“放管服”視域下事業(yè)單位科研經(jīng)費管理的探討

李晶 山西省氣象局財務核算中心

引言

國務院2021 年8 月出臺了《關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》，明確指出要不斷擴大科研項目經(jīng)費管理自主權，減輕負擔，激發(fā)科研人員的創(chuàng)造活力。目前，氣象部門中央財政科研項目眾多、資金量大，主要由項目組自行承擔項目的預算編制、執(zhí)行和驗收等工作，牽扯科研人員大量精力，多數(shù)是非專業(yè)財務人員在做專業(yè)財務領域的事。各單位計財管理部門對科研經(jīng)費的財務管理因項目眾多，很難再分出精力提供專業(yè)化服務。基于此，在實施“放管服”改革策略的進程中，事業(yè)單位要制定科研經(jīng)費管理的新條例，提出新舉措，合理管理科研經(jīng)費的使用問題。

一、“放管服”政策深化改革的原因與目的

（一）實施“放管服”政策改革的內在因素

長期以來，在事業(yè)單位的科研經(jīng)費管理中存在許多的問題，經(jīng)費難以滿足科研活動的具體需求。現(xiàn)階段，我國財政性科研經(jīng)費的管理需要遵循行政管理的各項要求，運用預算制的方式，管理過程中過分嚴格，各項細則煩瑣，甚至具有一定的剛性，打擊了科研人員創(chuàng)新的積極性，限制了科研工作的正常開展。比如，一些與農業(yè)相關的事業(yè)單位受季節(jié)因素的影響，農業(yè)事業(yè)單位的科研經(jīng)費隨著季節(jié)波動不斷變化，但是科研經(jīng)費的撥付過程相對復雜，需要經(jīng)過上級部門的各項審批審核。一些經(jīng)費撥付進度相對較慢，科研經(jīng)費無法及時滿足當下科研單位的實際經(jīng)費需求[1]。

（二）踐行“放管服”政策改革的最終目的

針對科研領域，實施“放管服”改革主要目的在于尊重科研的客觀規(guī)律，以“放權”“減負”“績效”“激勵”作為核心內容，深化“放管服”改革，挖掘科技創(chuàng)新的內在動力。對于事業(yè)單位而言，管理科研經(jīng)費時要放下權力，突破傳統(tǒng)固化的管理模式，規(guī)范管理行為，確保管理更加靈活。“放管服”改革涵蓋了經(jīng)費管理的整個流程，從經(jīng)費預算、經(jīng)費使用到經(jīng)費驗收審計中都明確規(guī)定“放管服”編制的步驟，需要通過自主管理、預算調劑等措施，為科研經(jīng)費管理減負，讓科研人員可以擁有更多的科研經(jīng)費自主權。總之，“放管服”改革的目的是簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務，促進政府職能的不斷調整，促進事業(yè)單位科研高質量的發(fā)展。

二、“放管服”政策下事業(yè)單位科研經(jīng)費管理存在的問題

（一）科研經(jīng)費管理制度煩瑣，修訂調整不及時

若想保證科研經(jīng)費高效利用，依賴于事業(yè)單位建立完整的制度體系，在一些科研事業(yè)單位中，財務部門對于科學研究項目經(jīng)費制度掌握不夠精準，在后期建設制度過程中存在缺少研究依據(jù)、修訂不夠及時等問題，嚴重影響著科研經(jīng)費的正常使用。究其原因在于，對于事業(yè)單位所使用的科研經(jīng)費主要包括中央財政科研項目，如國家重點研發(fā)計劃、國家自然基金、國家科技重大專項、中國科學院先導專項、中國科學技術協(xié)會項目，地方財政項目如各省自然基金項目等。由于來源渠道相對廣，因此存在一定的差異性。對于這些不同方式、不同渠道、不同類別的經(jīng)費制度，事業(yè)單位的科研人員難免出現(xiàn)混淆的問題，每家單位對科研項目的管理自然也會有很大不同。有的是項目組內成員，有的是項目組聘用的財務助理，有的是從單位層面聘請或退休返聘人員負責，有的是在讀研究生兼職，上述人員對科研經(jīng)費的使用情況掌握不全面[2]。

