生態補償制度功能的實踐考察、生成原因與法治進路：治理還是補償

摘要 生態補償作為推動生態文明建設的重要制度，旨在落實生態保護權責、調動各方參與生態保護的積極性。然而，作為協調經濟發展與生態保護利益沖突的生態補償制度，本應是對作出犧牲的生態保護者給予合理補償，但有的地方實踐卻表現為一種“政府治理工具”，不禁引發“治理替代補償”之問。該研究通過文本分析方法對148份生態補償地方立法文本和規范性文件的內容進行分析，以探尋生態補償制度的實踐功能與預期功能的背離現狀，并結合政策分析工具詮釋其生成原因。實證分析發現，生態補償作為政府治理工具廣泛存在，主要以行政發包制、項目制和目標管理責任制3種形式呈現，以致于生態補償制度實踐異化為政府間的財政激勵，而不是政府對私主體的補償，進而表現出“治理”壓倒“補償”的樣態。之所以出現生態補償制度的預期功能與實踐功能的“名”“實”不符，本質是政策變通的結果。這種政策變通表面上是生態補償制度的規范模糊，為地方政府以“生態補償”為名行“環境治理”之實提供了“張冠李戴”的空間，實則是地方政府在財力有限的情況下，面對多種政策目標的無奈選擇。由于生態補償需要大量的資金支持，中央政府希望地方政府探索生態補償的完善路徑，而地方政府在缺乏財政激勵的情況下難以產生完善生態補償制度的動力，最終導致生態補償異化為治理工具。基于此，亟須依循“治理的歸治理，補償的歸補償”的思路廓清生態補償的制度內容，并輔以中央政府的財稅支持和激勵機制，根據事權與支出責任相匹配的原則，對生態補償資金的性質、籌集方式與具體用途進行規范，循序漸進地擴展生態補償領域范圍、提高生態補償標準，為《生態保護補償條例》的配套措施出臺和地方實踐探索提供決策參考。

關鍵詞 生態補償；環境治理；行政發包制；政策模糊；政策變通

中圖分類號 922. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）11-0178-09 DOI：10. 12062/cpre. 20240705

2024年6月1日，作為中國生態補償基礎性、綜合性的行政法規——《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。雖然距離1998年《中華人民共和國森林法》確立森林生態效益補償金制度已有27年，但在這期間生態補償制度的頂層設計從未停歇。尤其自2005年黨的十六屆五中全會首次提出加快建立生態補償機制以來，生態補償制度一直作為“落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性、推進生態文明建設”的重要手段而存在。從2008 年《中華人民共和國水污染防治法》明確“建立健全水環境生態保護補償機制”，到2014年《中華人民共和國環境保護法》確立“國家建立、健全生態保護補償制度”，截至目前共有9部法律引入了生態補償制度。《條例》首次以中央立法的形式將一些散見于法律法規和政策文件中的生態補償制度規范予以整合，但是包括《條例》在內的所有法律制度均未對生態補償制度的內涵外延、功能定位進行清晰界定，多是強調生態補償資金的籌集方式。盡管這為各地結合實際探索生態補償制度創新留出了制度空間，但也容易導致地方實踐背離“補償”初衷。以森林生態效益補償為例，實踐做法多是政府將森林資源保護事務委托給私主體承擔，并按照約定支付相應的報酬，本質上是一種行政外包［1］。就此而言，與其說生態補償是對私主體的“ 補償”，不如說是一種“政府治理工具”。此前有學者也提及了生態補償異化為政府治理工具的這一現象，如生態補償成為了扶貧工具［2］，“流域生態補償淪為落實流域水污染治理責任之手段”［3］，“目前以‘項目制’行政撥款和治理方式為基礎”［4］的“生態補償制度在很大程度上淪為政府達成較低要求的環境污染治理的工具。”［5］這些無不暗含生態補償成為了政府進行環境治理的工具，并未體現出“補償”特性，不禁引發“治理替代補償”之問。那么，生態補償制度的實踐功能是否都定位為“政府治理工具”？為什么會導致這種現象？生態補償制度規范應當如何？為解答這些疑問，本研究在回顧生態補償制度功能研究現狀的基礎上，通過梳理生態補償的地方立法文件，從整體上考察生態補償制度功能實踐樣態，探討生態補償制度功能實踐定位的生成原因，最后結合政策分析工具從應然層面探究“為何補償”“誰來補償”“補償給誰”“補償資金如何保障”等問題，為《條例》的配套措施出臺和地方探索創新提供參考。

