城鄉融合中的縣域人口集聚式收縮：影響及應對策略

摘要 在中國式現代化情境下，城鄉融合發展聚焦三大議題：①“人”為根本，人口成為影響城鄉融合發展質量的核心變量；②“縣”為重心，縣域成為激發城鄉融合發展動能的重要載體；③“流”為動力，新質生產力正加快重構城鄉融合發展的內在邏輯。中國縣域人口收縮與集聚的實證分析表明，縣域人口常態化收縮態勢明顯，縣內人口持續集聚且中西部縣域人口集聚度提升快，人口集聚能夠有效弱化人口收縮的負效應。全國80. 85%的縣域單元呈現人口總量減少但集聚水平提升的集聚式收縮新樣態，深刻影響縣域城鄉融合發展格局：①縣域城鄉社會結構加速演化，數量型人口紅利不斷衰減，人口老齡化程度持續加重，“鄉土社會”轉型為“城鄉社會”；②縣域城鄉空間關系和布局加快調整，“城鄉雙棲”弱化了城鄉空間矛盾和空間融合穩定性，“虛擬集聚”增大鄉村振興機遇和可持續發展挑戰；③縣域人口集聚由工業驅動向服務業驅動轉變，按戶籍人口配置城鄉資源要素的不平衡性加劇，縣域設施服務閑置浪費與公共服務供給嚴重不足問題并存，倒逼縣域城鄉要素配置體制改革。基于新時代深化城鄉融合發展的目標導向，提出應對縣域人口集聚式收縮的思路與策略：“暢通城門”與“敞開村門”并舉，促進城鄉要素流動雙向化和便利化；“虛擬集聚”與“實體集聚”協同，加快城鄉轉移人口市民化和村民化；“分區施策”與“共同締造”聯動，提高城鄉公共服務適配度和滿意度。

關鍵詞 人口集聚式收縮；人口流動；城鄉融合；縣域；中國式現代化

中圖分類號 F299. 21；F323 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）11-0001-11 DOI：10. 12062/cpre. 20241019

城鄉融合發展承載著協調推進新型城鎮化和鄉村全面振興的戰略重任，是中國式現代化的必然要求和重要標志，社會各界高度關注。從實踐層面看，黨和政府把城鄉融合發展作為推進中國式現代化的重要政策取向，自上而下建立健全城鄉融合發展體制機制，工作由全國宏觀尺度向區域中微觀尺度不斷深入，并邁入以縣域為重要切入點的新時代［1］。從理論層面看，黨的十九大之后，關于城鄉融合發展的研究迅速增多，2017—2023年中國知網數據庫收錄的關鍵詞包含“城鄉融合”的論文數量由20篇增加到829篇，特別是近兩年來，學者們進一步聚焦縣域尺度的城鄉融合問題，審視縣域城鄉融合的經濟、社會和歷史意義［2］，針對縣域城鄉融合的理論基礎、政策演進、水平測度、短板約束、實現路徑、體制機制等展開廣泛探討，但對于中國式現代化情境下縣域城鄉融合中“人”的價值定位，以及“物的融合”向“人的融合”轉換路徑［3］關注不夠充分，難以有針對性地指導新時代縣域城鄉融合發展實踐。

人口始終是驅動經濟社會發展的基礎性、全局性要素，也是最具活力和創造力的要素。2022年，中國人口自1961 年以來首次出現負增長，2023 年總人口同比減少208萬人，人口發展出現標志性變化，人口負增長和老齡化交會，引發人口全要素與經濟社會變革交織聯動，將貫穿中國式現代化建設第二個百年奮斗目標的全過程［4］。縣域（包括縣級市、縣、旗、自治縣和自治旗）容納了全國53%的常住人口、64%的戶籍人口，一方面，人口總量早于全國呈現收縮態勢，村莊空心化、小城鎮人口凈流出現象頻發多發，2010—2020年，全國66%的縣域單元常住人口減少，人口凈流出的縣域單元比例由69%提高到88%；另一方面，人口集聚水平穩步提升，縣城和鎮區人口持續增多，全國城鎮常住人口40%分布在縣域、30%集中在縣城，2010—2020年城鎮常住人口增加的縣域單元比例達到90%。本研究將縣域人口總量減少但集聚水平提升的發展樣態，稱為集聚式收縮。在當前及今后較長時期，它作為縣域人口發展的主要樣態，深刻影響縣域城鄉融合發展質量。因此，在全國人口負增長的早期階段，基于中國式現代化的人民性，客觀審視縣域人口收縮機理和集聚邏輯，探索人口機會向人口紅利、“物的融合”向“人的融合”轉化路徑，成為中國式現代化新征程中構建新型城鄉關系亟待探討的重大課題。

1 中國式現代化視域下城鄉融合發展新議題

1. 1 “人”為根本：人口成為影響城鄉融合發展質量的核心變量

第一，規模巨大的人口是城鄉融合發展的出發點和落腳點。城鄉融合主體是同時包含城鎮人口和鄉村人口的14億全體公民，其過程是農業轉移人口市民化、城鎮返鄉人口村民化、職業農民現代化、人口流動自由化的有機統一，目標是實現人的全面發展和共同富裕。從改革開放以來的城鄉發展實踐看，中國城鄉居民收入的相對差距明顯縮小，城鄉居民收入比由2007年的3. 14降至2023年的2. 39，但絕對差距持續擴大，2008、2016、2023年分別突破1萬元、2萬元和3萬元，達到30 130元。未來中國常住人口城鎮化率有條件突破75%，城鎮人口將超過10億人，而農村人口仍將有3億多人，城鄉居民的現代化、差異化消費需求加快升級，其中既蘊含巨大市場空間與創新潛力，又面臨糧食安全、城鄉就業、社會保障、教育醫療、生態環境等巨大挑戰，能否及時響應城鄉居民美好生活需要，在縮小城鄉居民收入絕對差距的同時，擴大中等收入群體、促進人的全面發展，將直接決定城鄉融合發展成敗。

