預算績效管理在基層的應用困境與改善措施

張亞玲 福建省南平市浦城縣財政局

引言

預算績效管理是企事業單位預算管理中的重要組成部分，主要指以目標為導向，以業績評估為核心，以項目成本為衡量所采取的一種預算控制手段，屬于預算管理的再控制，能夠促進事業單位資源分配增加與績效水平提高兩者的緊密結合，其推行目的便是加快成果與效率的實現。然而，預算績效管理內容繁雜，涉及多個業務領域，日常工作中難免出現多種缺陷問題，很難充分發揮預算績效管理應用價值?；鶎訂挝灰岣邔︻A算績效管理的重視程度，注重預算績效的全過程管控，綜合考慮財政資金、國有資產等業務活動，從履職效能、管理效率、運行成本、社會效應等多角度出發，全面推進預算績效管理，努力提高部門與單位績效水平，切實保護國有資產的安全性與完整性，這在基層單位發展及國家治理中有著重要的現實意義。

一、預算績效管理的重要性

（一）提高資金分配合理性

作為績效管理的重要分支，預算績效管理在資金分配中發揮著不可忽視的作用，成為深化財稅體制改革、促進現代財政制度建設的重要內容。將預算績效管理應用在基層單位或部門中，能夠逐步強化資金支出管理，實現對財政資金收支情況的全過程監管與評價，有助于預算資金利用率的提升，進一步優化財政資源配置效果。近年來，從基層單位預算績效管理的實踐成果來看，預算績效管理能夠幫助各單位建立科學標準、規范透明的預算約束制度，推進現代內控與財務管理制度建設，準確掌握每筆資金使用情況，為后續的資金配置與效益評估提供可靠參考，以促進財政資金的聚力增效，增強基層公信力與執行力。

（二）有利于實現反腐倡廉

在國有體制改革背景下，我國政府持續加大貪污腐敗的整治力度，明確強調重塑黨內清正廉潔，并在中央八項規定中重點提出，各單位及行政人員要認真落實“三公經費”，對財政資金使用提出嚴格要求。基層單位及部門借助預算績效管理，以項目成本作為衡量，通過先期預算預測單位未來一段時期的經營情況，在優化資金分配的基礎上，相當于進一步限制了資金的使用權限，從財政資金的每個環節入手進行嚴格把控，督促各級人員認真履行崗位職責，從根源處防止腐敗行為的發生。

（三）保證單位履職透明性

預算績效管理是一種預算管理新機制，從多個方面提倡績效管理的公開透明性，確保社會公眾能夠對單位履職、預算執行情況與效果的及時掌握，并在財政、審計等第三方機構的協調配合下，對績效管理效果展開客觀評價，實現基層單位及部門履職的透明性，以此促進其社會公信力的有效提升。這樣的績效管理信息公開形式，維護了基層單位的權威性，有助于各職能部門間的相互交流，從項目預算績效管理多個維度出發，強化公共履職要求，促進基層單位公共職能的更好履行。

二、預算績效管理的基層應用困境

（一）基層人員專業水平有待提升

在預算績效管理工作中，因基層人員專業水平、素質不高所面臨的工作難題比較常見，且基層人員的配備不足，導致最終制作完成的報表質量參差不齊。個別基層人員在預算管理與績效管理工作中，思想層面存在明顯局限，尚未形成良好的績效管理思維，尤其在項目申報的信息搜集與報表編制過程中，相應的績效信息不夠清晰和規范，對于實際情況與資金配置使用現狀的了解不夠充分，未能做出詳細的規劃，這也是導致績效管理始終停留在表面的核心原因。

（二）績效信息化系統不完善

信息化建設是做好預算績效管理的關鍵技術手段，但目前依賴于省廳開發的一體化系統剛剛開發并投入使用，許多功能并不完善，尚未建立業務交流與信息傳遞通道，各個子系統之間的數據傳遞不順暢，很難詳細了解其他省區市預算工作的開展情況。并且，基層單位在實施預算績效管理時更多以人工操作形式為主，系統管理為輔，預算編制、執行監管、績效評價等環節未能得到現代技術手段的有力支撐，往往受到人為因素影響而出現誤差或漏洞等情況，不利于政府對基層單位的財政監督，極大程度上降低財政預算效率。并且，預算績效管理的涵蓋領域廣泛，關系到基層單位的內部治理、職能履行以及財政資金使用等多個方面，需要合理運用現代技術手段，實現對預算工作的全過程、智能化管控，如果不能做到這一點，那么預算績效管理效果將大打折扣。