1 文獻回顧：生態補償制度功能的“理論—實踐”研究進路

當前，關于生態補償制度功能的研究多隱匿在生態補償的概念界定、制度目標、法律性質等研究中，大體從“理論移植”“實踐總結”兩種研究進路展開。

1. 1 理論移植：關于“外部性內部化”論證的梳理

生態補償最早由生態學者提出，強調對生態系統的人為修復或自然恢復［6］。后來，生態補償這一概念被經濟學者引入其研究范疇，旨在表達“生態環境受益者向生態環境服務提供者支付一定費用的行為”［7］。此時，生態補償是一種將生態環境“損害（或保護）行為的外部性內部化”［8］的機制，旨在解決“經濟發展所帶來的生態退化問題”［9］，實現“生態功能的持續供給和社會公平”［10］。外部性理論作為生態補償的理論依據由此得來，并得到了學界的廣泛認同。所謂行為的外部性，是指“當一個人選擇某種行為時，不僅涉及個人的成本與收益，而且可能給自己以外的其他人施加成本或帶來收益”［11］。由于行為的外部性給他人帶來了成本或收益，于是就有了負外部性和正外部性之分。為此，政府通過對有負外部性的物品征稅和給予有正外部性的物品補貼來使外部性內在化［12］。雖然有學者提出生態補償可以解決所有影響生態環境的外部性問題，但是更多的學者認為生態補償只是對生態環境正外部性行為的激勵，也即“激勵生態環境建設和保護行為”［13］。激勵的方式是通過生態補償來彌補“生態系統服務價值維護成本、生態保護成本、發展機會成本”［14］的支出。也就是說，生態補償的制度功能是通過激勵的方式實現生態保護行為的外部性內部化。但是外部性理論作為經濟學研究社會成本問題的工具，考量的是資源配置的效率問題，而法學講求利益沖突的協調和私主體的權利維護，兩者“ 具有不同的思量和價值取向”［15］。將“生態環境保護行為的外部性內部化”作為生態補償的制度功能，這種建構式的理論移植并未體現法學所強調的“公平正義、權利義務對等”［16］等特性，甚至混淆了法學上的補償與相關金錢給付制度的概念差異，導致實踐中生態損害賠償、補貼等事項都納入了生態補償范圍。

1. 2 實踐總結：從損失補償到發展權保障

法學研究者開始從發展權、財產權等權益限制與保障的視角檢視生態補償實踐的制度功能定位。肖愛教授在探討流域生態補償關系時，指出“流域生態補償的本質屬性更應該體現為一種社會性環境保護措施，定位于發展權補償和平衡”［17］。陳婉玲教授認為，區際利益補償權利的生成源于“區域發展權讓渡或利益犧牲”［18］。而潘佳教授認為，“生態保護補償的法律性質，是基于開發利用自然資源財產權的限制而產生的利益再分配關系”［19］。可見，生態補償的理據是發展權受限還是財產權受限，學界存在分歧。為此，杜群教授指出，生態補償的“權利性質是發展權而不是財產權，但其與環境資源開發使用權等財產權具有衍生關系”［5］。王清軍教授則認為，財產權和區域發展權均是生態補償所要保障的，分別補償給自然資源特定財產權益受限的“特定個人（集體）”和自然資源發展權益受限的“特定地區”［20］。雖然區域發展權解釋了為何實踐中的生態補償多是以國家轉移支付的形式補償給“特定地區”的地方政府，但是根據公共信托理論，地方政府是該“特定地區”全體人民的受托人，區域發展權受限的利益損失便是“特定地區”公眾的利益損失，生態補償的對象也應是“特定地區”的全體民眾。從這個角度來看，區域發展權其實就是該“特定地區”的公民個人平等發展權。

回顧文獻，從外部性內部化到財產權、發展權等權益保障，現有研究為理解生態補償制度功能提供了基礎，但仍存在一定的研究空間。從研究方法來看，現有研究要么采用建構式的理論移植，缺乏對實踐的觀照；要么以實然推導應然，僅僅以局部數據和個案分析為依據推導生態補償的制度功能。盡管有些研究采用了實證研究方法，但是由于缺乏對各地生態補償制度的實踐考察和綜合研究，聚焦某一領域生態補償的制度實踐得出的制度功能認識和解讀往往以偏概全，甚至出現不一致的研究結論。只有基于生態補償制度實踐的整體性經驗探討，才能透徹地解構生態補償制度功能的“實然”與“應然”。因此，以下通過梳理各地出臺的生態補償立法文本和規范性文件，對其內容進行分析，以檢視當前生態補償制度功能的實踐樣態。

