理機構

基層行政事業單位在實施預算管理一體化工作期間，需要各預算單位建立完善的預算管理機構，強化預算管理。一方面，要建立完善的預算管理制度和相關運行機制，主要應健全地建立責任制度、工作規范和評價機制等，并要明確各部門、各崗位的職責，制定健全的崗責體系。另一方面，要優化配備預算管理人員。預算工作具有很強的政策性以及專業性，要求基層行政事業單位積極選用預算管理專業人才，并要為其創設專業能力提升路徑及條件，打造職務職級晉升通道，以有效調動預算管理工作者的進取心、主動性以及責任心，不斷提升預算管理能力，達到預算管理一體化要求。

（二）落實各方的預算管理職責

在實施預算管理一體化期間，要求基層行政事業單位自覺落實主體責任，深化預算管理認識。一方面，基層單位要清晰劃分各職能部門其權利與職責，做好內部控制工作，打造權責明晰而且問責有據的新型管理體系，不斷提升預算編制主觀能動性，科學規劃項目預算，嚴禁虛列項目，完善誠信管理機制，加大追責力度。另一方面，基層單位要廣泛宣傳預算管理相關政策，重視績效管理，在預算執行中加強動態監控，并做好后期跟蹤評價。

而基層財政部門則要實現放管服，關注放權，并通過一體化平臺以線上、線下相結合等形式動態監控財政資金使用情況，保證資金運轉高效、安全，在基層單位使用財政資金過程中充分落實監督管理職責。

（三）合理選用預算編制方法

一方面，可在預算編制中選擇零基預算法。和傳統的增量預算法相比，零基預算法更加規范與科學，所以基層行政事業單位在預算編制過程中不可只基于往年數據，還要關注應用零基預算法，結合單位實際情況以及地方財政資金情況，并考慮單位戰略發展規劃，核準預算支出，使預算編制更加科學與合理。另一方面，要在明確中長期目標基礎上使用滾動預算編制法。對此，需要基層單位先明確長期發展目標以及中長期規劃方案，按照跨年度中長期預算編制平衡原則，對單位近三年預算進行滾動編制，使預算編制更科學、完整。

（四）加大預算執行約束力

首先，要加大預算執行力度，嚴格落實相關責任。基層行政事業單位在預算執行中要始終遵循預算編制方案，嚴禁隨意挪用資金，防止發生預算支出額度超標情況。對于人員經費還有公用經費等各項基本支出，需按類落實，不能和其他類別混用，以免預算超支。同時，單位要基于預算內容和類別進行模塊劃分，并歸口至不同部門，分別由不同部門負責管理。如果預算執行和預算編制方案有較大出入，需嚴格追究有關責任人，經責任落實及追究，防止出現謊報預算以及預算執行中隨意分配及調整資金等問題，確保預算高效執行。

其次，要完善地建立績效+預算的一體化管理機制，在績效導向下加大預算執行力度。基層行政事業單位要結合實際情況，構建預算績效考評體系及相關制度。考評體系需涉及目標、內容、方法、結果以及績效評估等，尤其要合理制定目標。在預算績效考評中，要結合使用綜合考評法及動態考評法。在預算執行考核中，要根據各部門職責，結合預算執行過程及結果，通過相關財務指標綜合考核預算執行情況；與此同時，要在預算執行期間加強全過程動態考核，并對預算使用情況進行全面記錄和及時反饋，確保預算按規劃使用，若預算執行中有偏差，則需及時糾正[4]。

最后，要在建立預算績效考評機制的基礎上配套制定獎懲制度，關注獎優、罰劣，促使預算管理者不斷增強責任意識、主動意識，從而提升預算管理實效性。

（五）建立預算管理一體化平臺

基層行政事業單位在推進預算管理一體化工作期間，還要積極應用預算管理一體化平臺，逐步優化預算編制，并使預算管理和執行更加透明。預算編制過程中，單位要充分發揮職能作用，做好資產配置、政府采購還有人員配備等工作。同時，要使一體化平臺預算編審系統和國庫集中電子支付系統結合起來，以更全面、科學地進行預算編審，基于各項指標與規劃，更嚴謹地交付日常財務支出[5]。單位在應用預算管理一體化系統過程中，可有效減少財務工作量，并能高效分析后臺數據，幫助財務人員更精準地判斷與分析財務數據。同時搭建預算管理一體化平臺，還能使預算編制更加完善、科學、合理，有效提升預算管理效果。

在預算管理一體化平臺建設過程中，要不斷提升平臺系統智能性、完善性，并要注意和資產、采購等系統相融合，從而在預算執行期間及時在系統內導入政府采購云平臺相關數據，自動化地生成資產購入信息，并自動上傳資產月報、政采季報等數據，實現財務數據云共享。平臺還要不斷完善決算報表生成功能，并在整合原決算報表系統基礎上，使各項支出數據統計以及國庫支付數據在年終對賬中能夠一一對應。

結語

基層行政事業單位在推進預算管理一體化工作期間還存在諸多困難，要求基層單位以及財政部門樹立積極發展理念，多措并舉地優化預算管理，構建新型預算管理模式，推進預算管理改革，構建高效、科學的現代化財政管理體系。基層行政事業單位為進一步加強預算管理一體化工作，需要完善地建立預算管理機構，落實各方預算管理職責，合理選用預算編制方法，加大預算執行約束力，并要建立預算管理一體化平臺，以不斷提升單位預算管理水平。