生態文明視域下耕地保護政策的演進邏輯與成效檢視

摘要 耕地是我國最為寶貴的資源，是糧食生產的命根子，亦是中華民族永續發展的根基。耕地保護政策在保障國家糧食安全、推動農業持續健康發展中發揮著舉足輕重的作用。基于22個中央“一號文件”及耕地保護相關政策文本，從扎根理論和政策工具兩個分析視角，系統梳理了2003—2024年生態文明視域下耕地保護政策的變遷歷程、演進邏輯與工具成效。扎根理論質性分析發現，耕地保護政策體系可以劃分為管制型政策工具、調控型政策工具、指引型政策工具和監督型政策工具四個譜系。政策工具成效分析結果表明：耕地保護政策工具成效顯著，“三位一體”耕地利用體系初步確立；政策工具結構不合理，副作用影響有待完善；政策形式缺乏有效銜接，保護目標割裂矛盾突出；調控型政策工具不斷完善，社會力量引導形式亟須創新。該研究通過政策工具譜系劃分、成效檢視解構了耕地保護政策體系施政路徑與作用機制，揭示了耕地保護政策目標內外環境的深刻變革、政策工具連續性運用成效的消長變化以及部分政策形式中隱藏的矛盾點、副作用，并基于生態文明理念得出以下啟示：健全耕地保護法治體系，筑牢政策工具施政根基；優化政策工具結構配比，系統提升政策形式組合力；構建多元參與投入機制，創新開發金融支持政策；挖掘耕地社會生態價值潛力，均衡耕地保護利用主體權益。

關鍵詞 耕地保護政策；政策工具；生態文明；扎根理論

中圖分類號 C93 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）11-0187-10 DOI：10. 12062/cpre. 20240701

耕者，民生之本；地者，耕者之基。習近平［1］指出，耕地保護是一個系統工程，要將耕地保護納入生態文明建設的整體框架中，確保土地資源的可持續性和長期效益。早在20世紀80年代，中國就把“保護環境”與“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”作為兩項基本國策。進入21世紀，耕地保護受到工業化、城鎮化快速發展與地方政府“土地財政”下高用地需求疊加帶來的更為嚴峻的挑戰，耕地面積從2000年的19. 236億畝（1畝≈667 m2）連年下降到2008 年的18. 257 億畝。為堅守“18 億畝耕地紅線”，經過“十一五”期間落實最嚴格耕地保護制度的實施，耕地面積快速下降的趨勢得以扭轉。在此基礎上中國實施了一系列以生態文明理念為核心的耕地保護政策并取得了矚目成績［2］，2012—2017年耕地面積穩定在20億畝以上。但根據自然資源部《中國自然資源公報》和《第三次全國國土調查主要數據公報》最新調查數據顯示，耕地面積從2017 年的20. 232 億畝連續下降到了2023 年的19. 137億畝，2022年園地、林地、草地面積數量相較2019年統計數量均明顯減少，中國面臨著耕地數量減少、質量下降和宜農荒地開墾潛力有限等現實壓力，經濟發展、耕地保護和生態建設的矛盾日益突出［3-5］。因此，保護耕地成為保障糧食安全和實現農業可持續發展的關鍵舉措。通過構建和完善數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護政策體系，不僅能夠為耕地資源的可持續利用提供堅實基礎，還能在實踐層面為國家糧食安全、生態文明建設的深入發展提供重要支撐。