（三）評價結果應用不能落地

在許多基層單位中，在績效預算管理中的績效監控、評價結果等方面往往流于形式，尤其在績效評價結果的使用方面，由于應用不夠充分，很難為單位內部當下業務活動提供正確的引導。許多單位領導層認為績效監控、績效評價等更多是財政部門所下達的工作任務，只需完成好相關任務即可，針對日常工作中所發現的預算績效不足之處，未能根據最終結果展開深入分析，進而無法找準偏差原因并確定改正方法，使得預算績效中的缺陷問題得不到有效改進，很難促進績效目標的更好達成。并且，績效評價結果應用屬于預算績效管理中的最終環節，能夠客觀反映基層單位預算工作的最終效果，詳細了解各部門的職責履行情況，如果不能保證績效評價結果的合理應用，根據最終評價結果及時糾正不良之處，將無法更好地推進單位預算工作，在極大程度上增加預算風險的發生概率。

（四）基層財政開展績效工作沒有抓手

預算績效管理內容繁雜，需要嚴格按照財政部及相關政策要求，嚴格規范基層財政績效工作流程。但就目前來看，部分單位在落實預算績效管理時，存在著執行力度不足、效果不佳等問題，對于決策、執行、監管等環節的職責劃分不夠清晰，各部門、各崗位的職責邊界存在模糊，權利重疊情況更是經常發生，這將嚴重影響預算績效管理的嚴謹性和規范性，在實踐操作中缺乏專業的操作指導，使得基層財政開展績效工作沒有抓手。并且，財政績效工作開展未能落實配套的工作體系，尤其在貧困地區的基層財政中，人員經費與工作經費的占比較大，不能根據項目科目作出相應的削減處理，影響績效管理水平。

三、提高基層單位預算績效管理水平的優化策略

（一）提升人員專業素質

從業人員要具備良好的專業素養，定期參與到專業的學習培訓活動中，確保在項目申報完成后，及時轉變傳統工作思維，在項目設備、報表填寫等方面做出改進，與各職能部門保持密切溝通，準確掌握項目實際情況，確保最終報表編制質量達標。在重點預算項目中，從業人員要嚴格遵循國家及政府部門政策要求，與黨委集體進行商討，在上級領導的組織領導下，認真做好預算項目立項、申請、審批、執行等全過程的監督控制，確保項目預算資金合理配置，并按照日?？己斯芾碇贫?，認真做好相關項目的統計與搜集，為后續的預算編制與執行提供更多參考。

（二）完善預算績效信息系統

在信息時代下，基層單位的預算績效管理要與時俱進，合理運用信息化技術，持續完善預算績效信息系統，創新預算績效工作載體，實現人工操作向智能化方向的轉變，促進預算信息高效傳遞，推動績效指標及評價結果的準確落地。

現階段，大部分的基層單位已經完成預算績效系統構建工作，但為了更好地開展預算工作，單位領導可向上級政府機關提出申請，爭取更多技術與資金支撐，在原有一體化系統的基礎上，合理利用大數據，詳細了解其他省市、其他單位類似項目及績效目標的實現程度和相應的參考指標等，并逐步建立起與各省市縣之間的業務交流渠道，科學借鑒同行業成熟經驗，糾正自身在預算績效管理中的不足，以此來提高信息傳遞效率，為預算編制、執行監管、績效考評等提供可靠的數據參考。例如：針對基層單位的財政資金預算管理，管理人員可以將預算績效系統為載體，對財政資金配置、使用、收支等情況的動態化監管，詳細了解每筆資金使用情況，并結合績效考核判斷資金使用是否偏離預期，便于不良資金使用行為的及時發現，并以項目為指導完成資金預算，充分發揮系統優勢，提高單位資金使用效益，優化預算績效管理成效。

（三）綜合運用績效評價結果

績效評價是預算績效管理中的關鍵環節，主要指在量化指標引導下，運用一定的評價方法、評價標準，對重要部門的績效目標實現程度及預算執行結果所采取的綜合性評價手段，最終的評價結果在預算工作中起到十分重要的作用。為進一步提高預算績效管理水平，各預算單位要保證績效評價結果的合理應用，具體措施如下：首先，建立績效報告工作制度，落實績效問題整改報告，詳細記錄預算執行中的缺陷問題，督促涉及相關內容的各科室限期整改并及時反饋，根據整改反饋調整預算方案，為預算工作的下一步開展奠定良好基礎。其次，在績效評價結果應用期間，要合理制定獎懲標準，根據預算執行效果及履職情況，作為績效評價的重要參考，根據各科室業績表現進行獎勵或懲罰，同時要將績效評價結果與員工個人績效掛鉤，以此起到良好的激勵效果，調動其工作積極性。最后，無論是財政部門的績效評價，還是基層單位內部的績效自評工作，結果都是要保證及時公開公布，便于各級人員的準確掌握，督促績效管理的實施部門恪盡職守，改正自身工作缺陷與不足，逐步提高工作效率，提升單位整體服務水平。