（二）預算編制與現(xiàn)實脫鉤，預算執(zhí)行困難

經(jīng)費預算的設定是否合理，直接影響著后期科研項目的實施情況，對于預算編制影響原因存在多種情況：

第一，事業(yè)單位對于預算編制缺乏重視。一些科研人員過分注重項目，忽略了預算的重要性，特別是一些科研經(jīng)費的支出沒有經(jīng)過實際調研、科學測算、詢價論證的過程，只是憑借過往的主觀經(jīng)驗進行管理。一些科研人員為了在評審階段減少經(jīng)費投入，通常預算編制預報數(shù)額報大，致使預算經(jīng)費出現(xiàn)虛高的問題。此外，由于科學研究方式過分隨意，經(jīng)常出現(xiàn)靈感突然迸發(fā)等問題，同樣會導致預算編制難以全面覆蓋。

第二，一些事業(yè)單位科研經(jīng)費交由科研人員負責。對于科學課題的研究以專業(yè)型科研人員為主，缺少對財務知識、經(jīng)費預算管理的能力。一些事業(yè)單位沒有提前設定預算編報指南，科研人員在預算過程中沒有指導性的預算規(guī)范可以借鑒參考。除此之外，科研部門和財務部門對預算編制參與度不高，只是對于預算編制是否合規(guī)進行審查，沒有對事業(yè)單位預算編制的科學性進行全面指導。并且由于科研項目的特殊性，難以準確估計科研進度和預算，有較多預算調整的需要，需要自行編制調整說明[3]。

第三，科學研究項目經(jīng)費管理出現(xiàn)“兩頭”緊張，“中間”寬松性強的問題，預算編制缺少全過程監(jiān)督，預算執(zhí)行約束力度較小，致使預算的管理形式化嚴重，無法正確發(fā)揮實質作用。預算調劑權釋放性較低，這些煩瑣復雜的預算調整程序限制了科研人員的自主權，導致科研人員耗費過多的時間精力，打擊科技創(chuàng)新的積極性、主動性。

（三）財務核算不符合規(guī)范，經(jīng)費管理方法不科學

自從項目管理經(jīng)費自主權擴大要求提出以來，雖然一些事業(yè)單位對于科研經(jīng)費管理制度進行了一定的調整，尤其是精簡了預算科目。然而，在預算項目開展執(zhí)行時，科研經(jīng)費的預算項目與政府會計制度核算科目缺乏一致性，缺少統(tǒng)一性的規(guī)范科目，對應編報指南極易出現(xiàn)科目歸置不正確、會計核算行為不規(guī)范的問題[4]。

例如，一些事業(yè)單位業(yè)務費中出現(xiàn)合作交流費、會議費差旅費等，可以正常按照業(yè)務實質不同計入相應部門經(jīng)費科目進行核算，但是其他科研項目包括測試化驗加工、信息傳播、知識產權事務等，缺乏核算項目的科研經(jīng)費預算，只能按照對預算科目的了解進行歸類，存在一定的主觀性，容易出現(xiàn)各類偏差問題。一些事業(yè)單位對于間接費的分攤和管理費的提取，只能按照統(tǒng)一規(guī)定一次性提走，缺少分攤依據(jù)，難以客觀反映間接成本。從不同渠道獲取的經(jīng)費管理辦法同質化嚴重，科研項目在開展過程中極易出現(xiàn)掛錯科目的問題。科研項目涵蓋了自籌經(jīng)費、專項經(jīng)費等，由于經(jīng)費支出存在邊界不明晰的問題，導致資金使用混淆、核算不夠精準的情況時有發(fā)生。