1 文獻綜述

耕地是生態系統的重要一環，耕地保護不僅關乎農業生產的可持續發展，更是落實生態文明建設的題中應有之義，耕地保護政策對促進農業可持續發展和生態文明建設具有不可替代的推動作用［6-7］。通過對國內外耕地保護政策研究文獻的梳理發現，研究主要圍繞耕地保護政策制度解構的宏觀層面和實踐審視的微觀層面。在耕地保護政策制度解構的宏觀層面，學者們圍繞中國耕地資源的綜合保護與可持續利用治理理論和政策工具等方面展開了多層次、多維度的探討。在治理理論層面，學者不僅回溯了黨的十八大以來耕地保護政策的演進脈絡，還從耕地數量保障、質量提升、生態修復及治理效能等多個維度出發，深入剖析了耕地政策實施中的關鍵問題，為耕地保護政策的進一步優化提供了堅實的理論基礎［8-9］；同時，部分學者基于規范主義和功能主義視角提出了以“規范”為體、以“功能”為用的耕地行政保護正當性建構路徑，為面向中國式現代化的耕地保護轉型提供理論補足［10］；此外，還有學者關注了耕地保護政策效果在時間與空間維度上的差異性，深入分析了政府、市場、社會三大主體在耕地保護治理中的互動機制與制衡關系，為構建具有中國特色的耕地保護治理體系提供了重要參考［11-12］。在政策工具層面，將耕地保護政策工具劃分為命令控制工具、經濟激勵工具以及宣傳引導工具并揭示政策工具與耕地保護效果之間的動態非線性特征，為政策制定者提供了優化政策工具組合、提升政策效能的新思路［13］。在耕地保護政策實踐審視的微觀層面，學者們將研究聚焦于具體耕地保護政策形式的實踐效能。在土地稅費政策中，曹瑞芬等［14］基于外部性內化視角探討以新增建設用地土地有償使用費為代表的稅費措施在耕地保護中的作用機理，并利用2009—2014年間湖北省縣級面板數據進行實證檢驗，為中國中部省級以下地區通過發揮財政激勵約束機制實現耕地保護目標提供了新依據；在耕地保護田長制方面，方印等［15］通過扎根理論和內容分析方法構建耕地保護田長制的“四維驅動式凌椎模型”，研究發現當前政策工具使用存在組合結構不合理、可操作性不強、創新性不足、實質效力不高等問題，并為未來政策工具優化提供了方向；在耕地占補平衡政策方面，林耀奔等［16］運用政策工具將其劃分為供給側、需求側和環境側三類政策工具，研究發現現行耕地占補平衡制度存在供給側與環境側政策工具過溢以及需求側政策工具缺位的現象，即供需不匹配的問題；在耕地保護補貼政策方面，喬金杰等［17］通過政策文本分析法對1949—2019年中國耕地保護補貼政策數據進行量化研究，分析其演變特征及對轉變農業生產方式和農戶的托底功能。

耕地保護政策經歷半個多世紀的升級演化與制度創新，成為鄉村振興戰略實施的新動能。縱觀相關文獻，眾多學者從宏微觀層面對耕地保護政策開展了一系列卓有成效的研究，但從政策工具這一獨特視角來評估耕地保護效果的研究尚顯不足。政策工具亦被稱為“治理工具”，是政府實現公共政策目標落實與執行的有效手段，具體到耕地保護領域，政策工具就是政府實現耕地保護目標的關鍵路徑和機制。隨著生態文明建設的深入推進，耕地保護政策也經歷了一系列的發展與變革。因此，對耕地保護政策的長期效果進行跟蹤研究，評估不同政策工具在不同時間段的成效，以及它們的相互作用關系十分重要。本研究通過對2003—2024年連續22年發布的中央“一號文件”（以下簡稱“一號文件”）及耕地保護相關政策文本進行系統梳理，厘清中國耕地保護政策的變遷歷程，在深度剖析政策譜系與演進邏輯基礎上闡釋其工具成效，以期為中國耕地保護政策優化升級和生態文明建設持續推進提供參考。

2 耕地保護政策文本實證分析

2. 1 數據來源與研究方法

涉農“一號文件”是中共中央、國務院“三農”政策最權威、最集中的體現［18］，通過梳理能夠厘清耕地保護政策工具譜系和演進脈絡。國家于1982—1986 年、2003—2024年兩個階段共發布27個涉農“一號文件”。1982—1986年間的5個“一號文件”對農業生產過程中的保護耕地和合理利用耕地起到了重要引領作用，但文件核心內容主要聚焦農村經濟體制改革和推進農業生產，涉及耕地保護政策的內容相對較少，且政策工具的應用較為單一。2003年是耕地保護政策發展極為重要的一年，《中華人民共和國農村土地承包法》的頒布將農村土地承包關系以法律形式規定下來，為保持農村耕地政策的長期穩定實施提供了法律和制度基礎。從2003年開始至2024年間的22個“一號文件”均在鞏固“耕地是我國最稀缺的資源”地位方面發布了系統性、綱領性的保護政策，涉及面廣、連貫性強，對中國農業現代化快速發展起到了政策引領和強力推動的重要作用。因此，選取2003—2024年“一號文件”作為研究的政策文本核心來源，系統梳理中國耕地保護中具體政策工具的變遷歷程與演進脈絡。

為減小“一號文件”單一政策文本來源對研究結果的誤差影響，本研究以2003—2024年頒布實施與耕地保護相關的法律、行政法規以及部門規章作為政策文本補充來源。利用“北大法寶”法律法規數據檢索系統、全國標準信息公共服務平臺分別按照“耕地”“土地”“農田”“農用地”進行檢索，最終篩選出與耕地保護相關的法律11部，行政法規36部，自然資源部（含國土資源部）、農業農村部（含農業部）、生態環境部等相關部門聯合或單獨印發的部門規章281部，實施或即將實施的國家標準35項。

