穩(wěn)產(chǎn)保供視角下產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任的現(xiàn)實困境與實施路徑

摘要：總體國家安全觀是新形勢下防范抵御國家安全風險、建設(shè)平安中國的強大思想武器和行動指南。糧食安全是國家安全的基礎(chǔ)，面對目前紛繁復雜的國際形勢以及百年未有之大變局，產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任對于保障我國糧食安全具有重要意義和深遠影響。著眼于我國總體國家安全觀視角，分析產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任的必要性，進而剖析產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任的現(xiàn)實困境。基于此提出推進產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任的實施路徑：強化黨政同責，壓實產(chǎn)銷平衡區(qū)共筑糧食安全責任；堅持藏糧于地，助推產(chǎn)銷平衡區(qū)提升糧食保供能力；推動人才回流，夯實產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食生產(chǎn)勞動力人才基礎(chǔ)；強化利益補償，筑牢糧食生產(chǎn)政策支持根基。

關(guān)鍵詞：總體國家安全觀；糧食安全；產(chǎn)銷平衡區(qū)；責任共擔

中圖分類號：F326.11 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20240503

From the perspective of stable production and supply guarantee： the practical dilemmas and implementation paths of jointly undertaking the responsibility for food security in the production and marketing balance areas

Nan Qiong， Sun Zhongye

（ Research Center of Grain Economics， Henan University of Technology， Zhengzhou， Henan 450001 ）

Abstract：The holistic view of national security serves as a powerful ideological weapon and action guideline for preventing and withstanding national security risks and building a safe China under the new situation.Food security as the foundation of national security. Facing the currently complicated international situation and the profound changes unseen in a century，the joint assumption of food security responsibilities by the produce-sales balance areas is of great significance and far-reaching impact on safeguarding China’s food security. From the perspective of the holistic approach to national security concept，analyze the necessity of the production and marketing balanced areas jointly assuming the responsibility for food security， and then dissect the practical predicaments in the production and marketing balanced areas jointly assuming the responsibility for food security. Based on this， the implementation paths for promoting the joint assumption of food security responsibilities in the production and marketing balance areas are put forward， mainly including the following aspects： strengthening the joint responsibility of the party and the government to ensure that the production and marketing balance areas jointly fulfill their food security responsibilities；adhering to the concept of \"store grain in the ground\" to boost the ability of the production and marketing balance areas to ensure food supply；promoting the return of talents to solidify the talent foundation of the labor force for grain production in the production and marketing balance areas； and strengthening interest compensation to consolidate the foundation of policy support for grain production.

Key words： holistic approach to national security； food security； production and marketing balance areas； joint assumption of responsibilities

糧食不僅是人們賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，更是關(guān)乎國計民生、經(jīng)濟政治安全的戰(zhàn)略物資、安邦重器。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央確立了谷物基本自給，口糧絕對安全的新糧食安全觀[1]，確保把中國人的飯碗牢牢端在自己手中[2]。2020年，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都有責任保面積、保產(chǎn)量，飯碗要一起端、責任要一起扛”[3]。2022年中央一號文件明確指出“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量，不斷提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，切實穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給”[4]。2024年6月召開的中央全面深化改革委員會第五次會議強調(diào)“推動糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)落實好保障糧食安全的共同責任”[5]。“共同責任”強調(diào)了各省、各地區(qū)對保障糧食安全的大局要求，是現(xiàn)階段黨中央在頂層設(shè)計層面對保障我國糧食安全的總體部署，是切實維護人民群眾利益的深謀遠慮[6]。

著眼全球，國際關(guān)系緊張局勢焦灼、地緣政治不確定性加劇、氣候變化極端天氣頻發(fā)等多重因素疊加，增加了國際糧食市場的波動，加劇了糧食生產(chǎn)和供給的脆弱性。尤其是俄烏沖突升級帶來的國際糧食市場格局的變化，全球市場供給不足所帶來的傳導效應加劇了全球糧食市場的安全風險[7]。對我國糧食進口供應鏈的穩(wěn)定性產(chǎn)生不利影響，同時推高我國糧食進口成本和糧食生產(chǎn)資料的價格。聚焦國內(nèi)，糧食生產(chǎn)壓力集中在主產(chǎn)區(qū)，以極少數(shù)的糧食主產(chǎn)區(qū)承擔著絕大部分的糧食安全保障任務，主產(chǎn)區(qū)資源環(huán)境壓力和生態(tài)風險加劇[8-9]，糧食主產(chǎn)區(qū)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步增加糧食播種面積和糧食產(chǎn)量的邊際難度大、空間小不符合糧食安全可持續(xù)發(fā)展的要求。同時，國內(nèi)糧食主產(chǎn)區(qū)亦呈萎縮態(tài)勢、糧食生產(chǎn)和消費兩極化致使我國糧食供給區(qū)域性不平衡問題更加凸顯，增加了我國糧食安全的風險[10]。

