姜玲玲 李鵬程 張玉博 夏玉娟 楊波 李治平 于欣麗 趙憲庚

摘 要：標準是經濟社會發展全面綠色低碳轉型的基礎保障，是實現碳達峰碳中和目標的重要支撐。本文梳理了我國綠色低碳轉型過程中面臨的主要形勢與問題，通過構建支撐經濟社會綠色低碳轉型的二元標準體系框架，剖析了我國中長期標準化工作中政府頒布標準的重點領域和市場自主制定標準的主要方向，并提出了對策建議。

關鍵詞：綠色低碳轉型，碳達峰碳中和，標準化，二元標準體系

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.13.004

Establishment of the Binary Standards System to Support the Green and Low-carbon Transformation of Economy and Society

JIANG Ling-ling1 LI Peng-cheng2 ZHANG Yu-bo2 XIA Yu-juan2 YANG Bo1* LI Zhi-ping2 YU Xin-li3 ZHAO Xian-geng4

（1. Center for Strategic Studies， CAE； 2. China National Institute of Standardization； 3. China Association for Standardization； 4. China Academy of Engineering Physics）

Abstract： Standards are the fundamental guarantee for the comprehensive green and low-carbon transformation of economic and social development， and an important support for achieving the goal of carbon peaking and carbon neutrality. This study sorts out the main situation and problems faced in the process of green low-carbon transition， by constructing the binary standards system framework to support the economic and social green low-carbon transition， analyzes the key areas of the government promulgation standards in the medium- and long-term standardization work and the main direction of the market independent standards independently developed by market， and puts forward measures and suggestions.

Keywords： green and low-carbon transformation， carbon peaking and carbon neutrality， standardization， binary standards system

0 引 言

標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面。標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用。當前，碳達峰碳中和納入經濟社會發展全局。《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出推動經濟社會發展全面綠色轉型，到2035年廣泛形成綠色生產生活方式。在此背景下，研究綠色低碳轉型相關標準化建設戰略議題，對于發揮標準化在綠色低碳轉型工作中的保障和支撐作用具有重要意義。

近年來，氣候變化導致陸地、海洋出現了新的極端溫度，全球極端天氣發生頻率和強度明顯增加。研究表明，全球氣溫升高背后的重要原因是人類活動導致的溫室氣體排放增加[1]。在全球應對氣候變化的緊迫形勢下，追求綠色低碳發展成為國際社會共識，應對氣候變化成為聯合國可持續發展議程中最為關注和緊迫議題?！栋屠鑵f定》得到國際社會廣泛支持和參與。中國、歐盟、美國、日本等130多個國家和地區提出了碳中和目標，近五年來可再生能源提供了全球新增發電量的約60%。在國際碳治理方面，IPCC、ISO、IEC等組織已經形成了較為完備的規則體系，如IPCC的《國家溫室氣體指南》[2]、ISO 14067《溫室氣體 產品碳足跡 量化要求及指南》[3]等。同時，科技突破為綠色低碳發展帶來積極影響，科技創新成為實現全球綠色低碳發展的重要牽引[4]，世界各國紛紛將科技創新視為推動綠色低碳轉型的重要突破口，圍繞綠色低碳科技積極制定科技框架計劃和戰略政策。同時，由于近期國際局勢影響，資源能源安全威脅愈演愈烈，一定程度上遲滯了全球綠色低碳發展進程?？傮w而言，歐美等西方發達國家憑借先進技術和碳達峰碳中和的先發優勢，在碳排放核查核算、碳捕集封存利用等標準化領域處于領先，多數發展中國家在參與綠色低碳國際標準方面能力不足。