通過對2003—2024年耕地保護政策文本系統梳理發現，中國耕地保護政策涉及領域廣泛、要素形式豐富、政策工具多樣，難以利用單純的文本分析解構嵌套政策要素并概述其政策工具全貌，因此適合探索性研究中的質性研究分析方法。扎根理論是一種以經驗資料為基礎的質性研究方法［19］。本研究采用扎根理論研究方法對耕地保護政策文本進行內容解構，自下而上的歸納提煉政策工具種類，系統分析耕地保護政策工具譜系，歸納還原耕地保護政策演進脈絡。研究者在經驗的基礎上，首先對原始資料進行現象化定義，對原始資料進行分解、檢視、比較和初步定義，逐字逐句、逐個政策進行編碼；隨后是概念化詮釋的過程，將收集的原始資料轉化成為利于比較和分析的單位，提煉出一般屬性，形成精煉的初始概念；進一步通過范疇化凝練，在概念化詮釋的基礎上將一般概念的內涵和外延進一步凝練，進行抽象化處理，通過系統地考察概念之間的關聯與邏輯順序，重新進行歸類，從而形成具有概括性和普遍性的一般范疇；最后通過主范疇抽象，從已發現的一般范疇中識別并精煉出來更高維度的核心范疇。扎根理論的目的在于形成一個與研究對象本身所相關的、可以關聯要素關系的系統性政策體系。

2. 2 耕地保護政策內容解構

本研究采用Nvivo軟件進行扎根理論分析，通過對耕地保護政策文本全文資料逐字逐句仔細閱讀，經整合、歸納和剔除，共計提取了與耕地保護政策相關聯的920個現象化定義，并歸納抽象為146個一般概念，根據一般概念的內涵進一步凝練出16個一般范疇，開放性編碼見表1。

3 耕地保護政策工具譜系與演進

政策工具的研究起步于20世紀80年代，是公共管理與政策科學研究的重要內容。政策工具是為解決社會問題或實現政策目標而采用的手段，具有廣泛的應用性和較強的解釋力［20］。政策工具是政府治理的一種方式，并非一成不變，需要進行不斷調適以適應社會發展，呈現出多樣化和動態性的特征［21］。政策工具作為政策目標和政策行動之間的聯結機制，需要與政策環境和政策問題相匹配，政策工具選擇的是否恰當影響公共政策目標的有效性和持續性［22］。本研究結合2003—2024年耕地保護政策文本的政策形式和具體內容表述，將扎根出的現象化定義認定為耕地保護政策要素，歸納抽象出的一般概念認定為耕地保護政策工具具體內容，凝練總結出的一般范疇認定為耕地保護政策工具形式，并根據耕地保護政策形式影響層面的不同將16個政策工具形式進行主范疇抽象與概念組合，最終劃分為管制型政策工具、調控型政策工具、指引型政策工具、監督型政策工具4個譜系。耕地保護政策工具譜系劃分見表2。

3. 1 政策工具譜系分析

本研究從政策形式維度對2003—2024年耕地保護政策文本進行分析，按照政策工具形式劃分標準對耕地保護政策工具內容進行統計歸納，政策工具應用譜系如圖1所示。耕地保護政策文本所應用的政策工具中，指引型政策工具應用數量最多，總數達到378個，占比41. 09%；管制型政策工具和監督型政策工具應用數量居中，占比分別為23. 15%、18. 15%；調控型政策工具應用數量最少，占比僅為17. 61%。

（1）指引型政策工具：“三位一體”生態文明理念引領下的耕地系統保護路徑確立。指引型政策工具作為實現耕地保護目標明確的約束性策略，主要包含“宏觀思想指引”“耕地系統保護”“耕地數量保護”“耕地質量保護”“耕地生態保護”5項政策形式，是現行耕地保護政策工具中的第一譜系。指引型政策工具中“耕地生態保護”政策形式的應用數量最多，占政策工具應用總量的11. 41%；其次為“耕地質量保護”和“耕地系統保護”，兩種政策形式的應用數量分別占政策工具應用總量的9. 35%、8. 37%；“宏觀思想指引”與“耕地數量保護”兩種政策形式應用數量相對較少，分別占政策工具應用總量的6. 74%、5. 22%。受制于基本國情、耕作制度、生產方式等因素影響，改革開放初期實施的以“耕地數量保護”為核心的耕地保護政策并未能夠解決耕地亂占濫用、耕地質量退化等問題，耕地數量急劇下降，人地矛盾凸顯。隨著中央政府對耕地保護政策的系統發展與生態文明重視程度提升，指引型政策工具呈現出“耕地總量平衡—質量數量并重—三位一體”演進脈絡。統計分析結果表明，隨著中國耕地保護目標的優化，指引型政策工具逐漸步入以耕地數量、質量、生態“三位一體”為導向的保護模式，在生態文明理念引領下的耕地系統保護路徑業已確立。

