保護地役權改革中國家公園生態產品價值實現路徑研究

關鍵詞：國家公園；生態產品；價值實現；集體林地；保護地役權；錢江源

中圖分類號：D922.3；F124.5 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）04-0121-07

生態產品是落實習近平生態文明建思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”理論的重要抓手[1-3]。黨的二十大報告強調，要“建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度”。自然資源是生態產品的主要來源，近年來，我國著力建立以國家公園為主體的自然保護地體系[4]：目前，全國建有各類自然保護地近萬處，開展國家公園體制試點區10處，總面積超過22萬km²，2022年印發的《國家公園空間布局方案》在全國范圍內遴選出49個國家公園候選區（含正式設立的5個國家公園），總面積約110萬km²。在這個過程中，部分地區存在集體林地占比較高而難以統一管理的問題，難以達到《建立國家公園體制總體方案》中“全民所有自然資源資產占主體地位”的要求，增加了國家公園管理機構的保護和管理難度，對國家公園建設和生態產品價值實現帶來一定挑戰。近年來，部分地區也做出了集體林地統一管理的積極探索，如：武夷山國家公園集體林地占比66%，采取“土地置換”“生態補償+征收”等手段提高國有土地占比[5]；南山國家公園體制試點區集體林地占比66.9%，采取“國家級公益林劃定”和“政府租賃”途徑管理集體林地[6]；錢江源國家公園體制試點區（下文簡稱“錢江源國家公園”）集體林地占比79.6%，采取了“保護地役權改革”的方式，間接實現集體林地統一管理。本文以錢江源國家公園為例，探討以保護地役權改革實現國家公園生態產品價值的路徑，為集體林地范圍內國家公園生態產品價值實現提供參考與借鑒。

1錢江源國家公園基本概況

錢江源國家公園位于浙江省開化縣，是位于長三角人口密集區域唯一的國家公園體制試點，試點區總面積約252km²，涵蓋4個鄉鎮、19個行政村、72個自然村，林地面積達228km²。錢江源國家公園生態環境優越，其所在的開化縣森林覆蓋率81.1%，出境水質常年保持在Ⅰ、Ⅱ類標準，空氣質量常年為優[7]，但在生態產品價值實現方面還存在難點，其中最突出的就是“集體林地占比較高難以統一管理”的問題。

2保護地役權改革的做法和成效

保護地役權是由政府、公益組織（需役地人）等主體為了保護生態環境而與土地權利人（供役地人）簽訂合同所設立的一種權利。保護地役權設立后，土地權屬不發生變化，供役地人須按照合同履行一定生態保護義務，需役地人予以一定的補償[8-9]。

2.1保護地役權的法理分析

地役權制度由羅馬法發展而來，最初用于調節私人之間土地的關系，隨著時間的推移，地役權的主、客體以及范圍不斷發生變化，逐漸被應用于公共資源調節，保護地役權制度應運而生，目前在國外已有豐富的實踐。1981年，美國正式頒布《統一保護地役權法案》，明確了保護地役權的性質：一是公益性。其目的在于保護自然資源、生態環境或文化景觀等，所有人主要為政府或非盈利組織。二是屬人性。由于基于公共利益存在，所以其設立可以不存在需役地[10]。另外，法國、德國、俄羅斯等國家也都開展了保護地役權相關的立法實踐[11-12]，有效地保護了當地資源環境、文化景觀等。近年來，“保護地役權”的理念被廣泛地應用于我國生態、自然保護領域。除了錢江源國家公園以外，四川廣元、閩江流域、洱海自然保護地、賀蘭山東麓文化長廊等地均已開展保護地役權改革實踐[13-16]。