2 生態補償制度功能的實踐檢視

以“生態補償”“生態保護補償”作為關鍵詞展開檢索，共得到標題名稱以“生態補償”為關鍵詞的地方性法規2份、規范性文件279份，標題名稱以“生態保護補償”為關鍵詞的地方性法規1份、地方政府規章1份、地方規范性文件108份。剔除重復文件、無效文件、非規范性文件，最終篩選出標題以“生態補償”為關鍵詞的地方性法規2份、規范性文件126份，標題以“生態保護補償”為關鍵詞的地方性法規1份、地方政府規章1份、規范性文件18份。盡管早在2008年《水污染防治法》修訂時就使用了“生態保護補償”這一表述，之后的相關立法也使用的是“生態保護補償”，但截至目前，地方立法更多地采用“生態補償”（128份）而非“生態保護補償”（20份）。之所以存在這種現象，原因在于相比“生態保護補償”，使用“生態補償”這一術語能夠涵蓋更多的補償事項和內容，如廈門海洋生態補償包括“生態保護補償”“生態損害補償”［21］。由于這兩個概念均沒有清晰的內涵外延，而本研究重點探討的是生態補償的地方實踐做法，因此標題以“生態保護補償”為關鍵詞的規范性文件也一并納入探討。為了客觀全面地描述生態補償制度功能的實踐現狀，后續分別對標題以“生態補償”“生態保護補償”為關鍵詞的兩組文件中的生態補償制度規范內容進行一一解構。

2. 1 “治理”壓倒“補償”：生態補償制度的實踐樣態

通過對148份生態補償地方立法文本和規范性文件進行內容分析，圍繞著“誰補償誰”的主線歸納總結生態補償制度實踐類型。由于部分文件包含多種不同類型的生態補償制度規范，因此在148份生態補償文件中梳理出了210個生態補償制度規范。其中，標題以“生態保護補償”為關鍵詞的文件為20份，包括38個生態補償制度規范；標題以“生態補償”為關鍵詞的文件為128 份，包括172個生態補償制度規范。通過對210個生態補償制度規范進行歸類統計，得出2大類、4小類、10種不同情形的生態補償實踐做法（表1）。

根據生態補償當事人身份差異，將210個生態補償制度規范分為“政府間的生態補償”和“政府與私主體間的生態補償”兩大類。從生態補償制度規范數量與占比來看，“政府間的生態補償”的制度規范是“政府與私主體間的生態補償”的近兩倍。政府間的生態補償包括上下級政府間的縱向生態補償和同級政府間的橫向生態補償。除了無上級政府介入的同級政府間補償以外，其余政府間的生態補償均屬于政府治理工具的范疇，即通過行政發包制、目標管理責任制、項目制等治理方式以“生態補償”之名行“環境治理”之實。其中，這類政府治理性質的生態補償在整個生態補償制度規范總數的比例達到了65. 7%（138/210）。由于許多文件涵蓋多種生態補償制度規范，而這類制度規范多屬于政府與私主體間的生態補償。如果考慮這層因素，就文件數量而言，作為政府治理工具的生態補償在整個文件樣本的比例高達81. 8%（121/148）。

政府與私主體間的生態補償包括政府對私主體的補償和私主體對政府的補償。其中，私主體對政府的補償屬于環境行政收費范疇，與補償無關。在政府對私主體的生態補償中，政府對私主體承擔環境公共事務的補償屬于行政事務外包，只有政府對私主體財產損失的補償、政府對私主體平等發展機會喪失的補償才可以列入“補償”的范疇，這類制度規范數量占比只有19. 5%（41/210）。可見，實踐中生態補償制度規范的設計并不著眼于“補償”，而是傾向于“治理”。探究各地將生態補償制度功能定位為“治理”而非“補償”的原因，則需要厘清生態補償作為政府治理工具的具體表現。