第二，素質型、配置型人口紅利深刻影響城鄉融合發展活力。人口負增長與老齡化疊加，是當前和今后較長時期中國人口基本國情。2023 年末，全國常住人口為140 967萬人，同比減少208萬人，今后受育齡女性減少、生育意愿降低、遲婚遲育甚至不育、單身不育等因素影響，人口負增長幅度將加大；65歲及以上老年人口、老齡化率、老年撫養比分別為2. 17億人、15. 38%、22. 53%，正由中度老齡社會邁向深度老齡社會、由“養小”為主社會邁向“養老”為主社會；勞動年齡人口自2011年開始減少，2023年減至9. 62億人，支撐中國經濟高速增長40余年的數量型人口紅利明顯衰減，人口機會加快轉型。從人口素質看，中國主要健康指標居中高收入國家前列，人才資源、研發人員總量均居全球首位，接受高等教育人口超過2. 5億人，勞動年齡人口平均受教育年限達到11. 05年，未來較長時期每年培養的技術技能型人才均超過1 500萬人，素質型人口紅利不斷壯大，將取代數量型人口紅利對城鄉融合發展起主導作用。從人口流動看，人口從第一產業流向第二和第三產業，以及從經濟欠發達地區流向發達地區，能夠提升生產效率，形成配置型人口紅利，對于降低數量型人口紅利衰減帶來的負外部性、推動城鄉融合發展具有重要作用。2010—2020年，中國城鎮人口遷移增長約為1. 3 億人，對城鎮化率的貢獻占到56. 27%［5］。今后，在人口收縮形勢下推動人口在產業、地區間有序流動、合理分布，將是激發配置型人口紅利的關鍵。

第三，人口市民化、村民化水平直接影響城鄉融合發展質量。城鄉融合發展的核心是人口空間流動、職業轉換、社會認同等“人的融合”，中國人口遷移流動活躍，每4個人中就有1個流動人口，“人的融合”任務艱巨。從人口的鄉→城流動看，2023年中國常住人口城鎮化率高出戶籍人口城鎮化率18個百分點，超過2. 5億農業轉移人口在空間上的非農村化、職業上的非農業化、身份上的非農民化不同步［6］，他們雖在空間上實現非農村化，但長期沉淀在城市非農產業的低效部門，就業能力未能隨著產業技術進步而提升，難以完成由低收入階層向中等收入階層的社會流動，導致城市內部形成新二元結構［7］，既對新型城鎮化高質量發展造成掣肘，也加大了鄉村振興難度。從人口的城→鄉流動看，近年來大學畢業生到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉漸成潮流，這部分有意愿在鄉村生活的返鄉人口逐步村民化，不僅能夠有效破解鄉村人才振興困境，也有利于他們將所掌握的現代技術、管理和文化理念等融入鄉村，加快農業農村現代化。

1. 2 “縣”為重心：縣域成為激發城鄉融合發展動能的重要載體

第一，城鄉融合發展最大潛力、最為薄弱環節在縣域。①縣域在國家現代化體系中居重要基礎性地位。縣域國土面積占全國的90%、區劃數量占全國縣級行政區劃的66%、常住人口占全國的53%、經濟總量占全國的40%，農業增加值、農村人口均占全國的四分之三強，基礎性、鄉村性十分突出，這既是國家糧食安全、生態安全和國內大循環暢通的根本保障，也是縣域發展滯后的重要原因。全面振興鄉村，提升縣域的鄉村性價值，將是城鄉融合發展的首要責任和最為艱巨的任務，關系中國式現代化整體成色。②縣域的綜合性影響城鄉融合動能。縣域既包含縣城、鄉鎮和村落，與城市聯系緊密；又涵蓋農業、工業和服務業，為城市產業強鏈、延鏈、補鏈提供基礎支撐，這種綜合性決定了縣域不可或缺的地位，縣域強則經濟興，可為城鄉融合發展釋放更強動能，反之會對城鄉融合發展形成阻滯效應。③縣域的非均衡性拉大城鄉差距。縣域內部、縣域單元之間、縣域與城市之間存在明顯差距，全國GDP超過千億元的縣域單元達到54個，不足十億元的縣域單元仍有30多個；百強縣位于東部、中部、西部和東北地區的分別有65、20、14、1個，僅江蘇、浙江、山東3省就有52個。縣域發展的不平衡性，直接拉大了城鄉差距，也加劇了區域發展失衡。

第二，新型城鎮化與鄉村振興的主戰場交會于縣域。改革開放以來，中國事實上選擇了“大國大城”［8］的發展路徑，一方面成就了中國城鎮化奇跡，城鎮化水平45年提高48. 24個百分點，城鎮人口增加7. 60億人；另一方面也加劇了城鄉之間、區域之間與社會群體之間的“馬太效應”，城鄉差距拉大，村莊空心化和小城鎮收縮加快，以“大國大城”的城市化模式來實現城鄉融合發展并非符合中國國情的恰當的戰略選擇［2］。“城鄉關系”構成縣域社會的標志性內容［9］，較之其上的省市、其下的鄉鎮能夠更加有效實現“以工補農、以城帶鄉”，自然成為鄉村振興的主戰場。隨著公共服務能力增強，縣域更有條件破解農業轉移人口在大城大村之間流動所面臨的供給困境［10］，農民工向縣域回流趨勢明顯，縣域成為新型城鎮化的主要增長空間。今后以“大國小城”彌合“大國大城”不足，推動農業轉移人口在縣域實現就地城鎮化，將是中國城鎮化轉型的重要策略。