（2）管制型政策工具：制度建設為核心、法規修訂奠基礎、規劃編制構支撐。管制型政策工具是保障耕地保護政策一致性與規范性實施的基本綱領，主要包含“制度建設”“法規修訂”“規劃編制”3項政策形式，是耕地保護政策工具中的第二譜系。管制型政策工具之中，“制度建設”政策形式的應用數量最多，占該譜系政策工具的58. 69%，占政策工具應用總量的13. 59%；其次為“法規修訂”政策形式的應用，占政策工具應用總量的5. 00%；“規劃編制”政策形式應用最少，其應用數量僅占政策工具應用總量的4. 56%。結果表明中國目前采取的管制型政策工具策略，傾向于以制度建設為核心確立耕地保護目標方式來實現耕地資源合理配置的戰略任務，通過耕地占補平衡、土地增減掛鉤、永久基本農田特殊保護、“三位一體”耕地保護等一系列制度建設，形成了從“需求端”到“供給端”全方位的嚴格管制體系；《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國耕地占用稅法》等相關法律法規的頒布和修訂，通過確立耕地保護基本國策、穩定農村土地承包關系、明確耕地占用稅征收范圍等方式宏觀性等方式宏觀性調控政府、社會、市場3類耕地保護行動主體的互動關系，為構建耕地保護政策體系奠定了體制基礎；“規劃編制”政策形式從耕地使用規劃、指標、用途等多個維度規范了地方政府在土地政策具體實施過程中的管理邊界和操作空間，有效減小了耕地保護政策的執行偏差，大大降低了非規劃性利用耕地面積，為制約地方政府在城市化發展過程中對建設用地的盲目需求具有顯著性體系支撐作用。

（3）監督型政策工具：過程閉環控制政策執行，監督反饋實效有待強化。相對于指引型、管制型政策工具，監督型政策工具應用相對較少，是耕地保護政策工具中的第三譜系。監督型政策工具之中，“程序監管”“登記普查”“考核問責”“違法打擊”4種政策形式應用數量占政策工具應用總量的比例分別為9. 57%、3. 37%、3. 04%、2. 17%。長期以來，在經濟效率機制驅動下，部分地方政府出于效益目的和“權威思維定式”對耕地保護目標進行“目標替代”或敷衍執行。監督型政策工具旨在通過程序監管、考核問責、執法監督等過程監督手段規范性保障耕地保護政策的有序執行，從權責精細劃分角度實現耕地保護政策的閉環控制，提升政策的反饋性、高效性及精準度。但從監督型政策工具的政策內容構成要素來看，以采取對地方政府或主管領導進行政策執行程序監管、目標責任制和考核制、離任審計機制等高壓問責措施為主，缺少提升地方政府和主管領導耕地保護內生動力的“正面激勵”措施，容易造成“避責”心態超越“負責”心態，進而導致監督型政策工具反饋實效的弱化。

（4）調控型政策工具：補貼與投入建設并重，金融資源杠桿作用不足。調控型政策工具主要采用經濟刺激手段為提升耕地保護政策的適用性和效果提供市場拉力，包含“補貼獎勵”“資金投入”“社會資本引導”“金融信貸扶持”4種政策形式，是耕地保護政策工具中的第四譜系。調控型政策工具之中，“補貼獎勵”和“資金投入”兩種政策形式重視程度相對較高，分別占該譜系政策工具的46. 91%、32. 72%，而“金融信貸扶持”和“社會資本引導”僅占11. 11%、9. 26%。以耕地保護補償機制與土地收入支農為代表的“補貼獎勵”“資金投入”普惠性調控方式實現耕地保護參與主體之間的利益均衡，大幅提升參與主體的耕地保護積極性，對耕地保護起到了“四兩撥千斤”的發展推動作用。高標準農田、農田基礎設施等建設投資大、成本回收周期長，單純靠政府補貼資金和農戶自有資金無法解決耕地保護資金不足的矛盾。金融資源是市場經濟中最活躍的經濟要素，通過加強金融信貸扶持和社會資本引導作為耕地保護資金供給來源，能夠構建推動耕地保護成效提升的有效路徑。“金融信貸扶持”和“社會資本引導”政策內容過少導致能夠彌補耕地“三位一體”保護資金不足與可持續發展的杠桿作用不足，只有創新建立調控型政策工具體系，才能切實提升耕地保護施政成效。

