中央企業開展境外業務合規審查工作路徑思考

胡蓉

合規審查是指企業對其規章制度制定、重大事項決策、合同協議簽訂等各方面經營管理行為的合規性進行審核、檢查、評價。合規審查作為企業內部日常、專業的合規管理活動，可在事前、事中或事后開展，是企業業務合規管理運行機制的重要組成部分，對于保證企業執行和落實合規規范、合規義務，從源頭上有效防控合規風險具有不可替代的重要作用。

必須把握審查的依據

科學把握合規審查中規定的范圍、邊界，是順利推進中央企業境外業務合規審查工作的首要前提。中央企業境外業務合規審查的依據主要包括如下兩種類型：

外部合規依據，是指中央企業在開展境外業務過程中需要遵守的國家法律法規、監管規定、行業準則和國際條約、規則等相關外部合規規范，主要包括以下幾個方面：一是國際條約、國際規則、國際組織（如歐盟的制裁決議、世界銀行的反腐敗指導方針）相關決定文件等；二是國內法律、法規、部門規章、司法解釋、司法判例、監管規定、行政決定、強制性標準、行業準則、商業實踐慣例、誠信道德規范等；三是企業境外業務涉及的其他國家和地區的法律、法規、司法判例、監管規定、行政決定、強制性標準、行業準則、商業實踐慣例、誠信道德規范等；四是具有一定域外管轄效力的國外法律法規文件，如美國出口管制、反腐敗相關文件；五是企業所屬控股公司、實際控制人的管理規定。

內部合規依據，是指中央企業在開展境外業務過程中需要遵守的企業內部合規規范，主要包括以下幾個方面：一是企業章程、股東會決議、董事會決議、經理層決議等；二是企業的規章制度；三是所在行業的自律性協定、自愿性對外承諾等；四是企業對外簽訂的合同協議、備忘錄等；五是企業選擇適用的推薦性國家標準、行業標準、自行制定的內部標準。

綜上所述，中央企業開展境外業務合規審查適用的依據外延較寬，因此需事先對其進行科學精準識別，確保審查依據的關聯、有效、準確、全面和完整。實踐中，中央企業識別合規依據應當注意以下三點：一是合理參照《合規管理體系指南》（GB/T 35770-2017）列舉的方法，包括列入相關監管部門收件人名單、成為專業團體的會員、訂閱相關信息服務、參加行業論壇和研討會、關注監管部門網站、與境內外監管部門會晤、與法律顧問洽商、關注監管聲明和法院判決等合規義務來源，全面獲取并梳理適用于本企業境外業務的合規管理要求并建立完整的數據庫，并對應業務流程、環節、崗位進行分解；二是密切關注合規依據的時效性，及時掌握合規依據的修改、增補、廢止情況，適時調整數據庫；三是對企業員工開展合規培訓，提升其知規用規的意識及能力水平。

必須著重突出審查的重點

依據境外業務合規管理全面覆蓋原則，合規審查的對象應該包括中央企業所有的經營管理活動。與此同時，中央企業需要根據企業內外環境的具體情況，突出重點、務實高效，抓好以下三個方面的合規審查：

重點領域合規審查。就中央企業境外業務而言，常見的合規審查重點、熱點領域有：外商準入（如投資審批、國家安全審查等）、行業監管、貿易管制、外匯管制、土地監管、不動產權利、安全環保、產品質量、勞動用工、財務稅收、知識產權、商業伙伴以及數據保護、反腐敗、反傾銷、反欺詐、反洗錢、反恐怖融資等。實踐中，不同的企業，其合規審查的重點領域不盡相同。如在國際貿易和政治格局緊張、越來越多的司法管轄區引入或強化其限制外商投資的規則的大背景下，我國海外電力投資企業開展跨國電力項目并購時，大概率會在并購之初遭遇投資目的國極為嚴苛的國家安全審查，企業必然將之列入合規審查予以重點關注。

重大事項合規審查。目前，我國有關合規管理的標準、指引、辦法等，對于重大事項沒有統一定義，如《中央企業合規管理辦法》第十四條規定“規章制度、經濟合同、重大決策”須由合規管理部門進行合規審查，第二十二條強調“中央企業因違規行為引發重大法律糾紛案件、重大行政處罰、刑事案件，或者被國際組織制裁等重大合規風險事件，造成或者可能造成企業重大資產損失或者嚴重不良影響的，應當由首席合規官牽頭，合規管理部門統籌協調，相關部門協同配合，及時采取措施妥善應對”，這些列舉事項可以視為“重大事項”。實踐中企業可結合實際，自行確定境外業務中重大事項的具體范疇。如一般情形下，企業實施境外電力投資項目時，諸如特許經營協議、購電協議、土地協議、政府擔保函/支持函等主體合同的談判和簽署均屬于企業的重大事項，需要全程嵌入合規審查，進行重點合規管控。