我國高度重視支撐綠色低碳轉型的標準化工作?！秶覙藴驶l展綱要》提出完善綠色發展標準化保障，建立健全碳達峰碳中和標準?！吨泄仓醒?國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出建立健全碳達峰、碳中和標準計量體系。目前，我國在節能與能效、新能源和可再生能源、溫室氣體管理、碳捕集利用與封存、協同降碳和市場化等綠色低碳關鍵領域，標準化工作已經初具規模[5-8]。但綠色低碳轉型標準化工作還面臨諸多不足。一是綠色低碳標準缺乏頂層設計，部分領域關鍵標準存在缺失，政府主導與市場自主制定的標準發展不協同。二是綠色低碳標準與科技創新的互動發展機制還未形成，部分綠色低碳關鍵標準技術水平落后，標準未能及時反映最新科技成果。三是綠色低碳標準實施效果有待提升，監管有效性不足。四是綠色低碳國內國際標準協同水平有待提升，國內國際標準一體推進的模式還不成熟。因此，為了更好發揮標準化的支撐和引領作用，需要在綠色低碳領域加強對標準頂層設計、標準與科技創新互動創新、標準實施監管，以及國內國際標準協同機制等方面開展研究。

1 二元標準體系框架

本文在充分考慮碳達峰碳中和等綠色低碳相關政策、技術和市場化機制標準需求的基礎上，研究提出了多層次、全覆蓋、多維度的碳達峰碳中和二元標準體系框架。主要包括基礎通用、碳減排、碳清除、市場化機制等4個板塊，全面支撐能源、工業、交通運輸、城鄉建設、農業農村、林草、金融、公共機構、居民生活等重點領域的碳達峰碳中和工作，適用于地區、行業、園區和組織等不同層面主體的綠色低碳轉型工作，實現各層次各類型標準的協調配合。

1.1 基礎通用板塊

基礎通用板塊主要包括術語分類和碳信息披露、碳監測核算核查、低碳管理及評價三個部分。第一部分術語分類和碳信息披露包括術語與符號、分類與編碼、數據和信息等標準。第二部分碳監測核算核查包括溫室氣體監測、區域碳排放核算與報告、行業企業碳排放核算與報告、項目碳減排量評估、產品碳足跡、碳排放核查等標準。第三部分低碳管理及評價包括綠色低碳評價、碳中和評價、碳排放管理等標準。

1.2 碳減排板塊

碳減排板塊主要包括節能、非化石能源、新型電力系統、化石能源清潔利用、生產和服務過程減排和資源循環利用等重點標準。第一部分節能主要包括強制性能耗限額、強制性能效標準、節能基礎標準、節能共性技術標準等。第二部分非化石能源主要包括水能、風能、太陽能、核能、生物質能、氫能、海洋能、地熱能等標準。第三部分新型電力系統主要包括源網荷儲相關標準。第四部分化石能源清潔利用主要包括綠色開采和清潔高效利用等標準。第五部分生產和服務過程減排主要包括工業生產、交通運輸、基礎設施建設和運行、農業生產、公共機構等領域的過程減碳標準。第六部分資源循環利用主要包括循環經濟、資源綜合利用、清潔生產等標準。

1.3 碳清除板塊

碳清除板塊主要包括生態系統固碳和增匯、碳捕集利用與封存（CCUS）、直接空氣碳捕集和儲存（DACS）等重點標準。第一部分生態系統固碳和增匯主要包括生態系統碳匯，水土保持、生態修復和經營增匯，生態碳移除和利用等標準。第二部分碳捕集利用與封存主要包括基礎、捕集、利用、運輸和封存等各個環節的標準。第三部分直接空氣碳捕集和儲存主要包括相關基礎、技術和減排量評估等標準。

1.4 市場化機制板塊

市場化機制板塊主要包括綠色金融、碳排放交易、生態產品價值實現等標準。第一部分綠色金融主要包括綠色金融通用基礎、綠色金融產品和服務、綠色金融評級評估、綠色金融信息披露、綠色金融統計、綠色金融風險管理與保障等標準。第二部分碳排放交易主要包括碳排放交易、溫室氣體自愿減排交易、用能權交易、綠色能源消費、綠色低碳服務、碳資產管理等標準。第三部分生態產品價值實現主要包括生態產品監測、生態產品核算、生態產品評價評估、生態產品經營開發等標準。