鑒于此，我國糧食安全更要向內(nèi)求保障，提高糧食自主保障能力，就要求糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)共同承擔保障我國糧食安全的歷史重任，各區(qū)發(fā)揮自身稟賦條件進行差異化分工，有側(cè)重點的承擔保障糧食安全的責任，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和保障我國糧食安全的總體目標。在這一過程中，產(chǎn)銷平衡區(qū)如何利用自身資源稟賦、區(qū)位條件等方面共擔糧食安全責任是將探討的內(nèi)容。產(chǎn)銷平衡區(qū)的劃分依據(jù)我國現(xiàn)行的糧食產(chǎn)區(qū)劃分標準，劃定山西、寧夏、青海、甘肅、西藏、云南、貴州、重慶、廣西、陜西和新疆11個省（市、區(qū)）為產(chǎn)銷平衡區(qū)。立足于總體國家安全中的糧食安全問題，首先，剖析了穩(wěn)產(chǎn)保供視角下產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任的必要性；其次，揭示了穩(wěn)產(chǎn)保供視角下產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任的現(xiàn)實困境；最后，探討穩(wěn)產(chǎn)保供視角下產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任的實施路徑，以期降低我國糧食區(qū)域供求不平衡所帶來的潛在風險，促進我國糧食安全各功能區(qū)責任共擔。

1 穩(wěn)產(chǎn)保供視角下產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任的必要性

1.1 三大產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)明顯的區(qū)域非均衡性態(tài)勢

糧食（本文所研究糧食為小麥、稻谷、玉米）生產(chǎn)繼續(xù)向主產(chǎn)區(qū)集中，主銷區(qū)持續(xù)走低，產(chǎn)銷平衡區(qū)產(chǎn)量呈現(xiàn)一定程度的上漲，但其對國家糧食總產(chǎn)量貢獻度呈下降態(tài)勢。分析了2005—2022年我國主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食產(chǎn)量以及區(qū)域糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的比重變化情況。如圖1所示，從糧食總產(chǎn)量來看，主產(chǎn)區(qū)自2005年31 136.4萬噸攀升到2022年49 852.3萬噸，同比增長60.11%；主銷區(qū)2022年相較于2005年2 851.27 萬噸，產(chǎn)量下降212.97萬噸，增長率為-7.47%；產(chǎn)銷平衡區(qū)在2005年7 603.38萬噸基礎(chǔ)上，上漲到2022年9 908.9萬噸，漲幅為27.82%。而從區(qū)域糧食產(chǎn)量占比來看，2005—2017年，主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量貢獻一直保持在70%以上，2017年突破80%之后持續(xù)穩(wěn)定在80%及以上的高位運行；主銷區(qū)則從2005年6.83%縮減至2022年的4.23%；產(chǎn)銷平衡區(qū)亦呈波動性下降趨勢，由2005年18.57%下降到2022年15.88%。由此可見，我國糧食供給的國內(nèi)市場主要依賴于主產(chǎn)區(qū)，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量貢獻度持續(xù)提升，呈現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟遞增及資源聚集效應的強化態(tài)勢；比較而言，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)呈現(xiàn)逐漸收縮態(tài)勢，尤其在主銷區(qū)表現(xiàn)較為明顯。這體現(xiàn)了主產(chǎn)區(qū)在保障糧食安全方面的核心作用，同時，在主產(chǎn)區(qū)趨于穩(wěn)定和主銷區(qū)糧食生產(chǎn)下降的趨勢下，產(chǎn)銷平衡區(qū)在糧食生產(chǎn)方面需要承擔更多的使命職責。