2. 2 生態補償作為政府治理工具的具體表征

生態補償作為政府治理工具主要以行政發包制、項目制和目標管理責任制3種面貌呈現。其中，以行政發包制出現的頻率最高，占比為78. 3%（108/138）。具體來說，行政發包制是政府內部上下級之間嵌入了發包的關系，即上級政府（發包方）擁有人事控制權、指導權、審批權等行政權，下級政府（承包方）享有具體的執行權和決策權，上級政府（發包方）根據考核結果決定是否對下級政府（承包方）進行財政和人員激勵［22］。項目制是“以財政領域的專項轉移支付等項目手段，形成了中央與地方政府之間的分級治理機制，突破了原有科層體制束縛，以加大民生工程和公共服務的有效投入。”［23］目標管理責任制是“由上級制定總方針與考核獎懲的規則內容，自上而下對目標層層分解，并在上下級之間簽訂責任書，通過責任書中的指標體系進行結果考核，最終實現目標的管理過程。”［24］根據周雪光、練宏提出的以“目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權”為核心的三維“控制權”理論，行政發包制、項目制、目標管理責任制中的控制權在中央或省級政府（委托方）、中間政府（管理方）、基層政府（代理方）間的分配方式有所差異（表2）。

2. 2. 1 以行政發包制形式呈現的生態補償

以行政發包制形式呈現的生態補償一般由中央或省級政府（委托方）設立具體的政策目標，將這些政策目標“發包”給中間政府（管理方），中間政府再“發包”給基層政府（代理方），并通過行使其激勵分配的控制權來保證基層政府（代理方）積極完成政策目標［25］。其中，生態補償便是中間政府開展環境治理時行使激勵分配控制權的主要工具。以行政發包制形式呈現的生態補償主要涉及上下級政府間的縱向生態補償和上級政府介入下的同級政府間橫向補償。從地域分布來看，中部地區更傾向于將生態補償設計成行政發包制這種治理模式，占到樣本數的近一半。其中，河南多采用“上級政府扣收下級政府補償金”的方式推進政府治理或生態補償。從這種生態補償的規范內容來看，中間政府幾乎沒有壓力和責任，而是通過層層加壓的方式落實政策目標或者籌集補償金。與之相反，“上級政府單向補償下級政府”這種生態補償類型多出現在廣東、福建、浙江等發達地區。可見，地方財政能力和資源的多寡影響決定著生態補償類型的選擇。

從補償領域來看，水環境生態補償占比最高，緊接著是空氣質量生態補償。結合地域分布可以發現，各地都比較重視水環境生態補償，但是側重點有所不同。水環境治理壓力大的地區更關注污染治理并強調“誰超標、誰賠付”，而水環境治理壓力小的地區則重視“誰受益、誰受償”，以激勵上游進一步保護生態環境、為下游提供更優質的水資源。空氣質量生態補償主要在中部地區，山東以外的東部其他發達省份未出臺專門的空氣質量生態補償文件。這與東部沿海地區的空氣污染防治壓力較小有關［26］。可見，生態補償的地方實踐與當地政府的政策環境、財力狀況密不可分。尤其在空氣污染防治方面，中部地區治理成本高，但是財力又極為有限，以致于部分地區將本應向下級政府撥付的生態補償金“包裝”成扣收下級政府的生態補償金，以作為污染治理的資金來源。

2. 2. 2 以項目制形式呈現的生態補償

在以項目制形式呈現的生態補償中，中央或省級政府（委托方）仍然保有目標設定權，中間政府（管理方）擁有檢查驗收權和激勵分配權，基層政府（代理方）則承接相應的“專項”或“項目”［27］以獲得生態補償資金。由此可見，實踐中以項目制形式呈現的生態補償多是“委托方設定目標，將驗收與激勵權下放給承接方，項目變成‘托管式’”［28］，主要表現為“上級政府‘無條件’向下級政府支付補償金、資助項目”。這類生態補償也就成了財政轉移支付的代名詞。

從地域分布來看，以項目制形式呈現的生態補償遍布15個省份，其中東部地區占比最高，達到10/19，補償領域主要集中在綜合性生態補償（8份）、水源地生態補償（5份）、自然保護地生態補償（4份）。之所以如此，一方面因為東部地區財力相對充裕，另一方面由于近些年國家強調水源地、自然保護地等領域的生態環境保護，而這些都需要大量的資金投入［29］。這類生態補償資金多用于生態環境保護、生態修復、生態環境監測、生態管護機構運轉等環境治理事務，只有個別地區將生態補償資金以項目或專項的方式補償給“因承擔生態保護責任和履行生態保護義務導致經濟發展受到約束的有關單位、組織和個人”（廣州）。因此，雖然以項目制形式呈現的生態補償更接近于“補償”，但大多數情形本質上是一種財政資源的分配方式，并“以財政轉移支付的方式存在于國家治理實踐之中”［30］。