2 政府頒布標準的重點領域

二元標準體系主要包括政府頒布標準和市場制定標準兩個部分。二者的分工是：政府主導制定的標準側重于?；荆袌鲎灾髦贫ǖ臉藴蕚戎赜谔岣吒偁幜?。綠色低碳轉型的二元標準體系建設過程中，政府頒布標準是重要的“一元”。根據上述標準體系框架，結合政府角色職能，研究提出政府頒布標準的11個重點領域，包括碳排放核算核查、溫室氣體減排、碳排放強度、產品碳足跡、節能、協同降碳、低碳管理及評價標準、新能源和可再生能源、碳捕集利用與封存（CCUS）、碳匯、低碳技術等。這些標準的主要任務是“強基礎”“嚴底線”。其中，碳排放核算核查標準是開展“雙碳”工作的基礎標準，有助于解決核算方法不統一的關鍵問題。節能類標準包括能效能耗等強制性節能標準，這些標準發揮重要的約束引領作用，具有顯著的節能降碳效果。政府頒布標準的重點領域及其范圍見表1。

2.1 碳排放核算核查標準

碳排放核算核查標準是雙碳領域最重要的基礎標準之一，是實現碳排放雙控的有效途徑。為了公平推動地方降碳，合理引導產業轉型轉移，加快形成綠色低碳消費模式，應該建立碳排放責任共擔機制和標準體系。

為此，應有效完善三個方面的綠色低碳轉型激勵措施。一是激勵生產者和消費者雙方采取減碳行動的政策措施。對于生產側，應強化碳排放強度約束，對于消費側，應推動碳排放總量管控。二是建立基于碳排放基準值的組織實施機制。基于基準值對生產企業實施激勵約束措施。三是完善碳排放管控政策工具，激勵各領域的碳排放責任共擔。在完善碳排放責任共擔標準體系方面，重點從生產側和消費側兩個方面同時發力。在生產側碳排放管控方面，要加快完善制定能耗限額、碳排放強度、資源循環利用、綠色低碳技術等標準；在消費側碳排放管控方面，要加快完善產品能效、綠色產品、綠色建筑、綠色交通工具、綠色包裝等標準。

2.2 能效能耗強制性標準

為嚴格強制性能效能耗等政府頒布標準的底線約束作用，應加快形成覆蓋標準制定、實施、監督和評價四個環節，順暢運轉、緊密銜接、正反饋循環、系統性迭代提升的閉環管理機制。在標準制定層面，要建立科技項目與標準研制聯動機制、龍頭或創新企業技術研發與標準配套制度、形成標準先進性評價體系和快速響應機制；在實施層面，要建立標準實施情況統計調查監測報告制度，建立多部門數據共享機制、數據質量保障體系和數據定期分析反饋機制，健全強推標協同推進機制；在監督層面，要將標準監督全部納入質量專項和地方監管工作，建立社會化和區域監管模式，搭建智能化備案、在線監測和監管平臺；在評價層面，要建立節能技術和標準實施效果評價體系，開展對標領跑者行動，增加產品標識信息。閉環管理機制將最終實現各環節靈敏、精準的信息反饋和快速響應改進，保證標準內容先進、及時更新和有效應用。

3 市場自主制定標準的主要方向

團體標準是市場中標準化活動的主要形式，具有市場性、自發性、自愿性的特點，具有強大的生命力和適應力。《國家標準化發展綱要》（以下簡稱《綱要》）提出的發展目標中，明確指出“到2025年，實現標準供給由政府主導向政府與市場并重轉變”“政府頒布標準與市場自主制定標準結構更加優化”。在《綱要》部署的“推動標準化改革創新”的措施中，明確要求“優化標準供給結構。充分釋放市場主體標準化活力，優化政府頒布標準與市場自主制定標準二元結構，大幅提升市場自主制定標準的比重?！痹谥尉G色低碳轉型的二元標準體系中，市場“一元”的主要任務是制定具有創新性、競爭力的標準。為此，要增加市場標準的有效供給和建立健全團體標準推廣應用機制。

3.1 增加市場標準的有效供給

（1）建立以支撐綠色低碳轉型需求為導向的團體標準制定模式。團體標準組織要找準支撐綠色低碳轉型標準的制定需求，緊密圍繞支撐綠色低碳轉型的新技術、新產業、新業態、新模式，主動對接重大工程、產業政策、國際貿易，統籌考慮團體標準的推廣應用模式，廣泛吸納生產、經營、管理、建設、消費、檢測、認證等相關方參與，充分發揮技術優勢企業作用，制定原創性、高質量的支撐綠色低碳轉型的團體標準。