1.2 糧食產(chǎn)量高位徘徊主產(chǎn)區(qū)增速減緩

三大產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量增長幅度均呈現(xiàn)明顯的波動態(tài)勢，主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)波動下降，產(chǎn)銷平衡區(qū)則呈現(xiàn)波動上漲。可以看出，我國糧食產(chǎn)量增長不穩(wěn)定，糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量增長趨緩，邊際難度大、空間小，產(chǎn)銷平衡區(qū)總體向好，糧食生產(chǎn)潛力較大。圖2直觀地呈現(xiàn)了2006—2022年我國三大產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量增長率的動態(tài)演變情況。從時間序列上看，三大產(chǎn)區(qū)均呈現(xiàn)較明顯的波動性變化，糧食主產(chǎn)區(qū)在不同年份表現(xiàn)出明顯的起伏，增長率總體呈明顯下降之勢。從2005年5.02%波動下降至2022年0.22%，前期2006—2008年持續(xù)增長，2009年首次出現(xiàn)負增長，隨后有所回升但增長幅度逐漸趨弱；后期2014—2022年數(shù)據(jù)波動頻繁，2017年出現(xiàn)較高增長，增長率為12.45%，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得積極成效，之后波動明顯至2022年再次出現(xiàn)負增長。主銷區(qū)由2006年3.43%減緩至2022年0.76%，其間伴隨明顯的起伏，頻繁出現(xiàn)負增長，尤其2017年下降11.32%，城鎮(zhèn)化進程進一步加快以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對糧食產(chǎn)量影響明顯。產(chǎn)銷平衡區(qū)增長率總體呈波動性上漲趨勢，其中2008年和2012年均出現(xiàn)較明顯的增長，隨后持續(xù)下降，至2020年出現(xiàn)正增長并連續(xù)保持增長之勢。

1.3 主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積面臨緊約束拓展空間相對有限

三大產(chǎn)區(qū)糧食總種植面積呈上升趨勢，但各區(qū)變化幅度有所差異，糧播比（糧食播種面積占農(nóng)作物播種總面積的比重）的階段性特征明顯。如圖3所示，2005—2022年，我國糧食總播種面積增加了1 804.13萬公頃，在主銷區(qū)播種面積減少、產(chǎn)銷平衡區(qū)增幅不大的情況下，主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積保持穩(wěn)定增長，彌補了主銷區(qū)的面積縮減，同時為我國糧食種植和產(chǎn)量增加起到了絕對的支撐作用。

從糧食播種面積變化趨勢來看，主產(chǎn)區(qū)總體糧食種植面積進一步擴大，呈現(xiàn)明顯的上升態(tài)勢。種糧面積從2005年5 576.67萬公頃擴展到2022年7 469.89萬公頃，環(huán)比增長33.95%；但在不同時期表現(xiàn)出不同的階段性特征，前期2005—2016年主產(chǎn)區(qū)呈現(xiàn)明顯的波動性上漲趨勢，2017年到達峰值，其后穩(wěn)中略有回落。雖然在2017年的基礎(chǔ)上保持7 000萬公頃以上的播種面積，但仍出現(xiàn)小幅下降趨勢；糧播比前期保持上升趨勢，從2005年52.96%上漲到2018年的峰值（65.40%），2018—2022年，偶有波動但總體呈下降之勢。與主產(chǎn)區(qū)不同，主銷區(qū)糧食種植面積、糧播比都呈下降趨勢，糧食種植面積從532.43萬公頃縮減至419.74萬公頃，增長率為-21.16%；糧播比從2005年43.88%下降到42.80%。2022年產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食種植面積相較于2005年增加了23.59萬公頃，略有增長，漲幅1.40%；糧播比下降趨勢明顯，從2005年44.43%下降至2022年40.17%。從圖3中可以看出，2017年之后，三大產(chǎn)區(qū)糧播比都總體上呈現(xiàn)下降趨勢，主產(chǎn)區(qū)糧播比維持在60%以上，而主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)一直在50%以下，保障糧食安全的重任越來越依賴于主產(chǎn)區(qū)。