3. 2 政策工具演進過程分析

根據2003—2024年耕地保護政策文本中政策工具年度應用數量，如圖2所示，并結合政策工具內容與保護目標差異可將中國改革開放之后的耕地保護政策演進過程分為3個階段。耕地總量平衡保護階段（1978—2003年），從1978年開始，伴隨中國改革開放經濟騰飛發展的同時，城鎮經濟建設與農村農業生產之間的矛盾開始顯現，城鎮建設用地邊界擴張與農村農民房屋改善擴建造成的耕地濫占亂用引發了中央政府對耕地數量的關注［23］；2003年全面農村稅費改革試點開啟中國支農惠農政策發展的新時期，在此年度及之前很長時間里，耕地保護政策工具應用數量較少、形式單一，主要通過耕地占補平衡制度、土地利用總體規劃、規范征地程序等耕地總量平衡為主的政策內容遏制耕地亂占濫用，尚處于基本農田建設、沃土工程等耕地質量保護政策的試點推行時期。耕地質量數量并重保護階段（2004—2011年），2004年土地管理法的修訂為實行最嚴格的土地管理制度奠定了法律基礎，《全國基本農田保護檢查工作方案》重點加強了對基本農田質量建設、保護和監測的相關內容；2005年“一號文件”明確提出了“基本農田總量不減少、質量不下降、用途不改變”，以高標準農田建設為核心的多種形式基本農田保護政策從試點向全國推廣并不斷創新完善；2006年首次提出了18億畝耕地紅線并通過提高耕地占用稅稅率用于農業土地開發，標志著耕地質量保護被納入了落實最嚴格的耕地保護制度體系。在此階段，4種類型政策工具應用數量總和較為均衡，指引型政策工具從2005年開始就一直維持在較高的應用數量水平并在2008年與監督型政策工具一起達到應用數量高峰，管制型政策工具和調控型政策工具呈緩步逐年增長趨勢并均在2012年達到應用數量高峰， 2011年“一號文件”與農業相關政策主要聚焦水利改革發展導致耕地保護政策工具應用數量相對較少。耕地“三位一體”系統保護階段（2012年至今），2012年國土資源部在《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》中豐富闡釋了數量管控、質量管理和生態管護的耕地保護新內涵；2013年《全國高標準農田建設總體規劃》獲得國務院批復并開始實施，著力系統提升耕地質量、地力等級、農業綜合生產能力及生態修復能力；2014年和2015年重點實施了永久基本農田劃定工作，對106個重點城市進行宏觀指導、監督檢查，切實保障優質耕地劃為永久基本農田并進行特殊保護；2016年“一號文件”基于耕地數量、質量、生態“三位一體”保護策略進一步提出了山水林田湖草系統治理路徑，并通過在2018年頒布《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國耕地占用稅法》及2019年重新修訂《中華人民共和國土地管理法》等法治建設舉措強化了耕地“三位一體”保護體系。在此階段，指引型政策工具和管制型政策工具應用數量顯著提升，調控型政策工具和監督型政策工具呈現較為平緩的變化趨勢。政策工具應用數量在2021年最多，工具應用總量達到65個；指引型政策工具在2022年達到應用數量高峰；管制型政策工具和監督型政策工具分別在2018年、2021年達到應用數量高峰，應用數量分別為16個、14個。在耕地“三位一體”系統保護階段以指引型政策工具為主導，繼續維持調控型政策工具平穩應用，管制型和監督型政策工具應用數量顯著增加，體現出中國對耕地資源重視程度的顯著提升與“長牙齒”的耕地保護措施更趨嚴格。

4 耕地保護政策體系的工具成效檢視與現實困境

4. 1 耕地保護政策體系的工具成效檢視

自中華人民共和國成立以來黨中央高度重視土地管理工作，改革開放之后更是將“耕地保護”列為中國一項基本國策。進入21世紀，面臨經濟發展、耕地保護和生態建設矛盾日益突出的現實挑戰，中央出臺系列具有中國特色的耕地保護政策工具并取得了卓越的工作成效，尤其是在黨的十八大提出生態文明建設引領耕地綠色發展之后，以耕地數量、質量、生態“三位一體”系統保護為代表的耕地保護利用政策體系得以初步確立。其中，耕地數量方面，經過2003—2008年耕地數量瀕臨突破18億畝耕地保護紅線的不利環境下，從2009年開始大力加強土地復墾復耕、耕地用途管制、耕地后備資源開發等工具措施，到2019年全國耕地數量趨于穩定，截至2023年耕地數量一直穩定在19億畝以上，實現了堅守18億畝耕地紅線的目標。在耕地質量方面，通過高標準農田建設、中低產田改良、耕地有機質提升行動等系列工具措施的長期實施，耕地質量嚴重下降趨勢得以減緩。農業農村部2019年《全國耕地質量等級情況公報》數據顯示，全國平均耕地質量等別為4. 76（共分10等），優等地占比31%，中、低等地分別占比47%、22%。優質耕地亂占濫用現象數量下降，但由于耕地區位空間變化而引發耕地質量下降形勢趨于嚴峻。在耕地生態水平方面，通過農業面源污染綜合防治、荒漠化綜合防治、耕地重金屬污染源防治等工具措施的實施，耕地生態水平惡化趨勢得以初步遏制，尤其是化肥農藥減量增效工具措施的應用取得了顯著生態效果。國家統計局統計數據表明，全國農用化肥施用折純量從2015年最高峰的6 022. 60萬t降低到2022年的5 079. 20 萬t，農藥使用量則從2013 年最高峰的180. 77萬t下降到2021年123. 92萬t。