第三，重構新型工農城鄉關系的改革重心轉向縣域。新時代城鄉關系是黨中央、國務院高度關注的戰略議題，習近平多次強調，“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗”。2017年黨的十九大、2022年黨的二十大，以及2018年至今的歷年中央“一號文件”、2024年《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，均就城鄉融合發展提出重要指導意見。2019年中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，系統提出城鄉融合發展的頂層設計，標志著中國特色工農城鄉關系進入新的歷史時期。隨著中國經濟由高增長向高質量發展轉型，縣域作為城鄉要素流通、結構轉型與功能互補的節點優勢凸顯，在城鄉融合發展新格局中被賦予先行突破的重任。習近平在2020年中央農村工作會議上強調“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”，在2022年中央農村工作會議上要求“率先在縣域內破除城鄉二元結構”，為深層次突破城鄉融合發展指明了方向。2021年實施的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，2021—2024年中央“一號文件”，以及2024年國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》等，從規劃和政策層面明確了“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展”的行動路徑。2021 年實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》，將“加快縣域城鄉融合發展”納入法治保障。國家相關部委和各省市黨委政府紛紛聚焦“縣域城鄉融合發展”，出臺了涉及縣域信息基礎設施、商業體系、醫療衛生共同體建設等一系列配套政策、推進措施和行動計劃。以縣域為基本單元推進城鄉融合發展由頂層設計陸續轉化為落地行動，表明中國城鄉二元體制改革重點正轉向縣域，以縣域為切入點和突破口推進城鄉融合發展成為中國式現代化的目標指引和關鍵路徑。

1. 3 “流”為動力：新質生產力加快重構城鄉融合發展內在邏輯

第一，新質生產力拓展城鄉要素“流”的廣度和深度。新質生產力是創新起主導作用、以全要素生產率大幅提升為核心標志的先進生產力質態［11］。在新質生產力推動下，以勞動力、土地、資本、通用技術等為代表的傳統生產要素在城鄉間流動的阻礙減少、頻次增加和路徑優化，城與鄉由產品內分工向基于比較優勢的功能分工轉變，降低了城鄉資源錯配概率；以知識、信息、數據、人才、高端技術等為代表的創新生產要素突破地理空間邊界，拓展和優化了創新主體獲取信息、匹配產品和交易的渠道［12］，形成推動城鄉協同創新、均衡發展的正效應。尤其是數據作為新的生產要素，具有低成本、強滲透和非排他性，在網絡空間即時傳遞不受地理空間阻隔且不存在邊際價值遞減問題，有利于在更大空間以更高效率優化城鄉資源配置，促進城鄉深度融合。但值得注意的是，新質生產力在形成和發展階段并不會必然縮小城鄉差距。比如，新質生產力通過智能化生產解放體力勞動約束的同時，城市智能生產擠出的勞動力、農業現代化釋放的勞動力在城鄉兩端有可能加劇結構性失業；科技創新基于對高素質人才和研發資本的依賴，會帶動資源要素加快向城市特別是特大城市集中，使得本已顯在的城鄉差距進一步拉大［13］。可見，新質生產力情境下的城鄉要素流動已呈現新的規律和趨勢，城鄉融合發展須因“流”而動，因“勢”而為。

第二，“流空間”下要素集聚與分散重構城鄉融合內在邏輯。“流空間”可理解為人口、貨物、資本、技術、數據等各類要素高速流動和交互作用而形成的新空間形態。中國已建成全球最大的5G網絡、高速鐵路網、高速公路網、網絡零售市場，虛擬的移動互聯網和實體的快速綜合交通網的互聯互通實現了城鄉時空壓縮，顯著擴展了“流空間”的規模、強度和呈現形式，極大地重塑了現代主義的空間邏輯［14］，分散的資源要素通過數字技術在數字孿生空間得以聚合，加劇了地理空間的“無地方性”［15］，也突破了城市集聚、鄉村分散的傳統二元認知。中國近年來不斷涌現的以淘寶村、網紅村為代表的“流鄉村”，通過“流”的虛擬集聚帶動人口、資源、資本等要素回流鄉村，給地理空間上較為偏遠的鄉村帶來新的機遇與活力，使原本分散的鄉村表現出集聚性，“流鄉村”成為新型城鎮化的基礎節點，具備發展成為“流城鎮”的可能［16］。依托“流”的驅動，城鄉間將形成基于網絡空間虛擬集聚與地理空間實體集聚互動的空間結構和產業布局，在小城鎮實現田園城市理想的“既集聚又分散”狀態成為可能［17］。

2 縣域人口集聚式收縮測度及實踐驗證

2. 1 測度方法與數據

2. 1. 1 測度指標

2022、2023年全國人口總量連續減少，2023年省域單元人口總量下降的已增至20個，人口負增長問題引起全社會廣泛關注，并促使學術界對于早已普遍發生且常態化的縣域人口收縮現象展開進一步探討。縣域作為城鄉要素流動的起點和末端，其內部人口收縮并向外部優勢區域集中雖是客觀規律使然，但隨著中國式現代化的推進和新質生產力的發展，人口整體收縮格局下的網絡空間虛擬集聚效應與地理空間再集聚效應疊加，正深刻影響其城鄉融合發展韌性。因此，本研究基于中國式現代化和新質生產力發展中“人”的主體視角，重點探討人口在縣域單元收縮、集聚的變化特征及其對城鄉融合發展的影響，進一步深化對縣域城鄉關系重構中“人”這一核心議題的認識。