1.4 產(chǎn)銷平衡區(qū)播種面積的增長潛力存在進一步拓展的需要

圖4分析了我國三大產(chǎn)區(qū)糧食種植面積增長率的變化趨勢。可見，我國糧食生產(chǎn)格局中，各產(chǎn)區(qū)糧食播種面積增長規(guī)律極不穩(wěn)定。就糧食主產(chǎn)區(qū)而言，2018年之前播種面積增長率基本維持在正增長區(qū)間，播種面積不斷擴大并達到峰值；然而，2018年、2019年和2022年的增長率分別為-0.45%、-1.96和-1.25%，這與圖3中體現(xiàn)出的2017年之后主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積呈現(xiàn)出波動縮減的趨勢相吻合。主銷區(qū)糧食播種面積呈現(xiàn)明顯波動，尤其2014年到2015年，從-18.5%增長到20%，分析往年數(shù)據(jù)可知主銷區(qū)通過調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，增加了所分析三大主糧的種植，以致數(shù)據(jù)上升明顯，但從廣義的糧食概念來看種植面積并無明顯增長。 產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食種植面積在2013年之前呈現(xiàn)總體擴張態(tài)勢，糧食種植面積不斷增加，到2014年出現(xiàn)負增長，2016—2019年糧食播種面積持續(xù)下行，增長率分別為-0.98%、-0.89%、-3.90%、-2.01%，2020年之后糧食種植面積轉(zhuǎn)而步入正增長軌道。從以上分析可以得出，未來主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積總體上升空間不大、同時主產(chǎn)區(qū)土地資源生態(tài)系統(tǒng)面臨壓力大、資源約束趨緊，對糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性產(chǎn)生嚴峻威脅。要實現(xiàn)我國糧食供應總體穩(wěn)中有升，產(chǎn)銷平衡區(qū)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步擴大糧食種植面積是糧食安全的必然要求，與主產(chǎn)區(qū)共同承擔保障糧食安全的責任只能增不能減。

2 穩(wěn)產(chǎn)保供視角下產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任的現(xiàn)實困境

2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件制約下的基礎(chǔ)薄弱困境

一是自然資源稟賦有限。根據(jù)我國現(xiàn)行糧食生產(chǎn)區(qū)域劃分，糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)包括的11個省（市、區(qū)）主要分布在我國西部地區(qū)。這些地區(qū)土地資源豐富、人均耕地面積較高，但水資源短缺、土地資源條件較差、耕地碎片化等問題并存。西北地區(qū)省份干旱缺水、土地貧瘠沙化嚴重，西南地區(qū)多山區(qū)地理結(jié)構(gòu)和巖溶地貌，耕地破碎化程度高、連片耕地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣，這都不利于土地的規(guī)模化種植經(jīng)營，糧食增產(chǎn)受到極大制約。

二是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不完善。農(nóng)田水利設(shè)施匱乏，缺乏有效的灌溉排水設(shè)備，導致干旱季節(jié)無法有效滿足農(nóng)田灌溉的需求，洪澇季節(jié)無法及時排水，嚴重影響農(nóng)作物的生長和產(chǎn)量。此外，田間地形復雜，道路狹窄且崎嶇，導致交通不暢，無法滿足大型農(nóng)業(yè)機械和運輸車輛的通行需求，給農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來很大困擾，間接引致了距離較遠的山地大量撂荒。

三是農(nóng)業(yè)機械化水平低。受山地溝壑等地形地貌限制，大型農(nóng)業(yè)機械在農(nóng)村地區(qū)普及率低，主要依靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，以手工勞動和簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具為主，生產(chǎn)效率低下，無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求。此外，現(xiàn)有農(nóng)機具仍然以傳統(tǒng)的小型機械為主、種類單一，缺乏科技含量高、智能化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，制約了糧食生產(chǎn)能力的提升。

2.2 市場分割影響下的產(chǎn)銷銜接困境

一是區(qū)域內(nèi)橫向互助銜接機制尚未建立。產(chǎn)銷平衡區(qū)內(nèi)政府間尚未建立橫向互助銜接機制，在糧食供給方面，各省級政府的責任較為局限，仍停留在解決自己轄區(qū)內(nèi)的糧食問題，基于本轄區(qū)內(nèi)的糧食供求情況進行各自決策。在糧食市場，銷區(qū)依據(jù)自身需求采買糧食，產(chǎn)區(qū)則根據(jù)產(chǎn)量進行銷售。糧食豐收年份，銷區(qū)政府可能認為無需承擔過多的糧食儲存成本，將決策重點放在滿足當下需求的采買行為上，未與產(chǎn)區(qū)一同分擔糧食儲存的責任，從而導致產(chǎn)區(qū)糧食儲存壓力過大；而當糧食歉收的年份，產(chǎn)區(qū)出于自身糧食供給安全的考慮“捂緊糧袋子”減少輸出，加劇銷區(qū)的糧食供給緊張狀況。這種以區(qū)域為單位的分散決策模式缺乏有效的協(xié)調(diào)互助機制，難以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和風險責任的合理分擔。