日常報銷方面，科研人員表示，報賬系統(tǒng)的科目比較專業(yè)，他們對選擇何種報銷單不清楚，對較復雜的差旅費和出國費報銷補助如何領取，附件需要哪些等問題感到棘手。部分項目組會聘用財務秘書，但是人員流動性大，財務專業(yè)知識不足，不利于項目的長期穩(wěn)定管理。

（四）科研經(jīng)費預算執(zhí)行方面

有的科研人員采取自己制作表格，記錄每項支出的方式，擠占科研人員大量的時間；有的科研人員平時不關注項目的收支情況，直到中期檢查甚至財務驗收時才統(tǒng)計，導致無法及時掌握項目的預算執(zhí)行情況，無法及時糾正不合理支出，導致預算執(zhí)行、結題驗收難等問題，不利于科研項目的管理。

（五）財務驗收和結余資金使用方面

中期檢查和財務驗收時需要項目組提供項目的預算收支情況表和相關的財務報銷單據(jù)，作為項目的牽頭單位還要提供多個課題預算執(zhí)行情況匯總表。同時還要請事務所進行財務審計，與事務所進行溝通，并就某些支出進行解釋和說明，對不合理的項目支出進行整改。這些事項也擠占了科研人員專心科學研究的時間，對于結余資金使用情況，課題負責人要自行編制資金使用申請。

（六）績效評價方面

科研人員對績效評價并不十分了解，目前多數(shù)還是以項目結題驗收為目標，對績效評價認識及實操有所欠缺。

三、“放管服”政策下事業(yè)單位科研經(jīng)費管理的有效策略

（一）建立健全科研經(jīng)費管理體系，保證財務管控質量

“放管服”改革背景下，打通政策落實的“最后一公里”，亟待完善單位科研經(jīng)費的管理制度體系。對于管理制度中經(jīng)費的不同來源渠道、不同類型、不同層次等，應該確定制度存在的差異性，做到協(xié)調統(tǒng)一，立足于單位實際情況實施制度。在遵循上級文件精神的情況下，將不同的制度化繁為簡，適用于本單位實際情況，有效解決科研人員因制度復雜執(zhí)行困難的問題。同時，事業(yè)單位要以改革步伐為主機調，加強新制度規(guī)定的有效研究，調整相關制度辦法。特別是一些新舊制度，在銜接過程中應該加強解釋，科學指導，宣傳貫徹好新政策。對于科研經(jīng)費的梳理，應該從預算編制、執(zhí)行調整等業(yè)務流程著手，精準識別財務制度、管理風險中的各類風險點，科學制定有效的防范措施，規(guī)避風險，明確不同的職責和制度體系等。按照預算管理一體化系統(tǒng)建立健全科研項目庫，結合經(jīng)費預算的基本要求，將科研項目經(jīng)費納入項目庫，開展規(guī)范化管理體系。另外，利用財務網(wǎng)絡報銷預審機制，精簡預算執(zhí)行的審核流程，避免出現(xiàn)多次審批、層層報銷的問題。在下放預算調整時，應該給予更多權限，優(yōu)化調劑審批的步驟，真正落實簡政放權的財務管理要求。

（二）確保預算編制科學合理，規(guī)范經(jīng)費使用行為

經(jīng)費預算科學合理，可以提高經(jīng)費使用效益，事業(yè)單位應該給予預算編制更多的重視。一是完善預算編制制度體系，打造預算編制的指導指南，規(guī)范各項預算編制的程序，保證預算編報更加科學合理。二是在編制預算報表時，科研人員要提前了解到本單位將要開展的科研項目、經(jīng)濟活動，采取科學的手段進行評估，確保預算編制的真實合理性。三是事業(yè)單位的科研管理部門應該加強事前監(jiān)督。對于預算編制中的各種支出和經(jīng)費使用情況進行全面審查，保證財務與科研事務之間的有效融合，邀請財務部門對預算編制開展科學指導。四是對于預算指標進行細化分解，盡可能保證預算的使用資金最優(yōu)化，減少預算與實際執(zhí)行之間產生的差異矛盾。事業(yè)單位要控制好調整預算的次數(shù)，對核銷經(jīng)費應該加強嚴格處理，保證每筆支出單據(jù)齊全，上傳附件真實有效。對于預算的審批，加強嚴格管理，事業(yè)單位應該引導財務人員仔細研讀經(jīng)費預算政策以及相關的法規(guī)，定期開展培訓，保證科研人員樹立經(jīng)費管理意識，確保經(jīng)費支出合法合規(guī)[5]。