（2）提升支撐綠色低碳轉型團體標準組織工作能力。團體標準組織應當建立規范的標準化工作機制，制定系統的團體標準管理和知識產權處置等制度，嚴格履行標準制定的有關程序和要求，加強團體標準全生命周期管理。建立完整、高效的標準化內部工作部門，配備專門的標準化工作人員。確保穩定的標準化工作資金投入，可以根據實際情況依法設立支撐綠色低碳轉型團體標準發展基金。

（3）完善支撐綠色低碳轉型團體標準發展激勵政策。探索建立國家標準采信支撐綠色低碳轉型團體標準的機制，鼓勵各部門、各地方將在助推“雙碳”目標實現且取得顯著成效的團體標準納入獎勵范圍。

（4）開展支撐綠色低碳轉型團體標準化良好行為評價。鼓勵團體標準組織根據團體標準化良好行為系列國家標準開展自我評價，自愿在全國團體標準信息平臺上公開聲明，進入團體標準化良好行為清單，提升團體標準組織的誠信和影響，供相關方使用團體標準時參考。

（5）實施支撐綠色低碳轉型團體標準培優計劃。建立培優團體標準組織庫，選擇具備能力的團體標準組織進行培優。建立對培優團體標準組織工作績效的科學考核評估機制，形成有進有出的動態調整機制，培養一批優秀的支撐綠色低碳轉型團體標準組織，打造“團體標準先鋒隊”，發揮標桿示范作用，帶動團體標準化工作水平整體提升。

（6）促進團體標準化開放合作。團體標準組織要積極參與各類國際性專業標準組織的活動，開展標準化交流與合作。鼓勵基于團體標準提出國際標準提案，支持培優團體標準組織承擔國際標準組織的國內技術對口單位，推薦有能力的專家成為國際標準注冊專家。鼓勵團體標準組織建立吸納外商投資企業和外國專家參與團體標準制定的機制。鼓勵有條件的社會團體牽頭建立國際性專業標準組織，支持外籍標準化工作人員參與組織和高水平國際專家擔任領導職務。

3.2 建立健全團體標準推廣應用機制

（1）拓寬支撐綠色低碳轉型團體標準推廣應用渠道。鼓勵團體標準組織建立標準制定、檢驗、認證一體化工作機制，推動團體標準在招投標、合同履約等市場活動中實施應用，打造團體標準品牌。充分利用電視、紙媒、新媒體等資源，大力開展支撐綠色低碳轉型團體標準宣傳，提高團體標準認知度與認可度。標準化行政主管部門和有關行政主管部門開展團體標準應用示范工作，在產業政策制定以及行政管理、政府采購等工作中使用支撐綠色低碳轉型的團體標準。

（2）樹立團體標準推廣應用標桿。鼓勵地方行業主管部門、社會團體等申報團體標準應用示范項目。按照“自愿申報、行業或地方推薦、專家評審、社會公示”等工作程序，定期遴選出應用效果好、技術水平高、市場競爭力強、社會影響力大的團體標準應用示范項目，并向社會公布，支持其在全行業范圍內的推廣應用，使團體標準應用示范項目成為高水平、高質量的代名詞，引領相關產業發展。

（3）不斷提升團體標準影響力。積極培育團體標準的知名品牌，支持基礎條件較好、市場影響力較大、代表性較強的社會團體圍繞提升產品質量、創建區域品牌和推動技術創新等方面的需求，開展團體標準制定與實施，強化團體標準與行業標準、國家標準的協調配套，不斷提升團體標準的公信力和社會認知度，贏得市場和產業界的認可。

（4）探索建立團體標準采信機制。在政府采購中鼓勵使用市場自主制定的團體標準。探索建立團體標準轉化為國家標準、行業標準的機制，明確轉化條件和程序要求，支持將技術水平高、實施效果好、屬于產業發展重點領域的團體標準轉化為國家或行業標準。探索“團體標準+檢測+認證”推廣模式，促進社會第三方檢驗檢測、認證機構積極采用團體標準開展檢驗檢測、認證工作，提高檢測、認證的可靠性和水平。