2. 2. 3 以目標管理責任制形式呈現的生態補償

在以目標管理責任制形式呈現的生態補償中，中央或省級政府（委托方）在保留制定政策目標、考核要求和獎懲規則等所有控制權的前提下，采用與中間政府（管理方）簽訂目標責任狀的方式，自上而下對目標進行分解，并對目標完成情況進行考核，同時匹配相應的獎懲措施，中間政府再以同樣的方式層層要求下級政府（代理方），以強化下級政府“對上負責的政策執行動機”［31］。生態補償金在其中扮演著獎懲的角色，即“達標補償，超標罰扣”。對于連續不達標的，多數“輔以行政問責或其他監督手段”［32］。雖然“這種監督手段可以在一定程度上保證政策執行的效果”［33］，但是與生態補償本意相差太遠，以致于標題以“生態保護補償”為關鍵詞的文件沒有規定此類生態補償。從標題以“生態補償”為關鍵詞的文件中梳理出了11個以目標管理責任制形式呈現的生態補償制度規范，其中在地域分布方面，河南省占比最多（7/11）；補償領域主要集中在空氣質量生態補償（2份）、流域生態補償（3份）、水環境生態補償（4份）。從地域分布和補償領域可以看出，采用目標管理責任制落實生態補償政策多是為了保證環境治理任務能夠快速有效完成。近些年，空氣污染防治和水環境治理都是政府迫切需要處理的緊要公共事務，某種程度上可以將這類生態補償視為“應對危機時的運動式治理”［25］，使得省市政府能夠自上而下有效地實施其政策。

3 生態補償作為政府治理工具的學理闡釋

無論是行政發包制、項目制還是目標管理責任制，生態補償制度實踐多表現為一種政府間的財政激勵，而不是政府對私主體的補償。這種生態補償制度功能的“名”“實”不符，本質是政策變通的結果，根源在于生態補償的政策模糊。

3. 1 生態補償作為政府治理工具的本質：政策變通

政策變通是對“上有政策，下有對策”的政策執行現象的學術表達，指的是“在制度的運作中，執行者自行做出改變原制度內容的決策，從而推行一套經過改變的制度安排。”［34］地方政府將生態補償制度的功能定位從“補償”替換為“治理”，就是一種對中央政府生態補償政策的變通執行。當然，背離政策精神的變通執行既包括正面積極的變通，也涵蓋負面消極的“偏離”［35］，關鍵看“何種政策”以及“如何變通”。

如果政策本身是不合理的，政策變通符合公共利益且不損害他人利益，那么這樣的政策變通則是正面積極的。與此相對，如果政策變通既不是社會需要的，也不是地方政府理性選擇的結果，那么這類變通則是對政策的歪曲，需要予以摒棄。為了區分不同的政策變通情形，有學者將政策變通歸為“‘求神似，去形似’‘不求神似，只求形似’‘既不求神似，也不求形似’三種類型”，并認為第一種是正確的變通，后兩種則是對政策的歪曲［36］。根據這一分類，生態補償制度的地方實踐則屬于“不求神似，只求形似”的政策變通。具體來說，生態補償制度的地方實踐是假“補償”之名行“治理”之實，地方政府在實際執行過程中，將符合自身利益偏好的治理激勵控制權替代了原本的補償義務，致使生態補償政策執行過程中出現名不副實的情形。實際上，地方政府在執行環境政策時，面對多種治理任務和政策目標，將生態補償作為政府治理的激勵工具，是為了最大限度地積聚資源以完成環境治理任務，如河南等地將扣收地方生態補償金作為激勵，以督促下級政府積極完成環境治理目標。當地方政府的政策變通行為愈演愈烈時，“超越了中央政府的意圖或預期，對正式制度產生了威脅，中央便會‘以實正名’”［37］，《條例》對生態補償的界定便呈現出為地方政府政策變通正名的傾向。根據《條例》第2條規定，生態補償是指“通過財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償等機制，對按照規定或者約定開展生態保護的單位和個人予以補償的激勵性制度安排。”可見，中央政府通過立法吸收了生態補償制度實踐中出現的上級政府單方向補償下級政府、上級政府介入下的同級政府間的橫向生態補償、政府對私主體承擔公共事務的補償等3種變通情形，但沒有認可上級政府根據考核結果對下級政府進行獎懲、上級政府扣收下級政府補償金、上級政府向下級政府支付或收取補償金這3種變通情形。

