國土空間規劃“三線”統籌劃定中永久基本農田布局優化探索*
——以鄱陽縣為例

唐淑芬 ，羅 媛

（江西省國土資源測繪工程總院有限公司，江西 南昌 330108）

0 引言

實事求是劃定“三區三線”是統籌發展與安全，堅決落實嚴格保護耕地的基本國策。近年來，中央文件要求各地從實際出發，以國土空間規劃為依據，合理布局城鎮、農業、生態“三區”空間，統籌劃定三條控制線（永久基本農田、城鎮開發邊界、生態紅線）。“三區三線”劃定是當前國土空間規劃的核心要領，是當前中國經濟社會發展和規劃產業戰略布局不可逾越的紅線，是保障國家糧食安全、促進城鎮化發展的重要堡壘。2019年，國家有關部委在全國范圍內相繼開展了永久基本農田核實整改及生態保護紅線優化工作，工作取得了初步進展。之后國土空間規劃隨即開展，城鎮開發邊界的劃定由此納入“三區三線”劃定工作中。但由于國家機構改革前，三條控制線由不同職能部門管理，無法統籌一致，“三區三線”劃定采用的底圖數據不統一，導致“三區三線”劃定范圍相互重疊、零星錯落，無法做到不交叉、不重疊、相互不打架。國家機構改革后，“三區三線”劃定工作由自然資源部統籌協調，針對“三區三線”劃定工作中存在的突出問題，自然資源部逐一突破解決，重新構建科學合理有序的國土空間規劃布局體系，堅持國土空間的唯一性和底線思維，落實三條控制線的優先順序。中共中央辦公廳、國務院辦公廳同步下發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》[1]，進一步為“三區三線”劃定工作指明了方向。2022年自然資源部下發《自然資源部關于在全國開展“三區三線”劃定工作的函》（自然資函〔2022〕47號），要求在國土變更調查成果底圖上開展“三區三線”劃定工作，統籌優化農業、生態、城鎮空間布局，協調空間矛盾沖突，形成主體功能明顯、高質量發展的國土空間開發保護新格局[2-3]，為“三區三線”劃定工作提供了指導意見和政策依據。

合理劃定永久基本農田是保護耕地和確保國家糧食安全的重要基礎。耕地是我國最為寶貴的資源，是農村發展和農業現代化的根基命脈，是國家糧食安全的基石，永久基本農田是耕地中的精華，耕地和永久基本農田相互依賴、共生共存，加強耕地和永久基本農田保護涉及糧食安全、生態安全、經濟安全和社會穩定。本研究以農業大縣鄱陽縣為例，以2020年國土變更調查成果為底圖，多措并舉統籌協調，結合當地實際情況，綜合考慮永久基本農田質量和數量，優化縣域內永久基本農田布局。

1 研究區域

1.1 區域概況

鄱陽縣地處江西省東北部，西部緊臨鄱陽湖，境內東北高、西南低，東北部主要為低山地帶，向西南方向漸變為丘陵和湖區平原，鄱西南地區為濱湖平原地帶。鄱陽縣全縣國土面積為4 215 km2，下轄14個建制鎮、15個鄉、1個街道辦、2個水庫管理局、1個農科所，縣域內常住總人口118.41萬人。鄱陽縣緊靠鄱陽湖流域，地勢平坦、土壤肥沃，耕地面積廣闊，素來具有“魚米之鄉、江南糧倉”美譽，是重要的糧食生產區域。近年來，鄱陽縣不斷地發展城鎮經濟，加快經濟建設和城鎮基礎設施建設步伐，加劇了經濟建設與耕地保護尤其是永久基本農田保護之間的矛盾。

1.2 數據來源

本文基礎數據主要來自于鄱陽縣2018年和2020年變更調查數據庫、2018年永久基本農田劃定成果、“三區三線”劃定初步成果、2008—2021年底自然資源部監管系統備案已依法批準且落實占補平衡即將建設的報批范圍、國土空間規劃“一張圖”數據、飲用水水源一級保護區范圍、河湖范圍界限、2021年底自然資源部監管系統備案的農業設施建設用地范圍、2021年高清遙感影像等相關數據。

2 永久基本農田劃定優化

2.1 總體要求

永久基本農田優化在部省級政策文件的基礎上，堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，將“三區三線”作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。實施最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約用地制度，嚴格落實上級分解下達的耕地、永久基本農田等國土空間規劃約束性指標，確保國家已經明確的2020年全國18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農田保護目標實至名歸，規模不減少，實行優進劣出，將不符合永久基本農田要求的耕地調出，補劃相應數量的優質耕地。同時，將永久基本農田紅線放在“三區三線”首要位置，統籌農業、生態和城鎮“三區”空間，合理確定縣域范圍內耕地、永久基本農田、生態紅線和建設用地等約束性指標，確保三條控制線不交叉、不重疊、不沖突。

2.2 優化規則

合理劃定永久基本農田的前提是確保耕地保護目標的完成，并在此基礎上進一步篩選出優質耕地，確保永久基本農田范圍內耕地質量不降低、數量不減少。首先，根據自然資源部下發的“三區三線”劃定規則，對不適合納入耕地保護目標任務的耕地進行分類歸納，對耕地做到應保盡保，確保國家糧食安全，守住耕地底線；其次，原永久基本農田成果（2017年6月劃定）“應留盡留”，避免“搭車調出”現有永久基本農田中的優質可長期穩定利用的耕地，嚴格按照國家規定的四種情形進行調整；最后，綜合統籌“三區三線”，充分發揮永久基本農田的天然屏障作用，可在城鎮周邊通過“開天窗”的形式予以保留，不劃入城鎮開發邊界，約束城市發展無序擴展；此外，為保障國家重大工程項目規劃的順利落地以及城鎮中長期發展規劃的實施，應將其中的部分耕地調出永久基本農田[4]，確保三條控制線不沖突、不重疊。