（四）明確財政績效工作重點

2019 年，南平市財政局頒發了《關于全面實施預算績效管理的實施方案》，基層單位要積極響應政策號召，建立科學完善的績效管理體系，從事前評估、目標申報、監控運行、績效評價四個環節入手，搭建財政績效框架，并在實踐中全面鋪開。

1.績效事前評估

按照南平市財政局頒發的《關于全面實施預算績效管理的實施方案》要求，基層單位績效工作要以事前評估為切入點，找準基層財政績效工作抓手，為后續工作開展指明方向。在實踐中，各單位要與部門嚴格按照相關政策要求，開展事前績效評估，制定精細化、系統性的預算績效管理制度，將事前績效評估作為切入點，實現對預算科目的前期控制。在事前績效評估過程中，基層單位要立足于實際，強調財務、績效、預算等部門的密切交流，在此基礎上建立多部門聯動制度，進而對資金、資產、人員等配置工作開展必要的效益預判，然后與相應的預算編制進行共同存檔處理，為后續的預算執行及績效評價等提供可靠參考。

2.績效目標申報

成立項目預算績效工作小組，成員由項目管理人員、項目專業技術人員、財務人員等組成，主要負責預算項目的可行性研究、計劃實施、績效目標申報、項目落實監督檢查等工作。在此期間，工作小組要全面搜集并整理項目申報資料，主要包括：項目批準文件、項目概況、跨年度項目實施情況、項目預算績效目標申報其他資料等，嚴格遵循“誰申請資金，誰設置目標”的原則，制定總體績效指標，然后組織單位負責人、項目負責人、財務人員參與到其中，就績效指標的可考核性與可執行性展開深入研究，然后從效益、產出、滿意度三個維度中提煉出一級評價指標，再結合實際進行指標細化處理，最終形成二級指標，主要包括成本指標、產出指標、質量指標、經濟效益指標、社會效益指標、服務對象滿意度指標等，在此基礎上下設多個三級指標，期間要保證指標設置的可監控、可評價、可審核，與實際投入相互印證，逐項展開分解研究，確保與本單位工作任務保持高度一致，能夠使單位工作業績、職能履行、資金使用等成績與效果得到客觀反映，若績效目標設置未審核或未通過審核的，一律不得安排預算。

3.績效運行監控

在預算績效工作的具體執行期間，各部門與單位要保證績效監控主體責任落實單位，以預算執行進度、績效目標實現程度為核心，全面搜集項目績效信息，對項目進度、績效目標完成、資金使用等情況展開分析，認真做好預算執行全過程的追蹤控制，利用績效評價客觀反映預算執行情況及最終效果，以前期績效指標為參考，完善預算方案編制流程，及時糾正預算執行中的缺陷問題，從根本上保障預算編制的科學性，提高預算管理效益。同時，根據預算執行監督結果，與預算日常監督、財政項目監督等相互結合，綜合應用多種績效評價方法，客觀評價本次預算工作執行情況，并根據最終評價結果做出相應調整，以促進預算產出目標的順利實現。

4.績效評價

績效評價要秉承公開透明、統籌兼顧的理念，通過單位自評、部門評價、財政評價三種評價方式，實現客觀評價預算項目，保證評價內容的全面性。首先，單位自評。基層單位按照國家政策要求，對自身資金效益、職責履行、主體責任等關鍵環節實施考察評價，保證評價工作全面覆蓋。其次，部門評價。需要將單位的自我評價作為參考依據，以三年為一個評價周期，把主管部門以及下屬各單位履職期間的重大履職項目作為突破口，客觀評價關鍵項目的實施情況與資金使用效益。最后，財政評價。由財政部門牽頭，聘請第三方專業機構，對本級政府相關政策、財政資金投資項目進行評估與審查，對項目實施和管理的過程，項目的產出與效益作出客觀、公正的評價。必要時聯合審計與紀檢部門共同進行監督檢查。

結語

綜上所述，預算績效管理是企事業單位運營管理中的重要一環，能夠促進資金合理配置，保護國有資產的安全、完整性，逐步增強組織整體管理能力，進而實現穩健發展。在新時期發展背景下，我們要著重加強對預算績效管理的關注，正確意識到加強預算績效管理的重要性及必要性，深入分析預算績效管理在基層中的應用困境，在此基礎上采取針對性手段持續改進，不斷完善預算績效管理，提高基層單位預算績效管理水平，持續完善內部治理體系，更好地為公共事業發展作出貢獻。