雖然中央立法有限度地承認了地方政府的政策變通，但“名實分離的權力運行過程因其外在形式的合法律性，往往被用于掩蓋公權力行使過程中的恣意化和非法治化。”［38］而且在實踐中，生態補償的政策變通已經造成了一些負面影響。盡管政策變通之后的生態補償資金是用于公共服務支出或者激勵地方政府治理環境，但是已經對生態補償政策權威造成了損耗。因為環境治理是地方政府的法定職責，即使不給予金錢和人事激勵，也是地方政府的分內之事。無論出于何種原因，地方政府將原本給予利益受限主體的生態補償金挪作用于激勵下級政府治理環境，既損害了相關主體的權益，也導致生態補償政策無法得到尊重。

3. 2 生態補償作為政府治理工具的根源：政策模糊

雖然實踐中生態補償制度在不斷完善，但是政策本身仍存在一定的模糊性。所謂政策模糊，是指決策者通過含糊、宏觀的指令表達政策目標和手段，以便執行者能夠靈活決策和政策創新，增加應變空間的同時減少政策失敗的風險［39］。由于中央生態補償政策的不明確，導致各地政府在理解和實施過程中有很大的自由裁量空間，并作出有利于自己的政策變通。生態補償政策模糊主要體現在政策目標和政策手段方面。

在政策目標方面，生態補償制度內容均為原則性、口號式的表述。關于“為何補償”“誰來補償”“補償給誰”的實施細則一直缺位。《條例》的頒布實施依然未能解決這一問題，仍需要“縣級以上地方人民政府建立健全生態保護補償工作的相關機制”（《條例》第6條）。加之，“建立”“健全”等話語表述無法被量化，即使許多地方對生態補償政策目標進行了量化，但已經與原本含義相去甚遠，往往以治理代替補償。在政策手段方面，只是強調通過財政轉移支付和市場化資金籌集來保證生態補償金來源，但是沒有明確資金的具體用途。相對于污染防治等環境治理的硬性考核指標而言，生態補償只是一項地方政府試驗探索的制度。對于財力吃緊的中西部地區，要求地方政府拿出一筆資金專門用于生態補償，存在很大困難。其實，在財政分權體制下，如果中央激勵機制缺失，無法激勵地方時，即使中央政策明確清晰且不與地方政策相沖突，地方政府也有可能采取政策變通的做法［40］。當政策目標和手段均不清晰時，即使地方政府積極性很高，且政策執行的資源充足，也會結合本地情況選擇合適的執行工具，如廣東、福建等地出臺的生態補償制度。對于財政資源短缺的地方政府而言，面對多重環境治理任務目標時，必然會優先選擇影響績效考核的污染治理而非無足輕重的生態補償，建立健全生態補償制度的積極性就會很低。

事實上，在生態補償政策剛提出時，中央政府通過將生態補償政策的模糊化，賦予地方政府更多的自主空間來落實政策，以期通過地方試點進行探索，在“摸著石頭過河”的過程中不斷完善修正政策內容。但是長期的政策模糊導致生態補償的地方實踐探索步履維艱，不利于生態補償制度的健全完善。這主要體現在：生態補償需要大量的資金支持，中央政府希望地方政府探索生態補償的完善路徑，而地方政府在缺乏激勵的情況下難以產生完善生態補償的動力，最終導致生態補償異化為治理工具。

4 生態補償制度完善的應然路徑

為了應對生態補償政策模糊和地方執行自主權過大的難題，以下借鑒“模糊-沖突模型”提出生態補償制度的完善思路，并從規范內容和財政激勵兩個維度來形塑生態補償制度。

4. 1 基于“模糊-沖突模型”的生態補償制度改進思路

結合Matland［41］提出的政策執行“模糊-沖突模型”，可以將模糊的生態補償制度調整轉化，以實現制度內容的清晰化。在“模糊-沖突模型”中，沖突性是指政策過程的多個參與者存在政策目標認同上的不一致［42］，如財力有限的地方政府在污染防治壓力與生態補償要求之間的目標沖突。根據政策的模糊性和沖突程度的高低，政策執行存在4種情形：一是當模糊性和沖突性都較低時，政策執行是一種行政性執行，執行效果取決于政府投入的行政資源多少；二是當模糊性低而沖突性高時，政策執行則是典型的政治性執行，執行效果取決于上級政府能否強制和激勵下級政府利用充足資源達成政策目標；三是當模糊性高而沖突性低時，政策執行是一種試驗性執行，執行效果取決于地方政府的積極性和行政資源的多寡；四是當模糊性和沖突性均較高時，政策執行多為象征性執行，執行情況取決于激勵和問責機制是否健全［43］。實踐中，作為政府治理工具存在的生態補償，可以歸屬于試驗性執行和象征性執行這兩種類型。具體來說，以目標管理責任制呈現的生態補償屬于象征性執行范疇，將生態補償作為激勵工具以督促下級政府積極進行污染治理；以項目制出現的生態補償屬于試驗性執行的范圍，是部分地方基于自身對生態補償的理解所展開的探索；以行政發包制呈現的生態補償則既包括象征性執行，也涉及試驗性執行。