4. 2 耕地保護政策體系的現實困境

（1）政策工具結構不合理，副作用影響有待完善。根據耕地保護政策體系4種譜系政策工具應用數量占比分析發現，不同譜系耕地保護政策工具占比結構失衡。其中，指引型政策工具占比為41. 09%，管制型政策工具占比為23. 15%，而監督型政策工具與調控型政策工具僅為18. 15%、17. 61%，指引型政策工具占比均遠超過其他3種譜系政策工具占比。而且，同一譜系政策工具中政策形式占比結構失調。例如，“耕地數量保護”僅占指引型政策工具的12. 70%，而“耕地生態保護”“耕地質量保護”則分別占指引型政策工具的28. 57%、22. 75%；“程序監管”占監督型政策工具52. 69%，而違法打擊則僅占11. 98%，且“程序監管”政策形式占比超過其他3種政策形式的占比總和。不同譜系政策工具占比結構失衡容易造成政策工具之間的擠迫效應，進而影響政策工具的有效性、協同性，無法在耕地保護目標實施過程中正常發揮不同譜系政策工具的差異化驅動作用。同一譜系政策工具形式占比結構失調容易導致政策工具目標模糊、操作性不強，重“約束性”目標、缺“執行性”標準容易造成地方政府無法明晰政策目標與執行邊界，進而衍生出象征性執法、過度性執法、選擇性執法等亂象。

（2）政策形式缺乏有效銜接，保護目標割裂矛盾突出。目前，隨著耕地保護政策體系中系列政策工具的長期應用，耕地保護已步入耕地數量保護消化期、耕地質量保護換擋期、耕地生態保護陣痛期三期疊加的困境，不同耕地利用主體和保護主體之間的矛盾與博弈日趨激烈，不同政策形式之間缺乏有效銜接、保護目標割裂問題日益突出。譬如，耕地占補平衡、土地增減掛鉤等“制度建設”政策形式重視對耕地數量的保護，而耕地占補平衡政策的實施則會引起部分地區出現占用宜農耕地、補進邊際耕地進而弱化了耕地質量保護和耕地生態保護，土地增減掛鉤則會造成耕地區位空間變化進而導致耕地農業綜合生產能力的降低；高標準農田建設重視通過中低產田改良、農業基礎設施建設等方式來提升耕地質量和高產穩產能力，但高標準農田建設在大量擠占其他耕地質量提升資金的同時，反而出現了“良田非糧化”的現象，對耕地用途管制造成一定掣肘。“三位一體”耕地保護制度的實施會受到人為干擾和自然規律的雙重因素制約，單一保護目標政策形式的應用必然會對其他保護目標產生影響。缺乏耕地保護有效銜接的政策形式容易造成保護目標割裂，甚至產生管控功能對立矛盾，亟須對現有耕地保護政策體系進行系統化梳理，提升并釋放政策工具的實質效力。

（3）調控型政策工具不斷完善，社會力量引導形式亟須創新。“補貼獎勵”作為調控型政策工具的主導性政策工具形式，陸續采用了農業稅減免、退耕還林還草補貼、土壤有機質提升補貼、耕地地力保護補貼、耕地輪作補貼等系列普惠性或單一目標性經濟激勵措施，構建了較為完善的耕地保護補償機制，對耕地保護目標實現具有顯著促進作用。與此同時，土地復墾基金、土地收入支農政策、高標準農田建設投入、政府債券支農等政府資金直接投入，在耕地數量穩定、耕地質量提升示范引領方面也取得了良好成效。相對于“補貼獎勵”“資金投入”兩種激勵性政策形式的資金規模增長幅度，“金融信貸扶持”“社會資本引導”兩種政策形式的應用規模較小，兩種政策形式的應用仍以政府信貸貼息、投資補助引導投入為主，對耕地保護政策目標調控潛力需要進一步挖掘。政策工具的補貼獎勵資金和直接投入資金具有無償性和有限性，容易導致資金分配和利用效率低下、投入規模與收效預期難以匹配。因此，亟須創新發展調控型政策工具，增強政策形式的示范效應與引導效應，以少量的政府資金杠桿撬動大量金融資源的投入，通過政府投入為主的有限經濟激勵驅動耕地利用主體的耕地保護內生動力。