重點環節合規審查。根據《中央企業合規管理指引（試行）》，重點環節指制度制定環節、經營決策環節、生產運營環節，以及其他需要重點關注的環節。其中，企業需以合規風險為導向，結合內外部環境，科學界定“其他需要重點關注的環節”。以國際多邊金融機構資助的電力項目招標為例，近年來，資格審查階段的合規性審查日益成為關鍵內容，多家中資電力工程企業在投標中，因投標業績或者信息披露等的不實陳述，被國際多邊金融機構認定為投標欺詐從而施加不同程度的制裁，包括喪失中標機會、在制裁期內取消參加該金融機構出資項目的投標資格、甚至給予聯合制裁等，對企業的經濟和聲譽造成嚴重損失，成為中資電力工程企業在海外經營中面臨的主要合規風險。為此，中央企業應著重強化由此類投標欺詐不合規引發投標業務合規風險的管控，將對擬提交投標資格文件等投標文件的審查設置為重點環節，強化對其的合規審查。

必須具體落實審查的責任

根據《中央企業合規管理辦法》《企業境外經營合規管理指引》等制度文件，合規審查責任的落實主要包括以下三個方面的內容：

貫徹黨的領導。習近平總書記強調，中國特色現代企業制度，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中。《中央企業合規管理辦法》規定“中央企業應當把黨的領導貫穿合規管理全過程”。為此，中央企業實施境外業務合規審查，必須堅持黨的領導。具體而言，中央企業境外子企業/機構的重大事項，應當經該單位黨組織前置研究。境外子企業/機構未設置黨組織的，則應當提交其國內控股公司或者母公司的黨組織集體研究決策，切實發揮黨組織的領導作用，確保黨的領導在境外機構全覆蓋。

構建“三道防線”。鑒于《中央企業合規管理辦法》《企業境外經營合規管理指引》針對企業合規管理設置了“三道防線”，因此中央企業宜據此明確企業內設各部門的合規審查職責。首先，合規審查不是企業合規管理部門的專屬職責，“管業務必須管合規”，企業的業務及職能部門作為企業合規管理的“第一道防線”，應當負責本部門職責范圍內企業境外業務的全面合規審查，以及根據企業規章制度，需要針對企業內其他業務及職能部門履職事項進行的專業性合規審查（如財務、安全環保、質量等），并突出強化對重點領域、重大事項、重點環節的合規審查。其次，企業合規管理的“第二道防線”即企業合規管理部門，根據《中央企業合規管理辦法》，負責規章制度、經濟合同、重大決策等重要事項的合規審查。即在企業涉及前述三種重要事項以及企業其他風險性較高的重大事項時，合規管理部門負責對業務及職能部門的審核結果進行復審。再次，企業境外業務合規管理最后一道防線是紀檢監察、審計、巡視巡察、監督追責等部門，在職責范圍內對合規要求落實情況進行監督，對違規行為進行調查，并按照規定開展責任追究。

落實首席合規官履職。中央企業應當嚴格執行《中央企業合規管理辦法》的規定，結合實際設立首席合規官，由總法律顧問兼任，本企業境外業務的重大決策事項的審查意見應當由首席合規官把關簽字，對決策的合規性提出明確意見，以此保障合規管理負責人全面參與企業境外業務重大決策，在合規審查中發揮關鍵作用，確保企業有效防控重大合規風險。

必須規范建設審查的機制

實踐中，中央企業可根據有關境外業務的具體情況和審查重點，從以下幾方面入手，切實加快建立完善開展合規審查工作的長效機制。

編制合規審查操作規則。為使合規審查規范有序開展，確保合規審查質量，避免該項工作流于形式，企業的業務及職能部門、合規管理部門、合規監督部門應當在各自職責范圍內，根據企業合規審查依據、合規風險等企業內外部情況，在相關經營管理流程中嵌入合規審查的同時，明確合規審查事項清單以及合規審查的標準、流程和重點等合規審查操作層面的細化規定。

實行上級公司提級管控。國內控股公司或者母公司對于境外子企業相關重要領域、重大業務、重點環節等事項，如中央企業“三重一大”事項、境外子企業發債、境外重大資產處置、海外項目代理等，應當要求境外子企業/機構除完成本單位合規審查外，還需進一步上報控股公司或者母公司相關部門進行合規審查。但需注意的是，企業須采取有效措施，避免或防控因此類提級管控而可能引發的法人人格否認風險。

設置合規審查關口前移。一般情況下，合規管理部門的合規審查常位于業務及職能部門合規審查之后，屬于發揮第二道防線作用。但如若合規審查涉及企業境外業務的重點領域、重大項目、重大事項等，企業宜將合規管理部門的合規審查前置到該重大項目或者事項的啟動階段，甚至貫穿始終，實現合規管理部門事前、事中和事后的全過程合規審查。

明確相關保密規定要求。若企業境外業務合規審查中的相關業務和信息屬于國家秘密或企業商業秘密，在其跨境流轉、辦理的過程中，企業應建立健全有關工作機制，嚴格落實保密責任，嚴防涉密事件發生。

引入外部合規審查機制。因企業境外業務的開展往往涉及遵守境外業務所在地的法律法規、司法判例、監管規定等。為此，企業可結合實際，制定聘請當地獨立第三方機構（如律師事務所、會計師事務所）實施合規審查的內部制度，促進企業科學合理安全利用外部資源，讓外部合規審查與企業內合規審查互相補充、互為助益。

合規審查工作是一項系統工程，需要中央企業所有部門、全體員工深入學習貫徹習近平法治思想，牢固樹立法治思維和合規意識，嚴格執行企業合規審查制度規則，切實強化合規審查實效、充分防控合規風險，為中央企業境外業務高質量推進提供強有力法治保障。

（作者為中國電建集團海外投資公司法律風險部副主任）