4 政策建議

4.1 建立“雙碳”二元標準體系

一是建立“雙碳”多層次標準清單機制，發布《雙碳標準體系建設指南》，明確階段性標準體系建設重點任務。二是實施雙碳標準體系建設重點行動，開展雙碳標準強基行動、百項節能降碳標準提升行動，健全支撐強制性標準實施的配套標準。三是完善“雙碳”領域市場自主制定標準質量提升機制，加快開展綠色低碳領域“領跑者”行動，形成一批高質量領跑的綠色低碳團體標準。四是優化面向多維度需求的“雙碳”標準供給機制，建立雙碳政策重點標準需求的專家評估機制，在政策出臺過程中提前部署國家標準制修訂任務。

4.2 推動標準化與科技創新互動發展

一是加強綠色低碳標準化戰略研究和戰略部署，強化科技創新與標準化頂層設計的統籌協調與協同優化機制。二是構建完善綠色低碳科技創新的動態評估體系，推進形成前沿技術快速轉化標準的有效機制。三是統籌推進科技創新與標準化的國內外交流合作，搶占關鍵前沿綠色低碳技術國際標準制定先機。

4.3 健全標準制定實施監督評價管理

一是完善強制性標準制定專項經費渠道，加大單項標準研究工作的投入力度。二是繼續優化強標立項研制快速響應機制，建立標準實施情況觸發標準修訂升級的快速響應機制。三是完善強標實施數據共享長效機制，建立能耗能效標準實施信息統計調查監測制度。四是健全節能技術和標準實施評價體系，補齊標準實施評價方法短板。五是進一步強化能效標準的實施監管，擴大監管范圍，提升監管能力。六是加快能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的標準支撐，完善能耗限額標準相關能源核算、檢測認證、評估、審計等配套標準。

4.4 提升重點領域標準化對外開放水平

一是出臺綠色低碳標準化交流合作鼓勵扶持政策，鼓勵國家或團體標準走出去轉化為國際標準。二是暢通綠色低碳國際標準雙向轉化渠道，建立動態更新的綠色低碳領域重點國際標準轉化清單。三是建立綠色低碳標準、標識和認證國際互認機制，推進中國標準與國際標準體系兼容。四是推動以我國標準為基礎的區域性標準制定，積極推進與共建“一帶一路”國家、區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）成員等交流合作。五是鼓勵牽頭建立綠色低碳領域標準國際合作平臺，支持我國研究機構和社會團體發揮主導作用。

5 結 語

面對我國綠色低碳二元標準體系尚未完善、標準與科技創新互動不充分、標準實施監管有效性和國內國際標準協同水平不足等現狀，本文提出了多層次、全覆蓋、多維度的碳達峰碳中和二元標準體系框架，涵蓋了碳信息披露與碳核算、碳減排技術與管理、碳清除技術與管理、碳交易市場化機制等內容；分別從側重?；竞吞嵘偁幜嵌?，提出了中長期我國政府頒布標準的重點領域和市場自主制定標準的主要方向。

為了加快推動綠色低碳標準體系建設、全面支撐經濟社會重點領域的碳達峰碳中和工作，本文建議建立雙碳二元標準體系，出臺標準體系建設指南，提出政府和市場標準研發方向。另外，應加強標準化工作與科技創新的交互升級，促進綠色低碳標準技術水平提升。同時，健全強制性標準制定實施監督評價閉環管理機制，優化標準立項制定和更新修訂快速響應機制、實施數據共享和評價體系，提高監管能力。最后，應加快提升重點領域綠色低碳標準對外開放水平，加強國內國際標準雙向轉化，建立建全標準、標識和認證國際互認機制，推動以我國標準為基礎的區域性標準制定，并鼓勵建立國際標準合作平臺。

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作者簡介

姜玲玲，副研究員，主要從事能源環境及標準化戰略咨詢研究。

楊波，通信作者，副研究員，主要從事能源環境及標準化戰略咨詢研究。

（責任編輯：袁文靜）