學術界關于人口收縮、集聚的研究成果較多。人口收縮作為識別城市收縮的主要依據，學術界多用前后兩個時期區域總人口、勞動年齡人口的變化率等單一指標進行研判，戚偉等［18］基于城區常住人口識別了2010—2020年的收縮城市；也有學者基于人口收縮內涵構建指標體系進行測度，劉振等［19］結合總人口、勞動力等直接指標和出生率、老齡化率等間接指標對一個區域的人口收縮進行綜合測度。衡量人口集聚水平，學術界普遍采用人口城鎮化率、人口密度、城鎮人口等指標，但不同學者在指標數量、數據獲取和分析方法等方面存在差異。如果從1926年竺可楨發表《論江浙兩省之人口密度》算起，人口密度指標至今已沿用近百年，馬素琳等［20］、陳樂等［21］選取人口密度作為人口集中程度的劃分依據，也有學者對該方法進行優化，劉睿文等［22］用某一地區以占全國1%的國土面積上集聚的全國人口的比重來表征人口集聚度，黃祖宇等［5］也采用類似方法衡量城鎮人口集中度。陳剛強等［23］采用城鎮人口數據，運用探索性空間數據分析方法，定量分析了城市人口空間集聚的區域差異。劉國斌等［24］選用人口城鎮化率、15—64歲人口、第三產業就業人員等10個指標構建指標體系來刻畫人口集聚綜合指數。

無論選用單指標還是多指標，上述研究關注的都是人口收縮或集聚的其中一個方面，但中國人口收縮與集聚并行交織格局日益鮮明，單一指標或單個方面的測度難以全面反映一個地區的人口發展活力、潛力及其影響。同時，人口收縮與集聚不僅涉及人口數量的變動，而且會引發人口在社會、空間方面的結構性變化，聯動影響生產力布局。因此，研判人口收縮與集聚程度，還應重視人口結構、質量指標的考察。

基于評價的系統性、指標的代表性、數據的可獲取性和準確性原則，本研究將人口收縮與集聚納入同一考察框架，構建縣域人口收縮與集聚評價指標體系（表1），選取常住人口收縮度、戶籍人口凈流出率、勞動年齡人口收縮度3個指標評價縣域人口收縮度；選取城鎮常住人口增長率、縣城人口密度增長率、素質型人口增長率、非農就業人口增長率4個指標評價縣域人口集聚度。所選指標均為相對性指標，便于綜合比較不同區位條件、不同發展階段縣域單元的人口規模和結構變化，揭示人口要素影響城鄉融合發展的一般趨勢和規律。

評價指標均基于現有統計指標復合而成，具體測算方法如下。

常住人口收縮度。從縣域實際居住人口變化角度考察縣域人口收縮程度，采用一定時期內縣域常住人口變化率來測度，計算公式如下：

戶籍人口凈流出率。從縣域人口流動變化角度考察縣域人口收縮程度，采用一定時期縣域戶籍人口凈流出規模與戶籍人口比值的平均值來測度，計算公式如下：

勞動年齡人口收縮度。勞動年齡人口是參與勞動生產的主要群體，對經濟社會發展具有決定性影響，考察縣域勞動年齡人口收縮程度，采用一定時期縣域勞動年齡人口變化率來測度，計算公式如下：

城鎮常住人口增長率。用以考察縣域人口空間結構變化，采用一定時期縣域城鎮常住人口變化規模與期初城鎮常住人口的比值來測度，計算公式如下：

縣城人口密度增長率。用以考察縣城人口集聚水平，采用一定時期內縣城人口密度的變化率來測度，計算公式如下：

素質型人口增長率。素質型人口指具有高中及以上學歷人口，用以考察人口向較高素質人群集聚情況，采用一定時期縣域素質型人口占總人口的比值變化幅度來測度，計算公式如下：

非農就業人口增長率。用以考察縣域人口向非農產業集聚情況，采用一定時期縣域非農就業人口占總就業人口的比值變化幅度來測度，計算公式如下：

2. 1. 2 評價模型

將人口收縮和集聚指標納入同一框架統一賦權，利用CRITIC客觀賦權法計算評價指標權重，避免人為因素或單一因素對權重的影響。因CRITIC 法是一種常用且較為成熟的客觀賦權法，具體計算過程不再贅述。

利用多指標綜合評價法綜合測度縣域人口收縮-集聚韌性指數，用以衡量縣域適應人口收縮、增強發展活力和可持續性的能力，計算公式如下：

2. 1. 3 數據來源

中國縣域個體數量多、區劃變動頻繁、人口年度統計數據缺失較多，而人口普查數據覆蓋面廣、代表性強、準確度高，距今最近的人口普查年份為2010年、2020年，因此，本研究將評價期確定為2010—2020年，對這一時期縣域人口收縮度、集聚度展開評價。評價基礎數據來自2010年、2020年《中國人口普查分縣資料》，相關年份的《中國縣域統計年鑒（縣市卷）》《中國城市建設統計年鑒》《中國縣城建設統計年鑒》，以及相關省市的統計年鑒、統計公報和人口普查公報。為確保評價對象2010 年與2020年空間范圍一致，借助民政部行政區劃信息查詢平臺，以2020年縣域行政區劃為基準，對2010年的縣域數據進行相應調整。利用2020年《中國人口普查分鄉、鎮、街道資料》，將獨立統計的開發區數據，追加給相應縣市。對于非整建制調整（區劃變動時僅調入或調出部分鎮街）的縣市，因鎮級數據缺失較多，未列入評價范圍。

2. 2 縣域人口收縮與集聚實證分析

2020年全國人口普查共調查縣級市、縣（自治縣）、旗（自治旗）1 873個，剔除區劃調整、數據缺失的縣域單元，共有1 864個縣域單元納入評價，最終測算得出的評價指標權重詳見表1，主要評價數據詳見表2。