二是物流能力不足。產(chǎn)銷平衡區(qū)物流體系不完善、交通條件差、運輸成本高、效率低、損耗大，西南、西北散糧接卸能力不足，物流方式整體比較粗放，影響糧食的流通。糧食運輸需要多次轉(zhuǎn)運，增加了運輸成本和運輸時間，拉低了糧食的市場競爭力。同時，產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食的物流效率也受其物流信息化水平的制約，使得糧食在運輸過程中難以實時監(jiān)控和調(diào)度，影響糧食的流通速度和流通量。物流能力有限不僅增加了糧食的儲存成本和損耗風險，也在一定程度上影響了市場的供需平衡和價格穩(wěn)定，成為制約產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。

2.3 資源稀缺條件下的利益驅(qū)動困境

一是地方政府對糧食安全的認識不夠。糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性、種糧比較收益低、財政貢獻小致使地方政府促進糧食生產(chǎn)的積極性偏低[8]。地方政府往往面臨經(jīng)濟發(fā)展、財政收入增加、就業(yè)保障等多方面的考核壓力，在有限的資源條件、經(jīng)濟發(fā)展和糧食生產(chǎn)矛盾沖突的情況下，其更傾向于對具有高經(jīng)濟增長貢獻和高政績凸顯性的工業(yè)和服務業(yè)領(lǐng)域進行投入，常常為促進經(jīng)濟發(fā)展招商引資占用耕地發(fā)展工業(yè)項目，犧牲糧食生產(chǎn)以發(fā)展經(jīng)濟致使糧食種植規(guī)模進一步縮減。同時，諸多地方政府對保障糧食安全的認識不夠、意識薄弱，認為糧食安全是依賴于中央政府及主產(chǎn)區(qū)，并未認識到保障糧食安全依賴于多級垂直聯(lián)動體系，甚至很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部對糧食安全的關(guān)心只停留在家庭層面[11]。從而對本區(qū)域內(nèi)糧食生產(chǎn)缺少系統(tǒng)、科學、合理的發(fā)展規(guī)劃，對糧食安全的可持續(xù)性考慮不足，忽視了糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)性地位，對共擔我國糧食安全責任的重視嚴重缺乏，導致糧食生產(chǎn)只能滿足于區(qū)域內(nèi)的自給自足。

二是地方政府對糧食生產(chǎn)監(jiān)管不到位。一些地區(qū)政府對糧食市場的監(jiān)管力度不夠，糧食加工銷售企業(yè)與農(nóng)民之間缺乏有效順暢的溝通機制，導致雙方在糧食價格、質(zhì)量、標準等方面存在分歧，農(nóng)民因為找不到合適的糧食銷售渠道面臨糧食滯銷，可能因為銷路不暢而減少糧食的種植，直接影響農(nóng)民后續(xù)的糧食生產(chǎn)決策行為。

三是糧食種植收益不穩(wěn)定。農(nóng)民的“經(jīng)濟人”意識不斷強化，在從事糧食生產(chǎn)的同時也在尋求家庭經(jīng)濟效益最大化，保持較高的經(jīng)濟理性，當農(nóng)民難以通過糧食生產(chǎn)實現(xiàn)增收時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律促使生產(chǎn)要素資源向利益更高的領(lǐng)域流動，農(nóng)民可能會減少糧食種植面積轉(zhuǎn)向其他能夠帶來較高收益的經(jīng)濟作物，致使耕地“非糧化”現(xiàn)象加重，糧食種植面積難以穩(wěn)定，糧食產(chǎn)量下降。