（三）嚴格管理科研經(jīng)費核算，提高財務人員能力

科研經(jīng)費的核算工作同樣重要，事業(yè)單位應該建立科研項目和政府收支經(jīng)項目相融合的核算體系，結合項目名稱、分類、項目編號采取“專款專用、獨立核算”的方法，避免因財務人員主觀性致使核算行為不規(guī)范的問題。通過核算反映出科研項目經(jīng)費各類支出的情況，事業(yè)單位應該建立預算編報指南，為科研人員提供可行性的技術指導、預算管理、經(jīng)費指導等，制定適合科研項目特性的項目機制。在源頭上規(guī)范科研經(jīng)費的使用以及政府收支經(jīng)濟科目的使用，有效解決科研人員因經(jīng)費科目體系不一致的問題，減少預算編制的負擔。事業(yè)單位應該培養(yǎng)財務人才隊伍，補齊崗位空缺的問題，建立健全財務業(yè)務考核機制，讓財務人員投入到科研創(chuàng)新的經(jīng)費管理當中。此外，事業(yè)單位可以聯(lián)系加強與其他兄弟單位之間的調研交流，通過不同的渠道為財務人員提供實現(xiàn)自我增值、探索科研項目預算編制、決算驗收、經(jīng)費報銷等不同方面的專業(yè)化服務，加強經(jīng)費管理的后勤保障工作[6]。

（四）加強財務信息化建設，保障經(jīng)費管理科學化

信息化時代背景下，財務管理信息化是確保高效管理經(jīng)費的關鍵手段。首先，事業(yè)單位應該優(yōu)化頂層設計，完善科研、財務、人事等相關信息管理體系，創(chuàng)建一站式服務平臺，促進數(shù)據(jù)共享共通。其次，單位的信息管理平臺中可以提前設定經(jīng)費預算、支出標準、績效考核目標等，充分發(fā)揮科研經(jīng)費的預算控制、核算等不同的監(jiān)控功能作用，及時發(fā)現(xiàn)預算管理中存在的不足和問題，及時提出解決問題的辦法，確保科研項目順利地開展。最后，事業(yè)單位應該加強信息管理系統(tǒng)的板塊設計，優(yōu)化信息管理辦事流程，加強信息管理系統(tǒng)的實操訓練，保證科研人員最大程度享受現(xiàn)代化的管理服務。

結語

為促進科研事業(yè)的長遠發(fā)展，需要尊重科研科學研究規(guī)律，讓科研人員享有更多的人力、物力、財力支配權，給予科研技術人員更大的發(fā)揮空間，促進科研人員自主探索，不斷地挖掘科研人員的創(chuàng)新活力。為此，政府應該積極踐行簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的各項要求，促進研究經(jīng)費領域的“放管服”深化改革。科研事業(yè)單位應該牢牢把握這一政策，提升科研技術人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性，保證科研經(jīng)費管理的質量，使科研經(jīng)費管理利用最大化。同時，事業(yè)單位應該科學制定相關細則，促進業(yè)務部門與財務部門的協(xié)作。項目組希望科研助理團隊能夠從預算編制、預算執(zhí)行、預算調整、財務驗收、結余資金使用等方面提供專業(yè)化服務。同時在工作中還要仔細探討，與科研人員多交流，盡量滿足科研項目管理的需要，使工作更加流程化和標準化，為優(yōu)化技術創(chuàng)新、打造科技強國做出應有的努力。