2. 2. 1 縣域人口普遍化、梯度化、常態化收縮態勢明顯

2010—2020年，全國1 864個縣域單元的收縮度指數為-3. 45%，整體表現為人口收縮（表2）。分區域看，縣域單元的人口收縮不僅發生在東北地區，經濟較發達的東部地區81. 29%的縣域單元也出現人口收縮，東部、西部、中部、東北地區的人口收縮依次呈現梯度加重態勢。分類型看，縣級市、縣的人口收縮度指數分別為-0. 98%、-4. 13%，整體上均表現為人口收縮，且縣的收縮程度明顯高于縣級市。若采用戶籍人口凈流出率考察一個地區的人口收縮度，那么2000、2010、2020年全國村莊的人口收縮度分別為-11. 57%、-24. 22%、-33. 91%，縣域分別為-4. 30%、-10. 49%、-16. 77%，市轄區分別為9. 60%、19. 85%、25. 76%，2020 年小城鎮的人口收縮度為-20. 62%，村莊、縣域的人口收縮自2000 年以來逐步加重，而同期市轄區人口凈流入規模不斷擴大。村莊、小城鎮、縣域、市轄區的人口收縮依次呈現出鮮明的梯度遞減格局，縣域人口收縮常態化、普遍化，市轄區則成為流出人口的主要承接地。

2. 2. 2 縣域內人口持續集聚且中西部縣域人口集聚度提升快

縣域內的村莊、鎮區和縣城并未同時出現人口收縮，雖然村莊人口持續外流，但是鎮區和縣城吸納的流動人口普遍增多，人口集聚態勢明顯。2010—2020年，縣域人口集聚度指數為11. 61%，1 864個縣域單元中，指數值小于0的僅有66個，96. 46%的縣域單元人口集聚水平穩步提升。分區域看，人口收縮較為嚴重的東北地區縣域，雖然人口集聚度指數僅為2. 81%，但整體上仍處于集聚階段；中部、西部縣域2010—2020年人口集聚速度明顯加快，人口集聚度指數分別高出東部縣域1. 35、4. 59個百分點。從人口集聚水平看，東部縣域人口集聚度更高，常住人口城鎮化率2020年達到54. 39%，明顯高于中西部縣域（表3），但2010—2020年該指標增幅分別低于中部、西部縣域2. 48、1. 75個百分點，城鎮常住人口增長率分別低于中部、西部縣域0. 06、0. 13個百分點，中、西部縣域的人口集聚潛力加快釋放，人口集聚度指數分別達到11. 14%、14. 38%，高出東部縣域1. 35、4. 59個百分點。

2. 2. 3 縣域人口集聚對人口收縮具有弱化效應

縣域人口集聚不僅表現為人口在地理空間上的集中，也伴隨城鎮地域人口密度增加、較高學歷人口規模擴大和非農生產部門就業水平提升，而人口向高密度空間、高素質區間、高效率部門集聚，會加快釋放素質型和配置型人口紅利，弱化數量型人口紅利衰減帶來的不利影響。由表2可知，2010—2020年，1 864個縣域單元中，人口集聚度指數為正值的有1 798 個，其常住人口素質持續提升，并向城鎮地域和非農部門加快集聚，使得縣域整體上表現出較強的人口活力和發展韌性；人口收縮的1 567個縣域單元在人口集聚效應影響下，人口收縮-集聚韌性指數為正值的達到1 503個，表明人口集聚能夠弱化人口收縮的負效應，提升縣域城鄉融合發展水平。

2. 3 縣域人口集聚式收縮的實踐驗證

根據1 864個縣域單元的人口收縮度指數和集聚度指數，繪制縣域人口收縮度與集聚度四象限圖，如圖1所示。第一象限中，收縮度指數和集聚度指數同為正值的增長-集聚型縣域單元共291個，占縣域總數的比例為15. 61%。第二象限中，收縮度指數為負值、集聚度指數為正值的收縮-集聚型縣域單元共1 507 個，占縣域總數的比例為80. 85%，第三象限收縮-分散型、第四象限增長-分散型縣域比例合計不足4%。可見，超過80%的縣域單元雖然整體上進入人口收縮階段，但這種收縮并不是在村莊、鎮區、縣城同時發生的全域性收縮，縣域內的強村、鎮區、縣城，以及非農產業部門集聚的人口規模持續擴大，形成集聚式收縮新格局。它已成為中國縣域人口發展的普遍樣態，今后隨著全國人口收縮的深化和人口近域轉移的推進，這種樣態將進一步強化并趨于穩定。

3 縣域人口集聚式收縮對城鄉融合發展的影響

3. 1 推動縣域城鄉社會結構加速演化

3. 1. 1 人口收縮抑制縣域城鄉經濟融合活力并加大社會融合壓力

縣域人口收縮通常伴隨勞動年齡人口減少和老年人口增加，2010—2020年全國1 507個人口集聚式收縮縣域單元中，常住人口減少、戶籍人口凈流出、勞動年齡人口減少、老年人口增加同時發生的有1 122 個，占比高達74. 45%，由此導致3個方面的問題值得關注。①縣域市場活力受到抑制。縣域流出人口多是素質較高且消費需求較旺盛的青壯年勞動力，使得本就有限的縣域市場空間進一步收窄。越來越多的小城鎮、村莊人氣不足，降低了鄉村要素配置效度。②數量型人口紅利加速衰減。勞動年齡人口外流導致縣域內勞動力供給減少、成本上升，倒逼勞動力配置由數量主導的傳統粗放方式向效率主導的現代集約方式轉變，縮小城鄉全要素生產率差距。企業通過轉型升級、智能生產實現勞動力替代，加之現代農業發展，使得城鄉生產部門均形成勞動力擠出效應，加劇城鄉結構性失業，對以農村勞動力非農化推動城鄉融合發展的傳統路徑帶來沖擊。③人口老齡化程度持續加重。根據第七次全國人口普查數據，縣域65歲及以上人口比例為14. 67%，老年撫養比為22. 45%，勞動年齡人口中45歲及以上人口占比達到45. 87%，均高于全國水平，更深度的老齡化、更老化的勞動年齡人口，一方面不利于農村剩余勞動力實現更高質量就業，造成增收困難，加大與老齡化相關的致貧風險；另一方面導致農村養老保障、養老設施和服務需求提前釋放，倒逼縣域補齊以機會均等、成果共享為主要內容的社會融合短板，對縣域當前有限的供給能力形成巨大挑戰。