從“模糊-沖突模型”來看，實現模糊性和沖突性均較低的行政性執行是生態補償制度完善的最終目標，通過制定明確的細則將模糊性高的政策清晰化，配置資源以降低政策的沖突性。對于作為政府治理工具的生態補償而言，模糊性高而沖突性低的試驗性執行、模糊性和沖突性均較高的象征性執行轉化成模糊性和沖突性均較低的行政性執行，途徑有所不同。對于模糊性高而沖突性低的生態補償政策，只需要降低政策內容的模糊性，即通過出臺實施辦法、明確生態補償具體內容來達成；對于模糊性高而沖突性高的生態補償政策，除了降低政策的模糊性還需要配置足夠的資源以減緩生態補償與環境治理目標的沖突，保證生態補償資金渠道暢通且專款專用。基于此，改變生態補償政策模糊現狀，一方面需要明確生態補償制度內容，另一方面應當厘清生態補償資金來源與用途。

4. 2 回歸補償：廓清生態補償的制度規范內容

盡管生態補償制度實踐所涉及的主題遠遠超越了補償的內容，但是生態補償制度規范的細化完善需要觀照實踐做法，吸取其中的有益經驗。一般來說，生態補償的規范構造涉及“為何補償”“誰來補償”“補償給誰”等3個方面內容。

在“為何補償”方面，由于政府將生態保護利益分配給了多數人，而將生態保護成本轉移給了少數人，若這部分成本負擔的少數人不能得到補償，則是不公平的。因此，生態補償的制度功能在于利益損失填補，而非政府治理環境的工具。生態補償制度可能與環境治理有關聯，但其本身就是目的，而非環境治理的手段。生態補償強調補償損失，客觀效果表現為激勵。換句話說，并不是因為需要激勵才開展生態補償，而是因為有了損失才進行生態補償。這里的“損失”不是財產權損失，而是發展利益損失。之所以說生態補償是補償發展權受限制的損失，除了邏輯上與環境治理、行政補償作區分以外，現有的理論成果和實踐做法對此都有所涉及。在理論上，生態補償的法理基礎是發展權保障，即生態補償的原因是生態環境保護嚴重限制了相關地區、公民、法人和有關組織的發展機會，且超出了正常的容忍限度，若不給予相應的補償則有違公平原則。實踐中，許多地方也認可生態補償是對“經濟發展受到一定限制的區域內有關組織和個人給予補償”，只是經濟發展受限的原因有些許差別，如“因承擔生態保護責任”（無錫、蘇州）、“因承擔生態保護責任和履行生態保護義務”（廣州）。由此也可以得出“補償給誰”，即補償給發展權因生態環境保護而受限的地區、公民、法人和有關組織。其中，地區之所以能成為受償主體，主要源于發展利益由不特定多數的公民來享受，具體通過向發展受限的地區返還或共享發展利益，并由地方政府代表發展權受限的不特定多數的公民受償。

從負擔公平角度來看，受益者應當負擔相關生態保護的成本，因此“誰來補償”中的“誰”則是因生態環境保護而受益的地區、公民、法人和有關組織。值得說明的是，“生態環境保護”的起因有二：一是法定的生態保護責任，二是協議約定的生態保護義務。前者是國家為了生態環境保護，通過法律法規明確相關主體承擔一定的生態環境保護責任；后者則是由于環境問題的跨區域性，若一個地區、組織或個人期望享有法律標準之上的良好環境品質，還需要其他鄰近區域、流域的地區、組織和個人開展更高水準的生態環境保護，基于此，雙方約定一方承擔生態保護義務但發展機會受限，另一方給予相應的生態補償并享有更好的生態環境。若相關組織和個人純粹出于環保意識開展生態環境保護，既不是出于法律責任，也不是因為合同義務，則不屬于生態補償的調整范疇。