我國《民法典》中規定的地役權主要作用于私人之間的不動產調節，地役權依托于相鄰的供役地和需役地而存在，對于缺乏明確需役地的公共資源往往不適用。而國家公園試點實踐探索中發現，通過借鑒國外保護地役權的思路，簽訂合同進行生態環境保護，能一定程度上減輕政府部門的財政負擔，同時加強當地群眾的環保自主性，使人地關系更和諧。因此，我國雖暫無“保護地役權”相關的法律，但法律中亦沒禁止“雙方簽訂合同保護自然資源和生態環境”等相關行為，相反，《民法典》的第九條提出：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。”表明我國《民法典》對于自然資源和生態環境保護給出了民法調整范圍的空間，這與保護地役權公益性的目的是一致的。因此，盡管在實踐過程中，可能會出現為了保護自然資源或生態環境，部分限制供役地人土地使用權利的情況，但雙方只要基于平等自愿原則，簽訂地役權合同，由需役地人給予一定補償，即可保障供役地人的權益，并最大化地實現公益目的。

保護地役權本質是通過簽訂合同實現的，而在合同法律關系中，對于合同性質的定位很重要。保護地役權合同為民事合同，而非行政合同[17-18]。主要原因包括：（1）該合同主要協商民法中的權利義務。最高人民法院在《關于審理行政協議案件若干問題的規定》中對行政合同進行了定義：“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”而國家公園管理機構與村民簽訂的合同主要協商的是民法上的權利義務（用益物權），并非行政法上的權利義務；（2）國家公園管理機構是作為不特定公眾的代表與村民簽訂合同，發揮協調公共利益與私人利益的作用，因此所簽訂的合同不具備行政法上的權利義務關系。

此外，我國部分現行的規章制度也為保護地役權改革提供了理論依據。如：國家林草局印發的《國家公園管理暫行辦法》中提到“探索通過租賃、合作、設立保護地役權等方式對國家公園內集體所有土地及其附屬資源實施管理”。

2.2錢江源國家公園具體做法

錢江源國家公園在深入總結國內外改革經驗的基礎上，自2018年起，在全國率先開展了集體林地保護地役權改革。在不改變土地權屬的前提下，國家公園管理局（需役地人）與農戶（供役地人）簽訂合同設立保護地役權，間接實現對集體林地資源的統一管理；農戶遵守合同條款，履行保護生態環境的承諾后，可獲得一定的權益和補償[19]。集體林地保護地役權改革可劃分為準備、核查、實施、歸檔四個階段（圖1）。

準備階段：成立領導小組和技術服務組，編制會議和培訓材料，開展業務培訓，廣泛宣傳國家公園建設的重要意義，就集體林地保護地役權改革廣泛征求村民意見。在此基礎上，制定了《錢江源國家公園集體林地地役權改革實施方案》。

核查階段：錢江源國家公園管理局聯合國家公園范圍內的蘇莊、齊溪、何田、長虹四個鄉鎮政府，依據各鄉鎮林地確權登記成果，深入轄區范圍內72個自然村開展調研，查清了集體林地的面積以及經營流轉情況，確保權屬清楚、界址清晰、面積準確。

實施階段：改革全面啟動后，通過召開動員會、村民代表會、戶代表會層層壓實責任、統一思想，國家公園范圍內21個行政村的農戶、村民小組、村集體三者間分別簽訂地役權委托協議，由村集體與錢江源國家公園管理局簽訂《錢江源國家公園集體林地保護地役權設定合同》。合同簽訂標志著保護地役權正式設立，為保障農戶的合法權益，對設立的保護地役權開展登記發證，4個月完成了改革區域范圍內2573宗集體林地保護地役權的登記發證工作。

歸檔階段：將錢江源國家公園集體林地地役權改革相關合同、委托書、決議、地形圖、清冊、地役權補償金使用管理辦法等資料一式五份立卷歸檔。

通過集體林地地役權改革，明確了各自的權利義務，在充分保障農戶利益、促進人地和諧的前提下，實現了國家公園范圍內自然資源最嚴格的統一高效管理

2.3錢江源國家公園取得成效

一是兼顧集體土地統一管理和群眾利益。自工作啟動以來，錢江源國家公園林地地役權改革涉及4個鄉鎮，21個行政村、64個自然村，3000余戶超萬名村民共享生態紅利，并開始嘗試向周邊的江西、安徽等地延伸保護。通過一張保護地役權登記證書，實現集體林地統一管理的同時，從法律層面為群眾切身利益提供保障，在全國范圍內打造集體土地管理樣板。