5 結論與政策啟示

5. 1 主要結論

以生態文明理念為核心的耕地保護政策體系實施以來，中國耕地保護重視程度和農業綜合生產能力均得到顯著改善和提高，探索出了一條具有顯著中國特色的耕地保護施政路徑。通過對2003—2024 年22 個“一號文件”和耕地保護相關政策文本進行政策工具分析發現，中國特色耕地保護政策體系中的政策工具可歸納為制度建設、耕地系統保護、補貼獎勵等16種，共劃分管制型政策工具、調控型政策工具、指引型政策工具、監督型政策工具4個譜系。改革開放以來，根據政策工具內容與保護目標差異可將中國耕地保護政策演進過程分為耕地總量平衡保護、耕地質量數量并重保護、耕地“三位一體”系統保護3個階段。在演進過程不同階段實施的各類政策工具所構建的政策體系對于中國耕地資源的系統性保護起到了決定性作用，但隨著耕地保護目標的深化調整，原有政策工具的內外環境效應、作用機制發生了變化［24］，部分政策形式中的隱藏矛盾點、副作用逐漸顯現。政策工具成效分析結果表明：耕地保護政策工具成效顯著，“三位一體”耕地利用體系初步確立；政策工具結構不合理，副作用影響有待完善；政策形式缺乏有效銜接，保護目標割裂矛盾突出；調控型政策工具不斷完善，社會力量引導形式亟須創新。

5. 2 政策啟示

本研究通過政策工具譜系、成效分析解構了耕地保護政策體系變遷歷程，揭示了耕地保護政策目標內外環境的深刻變革、政策工具連續性運用成效的消長變化以及部分政策形式中隱藏的矛盾點、副作用，系統梳理了中國耕地保護政策的演進邏輯與工具成效，對耕地保護政策體系建設具有以下啟示。

（1）健全耕地保護法治體系，筑牢政策工具施政根基。耕地保護規范、可持續發展離不開系統的法治體系保障。世界上農業發展水平較高的國家均格外看重土地立法工作。美國、日本、英國等國家均制定并實施了一系列促進農業良性發展、土地利用規劃管理的法律法規。改革開放后，中國耕地保護法治體系建設逐漸加強。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》、1993年實施的《中華人民共和國農業法》、1998年發布的《基本農田保護條例》對土地資源合理化利用的引領保障作用顯著。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農村土地承包法》對穩定農村土地承包關系、構建耕地保護社會保障基礎、促進土地資源優化配置具有重要意義。2018年施行的《中華人民共和國耕地占用稅法》旨在從經濟手段規范加強土地資源管理、保護耕地，并為土地收入支農政策的實施提供穩定資金投入基礎。2022年正式實施的《中華人民共和國黑土地保護法》是全世界唯一在國家層面對黑土地進行立法保護，對中國“三位一體”耕地保護制度體系建設具有里程碑意義。針對耕地保護利用過程中發現的問題，歷年“一號文件”多次明確提出了對相關法律法規的修訂意見和指導性解釋，2015年“一號文件”針對農村土地管理中相對薄弱領域，提出健全農村產權保護、農業資源環境等法律法規，統籌推進農村土地有關法律法規制定和修訂工作；2019年“一號文件”為引領農村土地制度改革，切實保障土地承包關系穩定、土地用途管理、農業設施用地管理等相關政策執行的有效性和規范性，提出加快修訂《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權法》等法律法規；2020年中央“一號文件”提出的“ 農業設施用地可以使用耕地”“丘陵山區農田宜機化改造”等政策內容，進一步夯實了農田基礎配套設施產權改革法律基礎，有效促進了高標準農田建設、農業適度規模經營發展，極大增強了耕地質量深層次保護的強力拉動作用。隨著生態文明耕地保護目標的提升挑戰，耕地保護政策體系中部分政策工具應用成效不夠、政策目標背離地區實際、配套法律依據不明確等問題不斷顯現，亟須結合耕地保護目標健全耕地保護法治體系，將政策工具的實施方式、環節、標準、范圍的確立完善均納入法治化軌道，為政策工具的應用推廣筑牢根基。

（2）優化政策工具結構配比，系統提升政策形式組合力。為更快實現生態文明理念下耕地數量、質量、生態“三位一體”保護戰略部署，破解耕地數量保護消化期、耕地質量保護換擋期、耕地生態保護陣痛期三期疊加困境，針對政策工具占比結構失衡、政策形式融合不夠、系統保護政策不足等問題，耕地保護政策體系需要進一步優化政策工具結構配比、系統提升政策形式組合力。一方面，需要結合系統思維平衡不同譜系耕地保護政策工具占比結構，充分發揮不同譜系政策工具相互嵌入的“結構效應”。通過適當降低指引型政策工具占比、調配管制型政策工具與監督型政策工具差異性驅動合力、適度增加調控型政策工具，構建以耕地保護目標為根本導向，梯次分明、分工協作、結構合理并具有一定前瞻性的耕地保護政策體系。另一方面，需要科學優化同一譜系政策工具中政策形式組合比例，提升同一譜系政策形式的“組合拳”合力。在指引型政策工具中，適當削減單一保護目標政策形式數量，明確耕地保護宏觀指引的遠景目標與階段目標，提升耕地系統保護創新性、操作性和精準性；在管制型政策工具中，提煉各地區耕地保護實踐共性問題，加快配套法律法規制定和修訂，出臺耕地保護目標導向的法律配套實施細則與規劃編制；在監督型政策工具中，增加違法打擊政策形式應用數量，注重反饋性程序監管政策形式供給，建立問責懲戒和績效獎勵并舉的地區政府、責任領導考核機制，制定可量化、可操作耕地保護執政清單；在調控型政策工具中，出臺補貼獎勵資金和直接投入資金監管辦法，有效發揮財政資金的支持作用，突出政府投入資金對社會資本的撬動作用，強化金融信貸扶持、社會資本引導激勵效果。