2.4 城鎮(zhèn)化進程下的糧食生產(chǎn)勞動力缺失困境

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口大量涌入城市，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員迅速減少，尤其青壯年主要勞動力嚴重流失，致使農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化嚴重，從業(yè)人口數(shù)量減少。由于必要生產(chǎn)要素的缺失致使農(nóng)地使用效率降低，大片耕地撂荒，很大程度上降低了產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食生產(chǎn)能力[12-13]。如圖5所示，產(chǎn)銷平衡區(qū)城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口變化趨勢凸顯了典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征，現(xiàn)代工業(yè)部門（城鎮(zhèn)）與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門（農(nóng)村）人口差異逐漸拉大且有繼續(xù)擴大趨勢。鄉(xiāng)村人口數(shù)一路下滑，由2013年的16 015萬人縮減至2022年12 790萬人，下降20.14%；城鎮(zhèn)人口從13 646萬人擴充到2022年的18 222萬人，漲幅33.53%。

究其原因，一方面勞動邊際報酬較低，收入增長乏力。近些年糧食價格趨于穩(wěn)定，從圖6、圖7可以直觀地看出，2004—2020年，種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格持續(xù)攀升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年提升持續(xù)擠壓農(nóng)民種糧利潤空間，至2016年畝產(chǎn)凈利潤轉(zhuǎn)為負值，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得收入日益減少，勞動邊際報酬持續(xù)走低，農(nóng)民收入往往無法滿足其生存需要。于是，土地的生活保障作用被弱化，大大降低了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，進而轉(zhuǎn)向城市尋求其他收入來源[12]，形成勞動力轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟的惡性循環(huán)（如圖8）。

另一方面城市和農(nóng)村的“推拉”作用。隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，農(nóng)民的物質(zhì)需求和精神需求日益多元化，當農(nóng)村難以滿足其較高層次的需求時，農(nóng)民便會轉(zhuǎn)向城市尋求需求的滿足[12]。根據(jù)推拉理論，城市較高水平的物質(zhì)生活、更多的就業(yè)機會、充足的教育醫(yī)療資源等城市的正外部性提高了整體社會福利，同時城市經(jīng)濟的集聚效應會促使生產(chǎn)要素大規(guī)模流動，對農(nóng)村人口的流入形成“拉力”，推動農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移；而鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給相對不足，經(jīng)濟發(fā)展水平落后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、教育醫(yī)療資源匱乏等因素，形成“推力”促使鄉(xiāng)村人口尤其是新生代勞動力進一步流入城市，加劇了城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口的剪刀差走勢。新生代勞動力意識觀念的轉(zhuǎn)變、對城市身份及公共產(chǎn)品的追求是促使產(chǎn)銷平衡區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵因素，導致“孔雀東南飛”現(xiàn)象[14]。高素質(zhì)、技術(shù)型的新生代勞動力向城市集中，農(nóng)村勞動力缺失的同時加劇農(nóng)業(yè)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)性失衡、老齡化嚴重、總體素質(zhì)偏低，這也是制約產(chǎn)銷平衡區(qū)縣域農(nóng)業(yè)機械化水平和農(nóng)業(yè)科技水平提升的重要原因。

3 穩(wěn)產(chǎn)保供視角下產(chǎn)銷平衡區(qū)共擔糧食安全責任的實施路徑

3.1 強化黨政同責，壓實產(chǎn)銷平衡區(qū)共筑糧食安全責任

一是明確責任，增強糧食安全使命感。保障糧食安全是中央政府、各級地方政府共同的責任，也是主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)共同的責任。習近平總書記強調(diào)，“解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事”，必須明確黨政同責、落實地方政府和相關(guān)部門的具體責任。產(chǎn)銷平衡區(qū)內(nèi)各級黨政干部要強化責任意識、加強思想認同，形成黨政各級部門上下協(xié)同、互通聯(lián)動，從思想意識上、責任共識上、行動落實上形成共同關(guān)心、支持、參與保障糧食安全的強大合力，確保糧食生產(chǎn)保面積、保產(chǎn)量。

二是優(yōu)化考核，發(fā)揮考核指揮棒作用。區(qū)域內(nèi)制定糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、建立預警體系，設(shè)定產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食自給目標，將糧食自給率納入各級政府糧食安全責任考核范圍，層層分解目標激發(fā)區(qū)域內(nèi)地方政府的內(nèi)生動力。根據(jù)區(qū)域糧食自給率回溯本區(qū)域糧食種植面積底線，切實提高產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食作物的種植面積，有效推動區(qū)域內(nèi)耕地拋荒和耕地“非糧化”治理行動。