3. 1. 2 人口集聚促進縣域由“鄉土社會”轉型為“城鄉社會”

縣域具有鮮明的鄉村性，而縣域內部人口向縣城、鎮區持續集聚，拓展了縣域的城市功能，推動縣域邁入“城鄉社會”。2010—2020年人口集聚式收縮縣域單元中，常住人口城鎮化率、城鎮常住人口數量、高中及以上學歷人口比重、非農就業人口比重同時提升的有1 348個，占比為89. 45%，人口集聚態勢在縣域內部持續得到強化，并從3個方面對城鄉融合發展產生深遠影響。①縣城和鎮區人口集聚能力的增強，在大城市因新技術革命而減少一般性勞動力需求的形勢下，為農村剩余勞動力和城市返鄉人口提供了縣域發展機會，形成對城鄉勞動力跨縣轉移模式的補充和替代，其人口集聚水平直接影響縣域勞動力配置效率和產業現代化質量。②城鎮常住人口、較高素質人口、非農就業人口在縣域呈現相同集聚態勢，使得這類縣形成較強人力資本優勢，實現更快發展，而人力資本不足的縣加快收縮，縣域間的發展差距進一步拉大。③縣域城市性要素主要來源于縣城，“以城帶鄉”的“城”首先是縣城，縣城的集聚性促進了城市文明在縣域擴散，帶動鄉村現代化加快實現。此外，人口集聚式收縮縣域單元中，還有128個縣域單元表現為常住人口城鎮化率提高而城鎮常住人口減少的情形，表明這類縣的城鎮化發展是城鄉人口同時減少，且鄉村人口減幅更大的結果，對此應引起重視，防止片面追求“做大縣城”導致“有城無人”、喪失活力。

3. 2 深刻改變縣域城鄉空間關系和布局

3. 2. 1 “城鄉雙棲”弱化城鄉空間矛盾和空間融合穩定性

縣域人口集聚密切了城鄉空間聯系，城鄉人口雙向流動更加活躍。根據2010、2020年全國人口普查數據，縣域戶籍地與常住地一致的人口比例由88. 22% 降至76. 40%，減少11. 82 個百分點，而縣內流動人口比例由5. 85%提高到14. 15%，增加8. 30個百分點；省內縣外流入人口比例由2. 08%提高到4. 96%，增加2. 88個百分點；省外流入人口比例由2. 60%提高到3. 76%，增加1. 16個百分點。同時，縣域內還有大量白天在縣城或鎮區就業、晚上回村居住的潮汐流動人口（因未在縣城或鎮區居住滿6個月仍被統計為鄉村常住人口）。這些流動人口主要流向縣城，一方面促進了鄉村人口轉移潛力持續釋放，縣城和鎮區的人口集聚效應不斷增強；另一方面，人口在縣城和鎮區的集聚樣態多元化，部分轉移人口在縣城實現完全市民化，大部分轉移人口則基于“離土不離鄉”的生活習性與生存理性，選擇“城城雙棲”（在大城市的城區就業、周邊縣城生活）、“城鄉雙棲”（在縣城或鎮區與村莊間“半居半工”“半工半耕”“半工伴讀”）或“城鄉三棲”（子代在大城市就業、孫輩在縣城就讀、父代留村耕作）的家庭接續式城鎮化模式［6］，這種以家庭為基本單元的接續式城鎮化，在城鄉時空距離不斷壓縮的條件下，突破了城與鄉的地域邊界，活躍的人流帶動不同城鄉空間單元形成緊密互嵌的網絡結構，資源、資本、技術等要素得以在城鄉間加快流動。接續式城鎮化模式雖是當前及未來較長時期中國縣域城鎮化發展的適應性選擇，并契合了城鄉融合發展中要素自由流動的內在要求，但是，對于家庭中的流動個體而言，“城鄉雙棲”從長遠看不利于人力資本的持續積累和發展權益由低到高的多維保障；對于城鄉空間單元而言，“城鄉雙棲”形成的空間集聚格局穩定性不強，流動人口的公共服務需求難以有效響應，而且容易造成供需錯位。

3. 2. 2 “虛擬集聚”增大鄉村振興機遇和可持續發展挑戰

隨著“流空間”的發展，由虛擬集聚帶動的人口在實體空間的再集聚，豐富和拓展了縣域城鄉融合發展路徑。全國淘寶村、淘寶鎮、網紅村、網紅鎮大量涌現，貴州臺江縣臺盤村“村BA”、榕江縣“村超”知名度借助互聯網迅速提升，網絡上數以億計的網友涌進直播間觀看比賽，帶動2萬余人涌入臺盤村、近5萬名觀眾聚到榕江縣城。根據《榕江縣2023年國民經濟和社會發展統計公報》，該縣全年接待游客760. 85萬人次，同比增長52. 16%；實現旅游總收入83. 98億元，同比增長73. 94%。網絡的虛擬集聚帶動了人口在實體空間的再集聚，因“流”而興的“流城鎮”“流鄉村”興于線上但源自線下，通過互聯網與鄉村特色資源的深度融合，在更大范圍密切了城鄉空間聯系，人口集聚因“流”改變常規方向，為偏遠縣城、鎮、村振興提供了新的可行路徑。但是，這種“流城鎮”“流鄉村”也面臨可持續發展挑戰，如果缺乏及時的規劃引導、設施投入和服務供給，集聚的“流量”將難以轉化為持久的“留量”，一些淘寶村、網紅村已出現新的空心化現象，需要引起足夠重視。