（3）構建多元參與投入機制，創新開發金融支持政策。耕地保護具有公益性，投入產出直接性經濟效能低，資金投入不足以成為限制耕地保護進程的“卡脖子”問題。耕地保護政策工具動力成效分析結果表明，相較于以財政補貼獎勵、直接投入為主的資金增長規模，社會資本投入機制發展過于緩慢。為實現耕地保護可持續性發展、引導社會多元投入機制進一步完善，早在2005年“一號文件”就明確支持鼓勵農戶參與小型農田水利基礎設施建設，財政部、水利部為此進一步印發了《中央財政小型農田水利工程設施建設“民辦公助”專項資金管理試點辦法》；2015年“一號文件”出臺了引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業、鼓勵開發專屬金融產品支持新型農業經營主體、重點對農民專業合作社建設配套設施予以補助等一系列扶持政策，與此同時財政部分別與國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國農業銀行等聯合創制了系列高標準農田建設投融資模式試點；2021年開始連續四年的“一號文件”鼓勵農村集體經濟組織、新型農業經營主體、農戶等直接參與高標準農田建設管護；2024年“一號文件”明確提出了開展高標準農田和設施農業建設等涉農領域貸款貼息獎補試點。但實踐表明耕地保護市場化、多元化投入機制尚未完全建立，處于國家戰略、耕地保護需求“兩頭熱”與社會資本投入“中間冷”的尷尬境地，有待于進一步激活民間投資的積極性。為全面深化耕地保護多元投入機制發展水平，應在行政約束性主導實施的普惠性“獎勵補貼”基礎上，創新開發耕地利用主體耕地保護成效差異化補償政策形式，均衡耕地保護利用權益，提升耕地利用主體保護耕地的積極性；在高標準農田、農田基礎設施建設項目方面重點實施政府投資與金融、社會投入聯動機制，利用項目打捆打包撬動金融和社會資本、擴大金融機構貸款投放、引導信貸擔保等方式推動多元投入機制落地，強化多層次資本市場和耕地保護需求的有機銜接；通過鼓勵政策引導培育和發展管理制度健全、配套設施設備完善、保持良好收益的區域性規模化耕地利用主體，利用財政資金扶持發展綠色農業，并支持以市場化方式設立綠色農業基金。

（4）挖掘耕地社會生態價值潛力，均衡耕地保護利用主體權益。耕地是支撐農業現代化高質量、可持續發展的第一資源，也是人類生存與發展的基石。隨著中國生態環境需求結構和耕地保護目標的不斷變化，應加強從耕地單一功能定位向社會生態價值的外延闡釋，旨在將耕地保護的重要性從國家戰略、基本國策向基層政府、耕地利用主體進行有效傳導，提升全民耕地保護意識。生態文明理念下“三位一體”耕地保護政策工具因保護目標和施行手段的不同略有差異，但基本價值導向均是以公共利益作為政府決策優先保護的起點和終點。公共利益的優先保護必然會造成部分個體、群體的利益受損，利益受損方心理上會產生“相對剝奪感”并在利益維護驅動下產生對耕地保護抵觸性行為。通過充分挖掘耕地資源糧食安全功能定位之外的社會價值、生態價值、審美價值等非經濟性外延功能，喚醒集聚規模的、集體的公共利益訴求，調和個體利益和公共利益的博弈行為。為此，應始終堅持生態文明、糧食安全邏輯起點的耕地保護價值取向，正視具備完全正當性的耕地利用主體權益訴求，充分考慮耕地安全價值、經濟價值、生態價值、社會價值在內的物質利益與非物質利益。在統籌兼顧現有補償機制和財政資金投入平衡的基礎上，對耕地保護過程中因公共利益優先保護而受損的利益方給予專項補助。探索建立公共利益為核心的耕地保護利益協調機制，通過充分利益溝通均衡耕地保護利用主體權益，從源頭上消除耕地保護過程中廣度利益沖突與決策平衡問題。

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（責任編輯：蔣金星）