三是省域聯(lián)動，建立健全區(qū)域互助協(xié)同機制。根據(jù)各區(qū)比較優(yōu)勢制定糧食協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，建立更加緊密的合作機制，根據(jù)自身優(yōu)勢進行分工合作，合理布局各地的糧食生產(chǎn)基地和儲備設(shè)施、物流設(shè)施，建立區(qū)域內(nèi)糧食供需互助銜接機制[15]。確保在各種情況下都能穩(wěn)定向市場提供糧食，降低因局部災害、市場波動等導致的糧食供應風險，促進產(chǎn)銷平衡區(qū)內(nèi)的糧食生產(chǎn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，當?shù)卣?gòu)建糧食市場流通渠道，一方面幫助農(nóng)民與糧食加工銷售企業(yè)之間順暢溝通，農(nóng)民糧食產(chǎn)品市場出清。促進糧食價格、補貼、保險三項重要保障制度順利運行，為減少糧食滯銷、保障農(nóng)民收益保駕護航。另一方面鼓勵區(qū)域內(nèi)糧食企業(yè)加強合作，建立穩(wěn)定的糧食購銷關(guān)系，通過聯(lián)合采購、共同配送等方式，降低物流成本提高糧食市場競爭力。

3.2 堅持藏糧于地，助推產(chǎn)銷平衡區(qū)提升糧食保供能力

一是加強耕地保護，嚴格管控耕地用途。制定嚴格的土地利用規(guī)劃，遵守《中華人民共和國糧食安全保障法》的相關(guān)規(guī)定，科學分配耕地用途和范圍，加強對土地審批的監(jiān)管，不得隨意變更為建設(shè)用地和非農(nóng)用地。確保耕地得到合理利用，強化耕地“非糧化”的動態(tài)監(jiān)控，完善耕地保護預警體系，穩(wěn)定糧田播種面積，確保糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性[16]。

二是因地制宜，建設(shè)高標準農(nóng)田。根據(jù)產(chǎn)銷平衡區(qū)各省份自然資源稟賦、區(qū)位條件、耕作制度等方面的因素，科學推進高標準農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量；其次，加大農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)田水利設(shè)施，改善灌溉排水條件，提高農(nóng)田的抗?jié)晨购的芰Γ淮送猓纳铺镩g交通條件，滿足糧食種植、收割、運輸?shù)燃Z食生產(chǎn)過程的車輛通行需求。同時，實施耕地土壤肥力改良工程，通過增加有機肥等，提高土壤肥力和有機質(zhì)含量，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，提高糧食自給率，在保障本區(qū)域糧食安全的基礎(chǔ)上，逐步提高糧食產(chǎn)量，增強平衡區(qū)的糧食供給能力，與主產(chǎn)區(qū)共擔供給國家糧食的責任。

三是科技創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)科技水平。加大農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的投入，引進高效灌溉、精準施肥、病蟲害防治等先進的糧食生產(chǎn)技術(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備和機械，同時根據(jù)產(chǎn)銷平衡區(qū)內(nèi)各區(qū)域的地形地貌，研發(fā)適合產(chǎn)銷平衡區(qū)內(nèi)山地等復雜地形作業(yè)的機械設(shè)備，通過科技賦能挖掘糧食生產(chǎn)潛力，提高糧食產(chǎn)能，增強產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食保供能力。

3.3 擺脫人口缺失困境，夯實產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食生產(chǎn)勞動力人力基礎(chǔ)

保障糧食安全的首要任務是解決好“誰來種地”的問題。在產(chǎn)銷平衡區(qū)關(guān)鍵是要擺脫勞動人口缺失的困境，促進高層次人才回流。因此，要分階段、分層次、有重點地推進人才回流工作，多措并舉促進勞動人口先回流，逐步吸引高層次、技術(shù)型人才回歸。

一是提高農(nóng)民種糧收益，讓農(nóng)民種糧有利可圖。加大財政對糧食生產(chǎn)的投入，通過提高補貼標準、擴大補貼范圍等手段降低糧食種植成本，擴大農(nóng)民收益空間甚至保證種糧收益與外出務工的工資相當；同時，引進對技術(shù)要求較低、效率較高的機械設(shè)備，減輕人力勞動強度，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化水平和生產(chǎn)效率，雙管齊下吸引由于生計問題離開農(nóng)村的低層次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力人口重新回到糧食生產(chǎn)一線。