二是改善國家公園及其周邊的生態環境。通過保護地役權改革，國家公園及其周邊的生態環境得到明顯改善。2023年，開化縣森林覆蓋率81.1%，擁有大片的原始森林，生物豐度、植被覆蓋、大氣質量、水體質量均居全國前10位，是全國9個生態良好地區之一；出境水質常年保持在Ⅰ、Ⅱ類標準；空氣質量常年為優，PM2.5≤30μg/m3，被譽為“華東綠肺”。

三是推動當地經濟發展和群眾增收致富。通過集體林地地役權改革，錢江源國家公園范圍內的群眾每年獲取補償資金2000多萬元，戶均增收2000元以上；同時，管理局在國家公園范圍內的村莊招聘專、兼職生態巡護員，提供約100個生態公益崗位，每年可直接為原住居民增收近300余萬元；當地農戶還可利用良好的自然生態環境，開展特許經營、游憩、農家樂等措施實現增收。

3基于保護地役權改革的國家公園生態產品價值實現路徑分析

生態產品具有競爭性、排他性等經濟屬性，可按照經濟屬性及其主要功能，將國家公園生態產品劃分為純公共類、私人類、公共資源類、俱樂部類等四種類型。另外，根據管理程度的不同，可將生態產品類型劃分為柔性管理生態產品與完全集中統一管理生態產品兩種類型。通過分析得出，國家公園生態產品價值實現路徑主要包括政府主導路徑、市場主導路徑、綜合路徑等3種類型（圖2）。

3.1政府主導路徑

政府主導路徑主要作用于純公共類生態產品。純公共類生態產品是生態調節服務的供應主體，如：生態系統水土保持、氣候調節、污染凈化等。而國家公園承擔著保障國家生態安全的職責，所以其純公共類生態產品豐富。政府主導的生態補償、生態稅費等是其主要的價值實現方式。錢江源國家公園優良的生態環境與當地村民因履行地役權合同所進行的保護是密切相關的，這意味著原住民將放棄亂砍亂伐、隨意捕獵等短視性獲利行為，為了保護原住民的環保積極性與合法權益，國家公園管理局為村民提供經濟補償、公益性就業崗位等生態補償，或減免相關稅費。

3.2市場主導路徑

市場主導路徑主要作用于私人類生態產品。依托于國家公園建設營造的優質生態環境，原住民可發展必要的生態農業，種植或養殖天然無公害的糧食、蔬菜、茶葉、魚類等私人生態產品，如開化龍頂茶、清水魚、野生茶油等，或為游客提供游憩等文旅服務。市場主導的生態產業化經營、直接交易等是其主要的價值實現方式。錢江源國家公園所在的開化縣構建了“以品牌農業為基底、以生態工業為主干、以文旅產業為支柱”的低碳綠色產業體系，在生態產業完成構建后，原住民可直接通過市場交易獲利。

3.3綜合路徑

綜合路徑主要作用于公共資源類生態產品、俱樂部類生態產品和部分私人類生態產品。錢江源國家公園的公共資源類生態產品主要包括公共（國有和集體所有）的森林、草地、水源等，其價值實現方式如下：（1）國有化管理。國家公園管理局通過與當地村民簽訂合同設立地役權實現統一管理，實現最嚴格的保護，達到生態產品集中供應的效果。（2）特許經營。國家公園管理局與相關企業簽訂基于“品牌授權”的特許經營協議，涵蓋農產品、林下經濟、民宿酒店產業以及景區等，在實現科學保護的同時，推動發展環境友好型產業。（3）賦能增值。對于區域范圍內的林地、農田，通過放活經營、規范流轉的賦能增值方式，依法承包給原住民經營，有效盤活自然資源；另外，對于部分私人類生態產品，可通過國家公園生態認證的方式，帶來品牌增值。（4）科研宣教。錢江源國家公園具有稀有的野生動植物資源，如亞熱帶原生常綠闊葉林、黑麂等。一方面，通過與科研院所合作，科研成果不斷突破；另一方面，通過建設科普館、開展游學等活動，為社會公眾提供科普價值。