3. 3 倒逼縣域城鄉要素配置體制改革

3. 3. 1 加劇按戶籍人口配置城鄉資源要素的不平衡性

縣域人口集聚式收縮是人口收縮約束下的集聚樣態，要求公共資源配置依據常住人口規模和需求進行調整，這與當前按戶籍人口配置公共資源的供給體制形成矛盾。一是人口凈流出縣“大馬拉小車”，設施服務閑置和浪費問題突出。全國1 507個人口集聚式收縮縣域單元中，人口凈流出的有1 481個，凈流出人口數量超過10萬人的有562個。這些縣域單元的公共資源按戶籍人口配置，尤其是一些空心化嚴重的村莊，沿用統一標準配建公共基礎設施，導致大量設施建成后因使用率低、缺乏維護而閑置浪費，既加重了地方財政負擔，當地常住居民的實際需求也未得到有效響應。二是相當多的縣城和鎮區“小馬拉大車”，公共服務供給嚴重不足。在人口集聚式收縮縣域單元中，城鎮常住人口數量、縣城人口密度同時提高的共有898個，城鎮常住人口縣均增加5. 50萬人，增幅超過10萬人的有135個，而縣城的戶籍人口增幅遠低于常住人口，面向戶籍人口提供的基礎教育、撫育托育、健康養老等公共服務遠不能滿足常住人口需求，特別是優質教育資源缺口較大，降低了縣城農業轉移人口完全市民化質量。

3. 3. 2 加快縣域人口集聚由工業驅動向服務業驅動演進

縣域人口集聚與居民消費需求升級存在正相關關系，隨著縣城與大城市消費邊界消融，“人隨產動”的集聚邏輯不斷演化。工業化時代，人因工業發展而集聚，但在后工業化時代，現代服務業發展比新型工業更需要人口集聚，也更能帶動人口集聚。2010—2020年，全國人口流動原因雖仍以“工作就業”為主，但省內和省外因“工作就業”流動的比例分別下降6. 55、8. 86個百分點；省內人口流動原因趨向多元化，“拆遷搬家”比例提高12. 04個百分點，“照料孫子女”“為子女就學”“養老康養”3種原因占比達到6. 16%，表明人們因居住條件改善、人力資本積累等需求而進行的空間流動增多，服務業對城鎮化的驅動力增強，服務較為完善、交通條件便利、生活成本優勢明顯的縣城成為農民進城的首選地。隨著縣城居民日益追求與大城市同品質的生活，縣城人口集聚將更多依賴消費場景創新和公共服務升級，這既給縣城“保基本”的公共服務供給格局帶來挑戰，也倒逼工業基礎弱但生態本底好的縣重新審視工業化驅動城鎮化的發展模式，轉而探索特色服務業聚人的縣域城鎮化新路徑。

4 促進城鄉深度融合的縣域人口集聚式收縮應對策略

4. 1 “暢通城門”與“敞開村門”并舉，促進城鄉要素流動雙向化和便利化

4. 1. 1 擴大城鄉兩端的價值勢差

把城鄉作為平等、開放的價值主體，在功能定位、生產效率、資源稟賦、文化內涵、景觀形態等方面突出差異化，擴大縣城、鎮區、村莊各自獨特優勢和相互間的價值勢差，激發城鄉要素雙向流動的內在需求。在數字經濟場景中，這種價值勢差不僅要體現在縣域內部，更要依托數字賦能突破縣域，增強“土特產”在省域、全國甚至全球的競爭力。推動縣城暢通“城門”、村莊敞開“村門”，強化縣城、鎮區、村莊基于比較優勢的產業分工協作，優先培育有利于挖掘本地優勢資源或服務本地發展需求的產業鏈，加快農業、生態、文化等優質資源向優勢產業轉換，將價值勢差轉化為要素流動，帶動縣域一二三產業深度融合發展，促進城鄉勞動生產率有效收斂。

4. 1. 2 提升城鄉之間的聯通效率

優化縣域交通網絡，加快農村公路提檔升級，因地制宜推動人口規模較大村通硬化路。完善縣域商業網絡設施，支持常住人口大鎮推進集貿市場標準化改造，完善冷藏、加工、配送等設施，加強郵政、供銷、電商、快遞、益農信息社等資源協作共享，創新農村商業網點綜合服務模式。推進鄉村信息基礎設施優化升級和傳統基礎設施數字化改造，健全適配新業態新模式需求的數字化人才培養體系，突破縣域企業面對數字化轉型“不想不敢不會”困境，提升城鄉居民尤其是老年人口的數字素養，“軟硬兼施”夯實數字賦能城鄉融合發展的基礎。發揮數據要素乘數效應，培育以需定產模式、數字生活消費方式和產業協同創新生態，以數據流引領技術流、資金流、人才流、物資流，推動“流城鎮”“流鄉村”建設，激發縣城、鎮區和中心村人口集聚活力。