綜上，生態補償是指國家和生態環境保護受益者給予相關地區、公民、法人和有關組織因承擔生態環境保護法定責任、履行合同約定生態保護義務而造成發展權益損失的補償制度。據此，實踐中上級政府單向補償下級政府、同級政府間的橫向補償、政府對私主體平等發展機會喪失的補償均可以納入生態補償的范疇。其中，政府是作為發展權受限地區的代表進而成為了受償主體。具體來說，在上級政府單向補償下級政府的情形中，上級政府通過財政轉移支付的方式向承擔生態保護責任的下級政府支付生態補償金，以彌補地區發展權受限的損失；在上級政府介入下的同級政府間補償中，上級政府通過政策指導、資金支持等方式引導生態保護受益地區向生態保護地區進行補償，這里的生態保護主要限于法定責任和要求；在無上級政府介入的同級政府間補償的情形中，生態保護受益地區根據約定向生態保護地區進行補償，此處的生態保護行為源于合同約定的義務，生態保護標準也比法律要求高；在政府對私主體平等發展機會喪失的補償情形中，政府補償的對象是因承擔生態保護責任而發展權受限的私主體。

4. 3 生態補償資金籌集與用途管制方案

除了明確生態補償制度規范內容以外，還需要加大對地方政府的財稅支持力度，激勵其積極落實生態補償制度。在現行財政分權體制下，地方政府的預算和收入相對獨立。由于生態補償制度的落實需要大量的資金保障，若缺乏中央政府的財稅支持和激勵機制，地方政府面對生態補償所要求的額外增加的財政負擔時，即便生態補償制度內容是明晰的，多數地方仍然會采用變通執行策略。因此，有必要根據事權與支出責任相匹配的原則，對生態補償資金的性質、籌集方式與具體用途進行規范，以避免生態補償異化為環境治理工具。

在資金性質與用途方面，生態補償金旨在通過補償發展權受限的地區、公民、法人和有關組織，以共享生態保護所帶來的發展利益。遵循量入為出原則，將生態補償預算嚴格控制在有限的資金所能允許的范圍內，而且應當將生態補償資金用在彌補發展機會受損的地區、公民、法人和有關組織的生產生活條件改善方面，既不能將生態補償資金與環境治理資金相混淆，也要防止環境治理隨意挪用生態補償資金。為此，政府應當為生態補償單獨設立資金賬戶，保證專款專用。

在資金籌集方面，除了要求量力而行以外，主要還涉及籌集主體、籌集途徑等內容。籌集主體原則上為生態保護的受益者，如在無上級政府介入的同級政府間補償中，生態保護受益地區的政府承擔資金籌集責任。但是在很多情況下，由于受益者無法直接向生態保護者進行補償或者直接進行補償的成本太高，則需要中間方（中央政府和上級政府）籌集生態補償金，即通過財政轉移支付的方式向受益者收取的生態補償金并支付給生態保護者。結合實踐做法，各地應逐步建立生態保護補償資金穩定增長機制，如逐步從環保稅收、治理經費、環境罰款、水資源費［44］、環境行政收費中提取一部分匯入生態補償資金賬戶。此外，對于新引進的對生態環境有影響的重大產業項目，投產達效后新增地方財力留成部分，也可以按一定比例充實到生態補償資金賬戶中。

5 結 語

前述對生態補償制度功能實踐的“描述”，更多的是一種破譯：小心翼翼地解開生態補償制度功能所涉及的“治理”與“補償”的語言糾纏，以便恢復每一種語言的自然位置。實踐中，生態補償制度的運行主要是以行政發包制、項目制、目標管理責任制等政府環境治理面貌呈現，背離了“補償”的初衷。作為協調經濟開發與生態保護利益沖突的生態補償制度，本應是對作出犧牲的生態保護者給予合理補償，卻異化為政府治理環境的工具。這種政策變通表面上是生態補償制度的規范模糊，為地方政府以“生態補償”為名行“環境治理”之實提供了“張冠李戴”的空間，實則是地方政府在財力有限的情況下，面對多種政策目標的無奈選擇。相比污染防治這類環境硬性考核指標，生態補償僅是一項需要“建立健全”的制度，在缺乏財政激勵和硬性考核時，地方政府執行政策時只好“不求神似，只求形似”。然而，無論是以制度效果、成本收益，抑或是用其他評價標準來度量生態補償制度，實踐中異化為政府治理工具的生態補償均不是正當合理的。為此，從實踐經驗出發，依循“治理的歸治理，補償的歸補償”的思路明確生態補償制度規范內容，并輔以中央政府的財稅支持和激勵機制，循序漸進地擴展生態補償領域范圍、提高生態補償標準。

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（責任編輯：蔣金星）