二是促進農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平。首先，加強產(chǎn)銷平衡區(qū)的農(nóng)村交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善山地種糧的交通條件；修建灌溉渠道、水庫等保障糧食生產(chǎn)用水，完善電力設(shè)施，為農(nóng)業(yè)的機械化提供必要的支持。其次，提升農(nóng)村公共服務水平，利用“筑巢引鳳”吸引由于教育醫(yī)療文化等問題限制被迫流入城市的勞動人口回流。加大對農(nóng)村學校的投入力度，改善學校辦學質(zhì)量，解決子女教育問題，保障其子女能受到良好的教育；完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，促進醫(yī)療的可及性和質(zhì)量；豐富農(nóng)村文化生活，提升農(nóng)民的物質(zhì)生活水平，同時提高其精神文化生活質(zhì)量，滿足種糧者的美好生活需要、提升幸福感，讓他們愿意回歸種糧。

三是制定更加優(yōu)惠的人才激勵政策。構(gòu)建良好的“引人”“用人”“留人”機制，通過與高校、職業(yè)院校等合作實施“訂單式”人才培養(yǎng)和引進計劃，全方位培養(yǎng)有利于糧食穩(wěn)產(chǎn)保供的農(nóng)業(yè)技術(shù)人才、物流管理人才、金融人才。在人員調(diào)撥、資金融通、方案設(shè)計等方面為引進人才提供一定的便利條件，便于更好地落實糧食生產(chǎn)規(guī)劃和科技成果轉(zhuǎn)化。對回歸的糧食生產(chǎn)的相關(guān)人才進行住房、生活等補貼，吸引農(nóng)業(yè)技術(shù)人才等高素質(zhì)人才回歸家鄉(xiāng)，為糧食生產(chǎn)注入新鮮血液，促進產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食增產(chǎn)、提質(zhì)、增效。

3.4 強化利益補償，筑牢糧食生產(chǎn)政策支持根基

參照彭鎖[17]針對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制，對產(chǎn)銷平衡區(qū)內(nèi)產(chǎn)糧大縣進行政策扶持和利益補償。在促進產(chǎn)糧大縣糧食生產(chǎn)的同時，以期調(diào)動其他縣的種糧積極性。

一是中央及省級政府增加對產(chǎn)銷平衡區(qū)內(nèi)產(chǎn)糧大縣的一般性轉(zhuǎn)移支付，彌補其在糧食生產(chǎn)方面的資金缺口，促進其生產(chǎn)水平的提升。可以考慮設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付資金，用于產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重點方面。

二是對產(chǎn)糧大縣在農(nóng)業(yè)補貼政策方面予以適度傾斜和進行獎勵[18]。提高糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼等，鼓勵農(nóng)民增加糧食生產(chǎn)。實行產(chǎn)糧大縣資金獎勵政策，評定糧食產(chǎn)量貢獻度大的“榜樣縣”“模范縣”進行資金獎勵，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和促進農(nóng)村發(fā)展。

三是積極推廣產(chǎn)糧大縣可復制可推廣的生產(chǎn)經(jīng)驗，鼓勵其他縣區(qū)積極向產(chǎn)糧大縣學習。對積極學習產(chǎn)糧大縣經(jīng)驗技術(shù)并取得顯著成效的縣，要提高補貼比例，并在農(nóng)業(yè)補貼、信貸等方面給予一定程度的政策傾斜和優(yōu)惠，促進糧食生產(chǎn)樣板區(qū)不斷擴大，充分調(diào)動其他縣區(qū)保障糧食生產(chǎn)的積極性，共同推動糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，為保障國家糧食安全作出更大貢獻。

參 考 文 獻

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[3] 習近平.習近平談治國理政.第四卷[M].北京：外文出版社， 2022：397.

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[5] 中華人民共和國中央人民政府.習近平主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議強調(diào)完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)具有全球競爭力的科技創(chuàng)新開放環(huán)境[EB/OL].（2024-06-11）[2024-10-15].https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202406/ content_6956762.htm.

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