4. 1. 3 破除要素流動的制度障礙

完善省以下財政轉移支付、城鎮建設用地新增指標、基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤機制，跟蹤評估政策實施績效，增強縣城吸納人口的能力和積極性。探索以需求為導向的“菜單式”賦權模式，按需賦予縣級、鎮級“人事財”相匹配的經濟社會管理權限，推動人口流失縣城和人口小縣整合職能、權責、機構，構建“小機構、大服務”行政管理新體制。深化要素市場化配置改革，暢通勞動、資本、技術、數據等流動性要素進城入鄉的“城門”“村門”，完善土地等不可流動要素的城鄉統一市場體系，探索推動有能力進城定居農民依法自愿有償流轉農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的具體路徑和補償機制，讓人口流動與資源要素配置相協調。

4. 2 “虛擬集聚”與“實體集聚”協同，加快城鄉轉移人口市民化和村民化

4. 2. 1 強化“虛擬集聚”與“實體集聚”協同效應

適應縣域人口收縮與集聚新趨勢，構建以素質型為主導、配置型為支撐、數量型為補充的人口紅利新結構，促進高勞動參與率向高勞動生產率轉變，以高質量人口機會轉型激發縣域城鄉融合發展活力。抓住縣域數字化轉型機遇，引導分散的資源要素通過數字技術在數字孿生空間聚合，帶動人口在縣域有序流動和集聚，以持續釋放的配置型人口紅利支撐城鄉融合發展。強化“流空間”的時空壓縮效應，縮小縣域與大城市在發展機會、工作條件、生活環境、收入水平等方面的差距，促進縣城、鎮區、村莊的常住人口逐步變“城鄉雙棲”為穩定居住，變人口“流量”為人力資本“留量”，以不斷壯大的素質型人口紅利驅動城鄉融合發展。引導縣域根據本地實際調整生育支持策略、力度和方法，促進縣域人口自然增長，延緩數量型人口紅利衰減態勢。

4. 2. 2 推動有能力的農業轉移人口完全市民化

探索利用手機信令大數據等方式，加強縣城常住人口統計。落實按常住地登記戶口制度，健全“公共資源隨人走”的要素分配機制，完善財政資金、建設用地、機構編制等資源配置與常住人口數量掛鉤的實施辦法。建設精明增長縣城，優化空間布局形態，盤活存量、做優增量，實現用地規模與常住人口相匹配。建設就業友好縣城，健全縣城創新創業支持政策和就業服務體系，將低學歷非戶籍常住人口納入常態化職業教育和技能培訓，提高勞動力素質與就業崗位匹配度。建設“教育優先”縣城，把教育作為縣城引人聚人的關鍵突破口，擴大優質教育資源供給，實現義務教育學位按縣城常住學齡人口應供盡供。建設居住友好縣城，合理調控房價收入比，建設配售型保障性住房，發展保障性租賃住房、機構化長租房，多渠道解決非戶籍人口“住房難”。建設全齡友好縣城，統籌普惠撫育托育和老年健康服務供給，打造具有鮮明地方特色的時尚街區、消費場景和服務品牌，強化縣城新青年的人文記憶和文化認同，以“樂居”推動縣城流動人口“久留”，實現完全市民化。

4. 2. 3 引導有意愿的城市返鄉人口實現高質量村民化

響應城市人口返鄉需求，引導城市人口向經濟強村、中心村及“流鄉村”集聚，實現異地村民化。將返鄉人口納入基層治理體系，探索返鄉人口享有集體經濟組織成員權的具體內容和實現機制，推動返鄉人口平等參與鄉村建設和管理，增強對村莊的認同感和歸屬感。創新土地經營權流轉機制，擴大集體經營性建設用地入市范圍，為返鄉人口參與鄉村產業振興提供土地保障。探索返鄉人口參與宅基地使用權流轉，以及與村民合作改建自住房的政策、條件和實現路徑，因地制宜保障返鄉人口在村莊的居住權利和發展權益。

4. 3 “分區施策”與“共同締造”聯動，提高城鄉公共服務適配度和滿意度

4. 3. 1 分區施策提升縣域公共服務適配度

根據縣城、鎮區、村莊的常住人口規模、結構及其生產生活需求，制定差異化的發展指引和資源要素配置標準，優化縣域產業、設施、服務、生態、文化等空間布局。對于人口持續流入縣城，適度增加現有基礎設施和公共服務的供給規模，著力提升匹配新業態發展和新消費需求的設施服務供給品質，提高縣城的承載力、包容度，以及在城市群、都市區中的“能見度”。對于人口流失嚴重的縣城、鎮區及村莊，堅持減量提質發展，補齊基本公共服務短板，提高人口規模較大鎮區、中心村的現代性和便利度。分圈層確定村莊、鎮區、縣城設施服務供給標準和方式，以中心村為服務載體，構建10分鐘村域生活圈，實現保障型便民服務全覆蓋；以鎮區為服務載體，構建30分鐘鎮域生活圈，實現基礎型便民服務全覆蓋；以縣城為服務載體，構建1小時縣域生活圈，實現品質型服務全覆蓋。拓展生活圈設施服務的數字化應用場景，多渠道補齊偏遠鎮村公共服務短板，促進縣域公共服務優質均衡。

4. 3. 2 促進以共同締造為導向的社會融入

堅持福祉增進和機會平等、參與平等、獲得平等的城鄉融合發展價值導向，以群眾獲得感和滿意度作為衡量政府績效的價值標準，精準識別城鄉居民的差異化需求，強化居民參與意識、融入意識，以共同締造為關鍵抓手促進“人的融合”，走出“政府干、群眾看”的治理困境。剝離戶籍附著的城鄉公共產品差異化配置功能，消除流動人口的被排斥感。創新運用示范引領、以獎代補、積分制、清單制等激勵措施，激活市民、村民參與城鎮建設和鄉村振興的主體性、積極性，推進美好環境與幸福生活共同締造，增強轉移人口對流入地的認同度和歸屬感。

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（責任編輯：田紅）