基于以上要求，得出劃定及優化永久基本農田的具體規則。

永久基本農田劃入規則：1）永久基本農田必須在納入耕地保護目標的可長期穩定利用耕地上劃定；2）2020年變更數據中為耕地且集中連片的高標準農田；3）黑土區耕地；4）重要農產品生產基地內的耕地；5）在確保對生態功能不造成明顯影響的前提下，可將自然保護地核心保護區外連片圖斑不小于5畝（山地、丘陵地區可按不小于3畝）的可長期穩定利用耕地，調出生態保護紅線，改劃為永久基本農田。

永久基本農田退出規則：1）原永久基本農田內的不穩定利用耕地和非耕地；2）不納入耕地保護目標的原永久基本農田范圍內的耕地；3）以土壤污染詳查結果為依據，土壤環境質量類別劃分成果中劃定為嚴格管控類的耕地，且無法恢復治理的；4）近期擬實施的省級及以上能源、交通、水利等重點建設項目選址確實難以避讓，且已明確具體選址和規模，用地已統籌納入國土空間規劃“一張圖”擬占用的；5）經依法批準的原土地利用總體規劃和城市總體規劃明確的建設用地范圍，經一致性處理后納入國土空間規劃“一張圖”的；6）城鎮開發邊界內零星分布的圖斑；7）200 m2以下的獨立碎小圖斑；8）生態保護紅線內擬調出的耕地。

2.3 永久基本農田優化分析

2.3.1 原永久基本農田結合優化規則分析

運用ArcGIS軟件將原永久基本農田范圍套合2020年變更數據庫及耕地保護目標，結合優化規則，提取出原永久基本農田范圍內調出地類，進行分類標注，得出各類型調出情況面積，如表1所示。鄱陽縣原永久基本農田長期穩定耕地保留面積為126.24萬畝，調出永久基本農田29.38萬畝，主要為2020年變更為非耕地地類、納入國土空間規劃“一張圖”重點項目清單占用耕地以及城鎮開發邊界內零星分布的原永久基本農田，同時補劃永久基本農田51.26萬畝，均為耕地保護目標中的長期穩定耕地且與原永久基本農田保留范圍連成一片。

表1 永久基本農田調出情況分析表

2.3.2 永久基本農田優化前后對比

通過分析原永久基本農田套合2020年變更數據庫情況及優化調出情況，一部分圖斑已發生地類變更，一部分圖斑不符合永農劃定規則，均需要調出永久基本農田，因此需要對永久基本農田任務缺口進行補劃。根據“三區三線”劃定規則，永久基本農田保護目標基于納入耕地保護目標的可長期穩定利用耕地上劃定，優先將優質耕地劃入永久基本農田。難以或不宜長期穩定利用的耕地一般不劃入永久基本農田，但位于原永久基本農田范圍內的“三調”種植屬性標注“種植糧食作物”或“糧與非糧作物”的水田，且難以退耕的口糧田等特殊情況，經充分調查舉證，允許繼續保留。

根據2020年國土變更調查統一口徑的數據，采用省級統一制作的耕地圖層（圈外耕地，包括可以長期穩定利用耕地、難以長期穩定利用耕地）統計鄱陽縣耕地面積現狀，全縣2020年耕地總量183.912 7萬畝，其中圈外耕地面積124 411.93 hm2，圈外耕地中長期穩定利用耕地面積122 549.86 hm2，難以長期穩定利用耕地面積1 862.07 hm2，扣除不納入耕地保護目標類型后的耕地面積為180.487 3萬畝。

將優化后的永久基本農田在耕地質量、集中連片程度及劃定數量方面與原永久基本農田進行對比，如表2所示，可以看出優化后的永久基本農田面積從144.42萬畝增加到166.30萬畝；優化前后耕地質量等別均主要集中于6～10級之間，優化后耕地質量等別為6～8級的面積占比較大；優化前耕地坡度等級主要集中于1～4級，優化后耕地坡度等級集中于1～3級。總體而言，從耕地數量和耕地質量方面進行比較，優化后的永久基本農田整體綜合水平有所提升。

表2 永久基本農田優化前后對比

3 結論

新形勢國土空間規劃背景下，永久基本農田布局優化規則不僅考慮永久基本農田規劃建設占用及生態保護，而且利用耕地質量等別和坡度等級進行了“三線”之間的統籌劃定，既保障了糧食安全，又同時兼顧了經濟發展，讓“三線”統籌劃定達到了相對平衡狀態，改進了生態文明建設背景下生態保護優先[5-8]和城鎮開發邊界避讓永久基本農田[9-10]“一刀切”的劃定方式。鄱陽縣優化后的永久基本農田劃定面積從144.42萬畝增加到166.30萬畝，永久基本農田保護率高達88.25%，耕地坡度等級主要集中于1～3級，耕地質量等別主要集中于6～10級，耕地坡度及耕地質量較優化前均有所提升；優化后的永久基本農田均為耕地保護目標中的長期穩定耕地且與原永久基本農田保留范圍連成一片，與生態保護紅線和城鎮開發邊界不沖突、不重疊，布局優化規則實現了“應保盡保、布局優化、優進劣出、質量提升”的目標。