錢江源國家公園的俱樂部類生態產品主要為古田山、馬金溪、根宮佛國等經營性的景區，其價值實現方式如下：（1）直接經營。地役權改革的實施，保留了國家公園和周圍村莊的原始風貌，在政府指導下，通過直接經營帶來門票收入，同時帶動周邊游憩、農家樂等產業發展。（2）生態治理。馬金溪是開化縣的生態主廊道和空間中軸線，通過實施流域綜合治理工程，形成了集源頭探秘、生態休閑、民俗游賞、特色產業觀光于一體的綠色生態廊道，為兩岸原住民帶來生態效益與經濟效益。（3）社會合作。通過與世界自然基金會簽約合作，錢江源國家公園積極探索社會組織參與自然保護區管理模式。（4）產權交易。2022年，依托于錢江源國家公園豐富的碳儲量，開化縣為桐鄉市以100元每噸的價格提供了1000噸碳匯量，完成了浙江省首單跨區域碳匯交易。

3.4不同管理方式下的生態產品價值實現路徑對比

錢江源國家公園集體林地保護地役權改革本質是通過地役權合同與村民協商一致，實現對園區內集體所有的自然資源“柔性”管理。故按照管理方式，也可將生態產品劃分為兩大類：（1）柔性管理生態產品。即供役地人所擁有的自然資源物權上所承載的生態產品，主要為私人類生態產品；（2）完全集中統一管理生態產品。即完全由管理局集中統一管理的國家公園生態產品，主要包括純公共類、公共資源類、俱樂部類生態產品。

柔性管理生態產品價值實現方式以市場主導路徑為主，少部分為綜合路徑中的生態認證；完全集中統一管理類生態產品價值實現方式包括政府主導路徑、綜合路徑。柔性管理生態產品的生態產品價值實現方式相對靈活，因此其價值實現主要為市場主導；而對于完全集中統一管理類生態產品，無論是純公共類、公共資源類，還是俱樂部類，或多或少存在公共資源，因此其價值實現路徑都需政府參與：或由政府完全主導，或由政府、市場綜合協同來實現。

4存在的難點

4.1保護地役權相關法律還不夠充分

目前，我國部分地區雖然已經開展了保護地役權改革并取得階段性成果，但保護地役權相關的法律還不健全：法律僅有“地役權”的概念，缺少“保護地役權”的論述。《民法典》定義的“地役權”必須存在特定的需役地，而在改革實踐中，設置保護地役權主要是為了滿足公共利益需求，往往不存在需役地，需役地的缺失導致保護地役權缺乏明確的法律依據。目前，保護地役權的概念僅在《國家公園管理暫行辦法》中有所體現。這對進一步深化和推廣保護地役權改革帶來了挑戰。

4.2國家公園生態產品產權界定尚不清晰

我國自然資源產權制度雖已建立，但國家公園范圍內各類生態產品產權界定仍不夠清晰：國家所有國家直接行使所有權、國家所有地方行使所有權、集體所有集體行使所有權、集體所有個人行使承包權等各種權利都需要明確邊界。很多地方由于歷史因素，往往存在難以協調的權屬糾紛，導致各類生態產品所有權主體的權責無法協調統一，一定程度上影響了價值實現效率。另外，資源資產權屬轉移路徑面臨諸多困難。要達到國家公園“全民所有自然資源資產占主體地位”的要求，常見的方式有征收、置換、租賃等，往往帶來巨大的財政壓力或引起群眾不滿，而設立保護地役權這種創新性的路徑還存在法律依據不充分的困難。

4.3國家公園生態產品價值核算體系有待完善

生態產品價值核算是生態產品價值實現的基礎，通過核算，可評估生態產品所蘊含的經濟價值。國家公園范圍廣泛、自然資源類型豐富，生態產品價值核算需要大量自然資源和生態環境的統計、調查、監測數據支撐。一方面，需要大量的人力物力支持，不同地區還存在核算方法不統一、調查監測數據共享不充分等問題；另一方面，由于缺乏統一權威的國家公園生態產品價值核算體系[20-21]，部分純公共型、公共資源型的生態產品難以準確核算評估價值。

4.4國家公園生態產品價值實現的方式仍需創新

現階段各國家公園及體制試點區都積極開展生態產品價值實現有益探索，取得了顯著成效[22-23]，但方式主要集中在生態補償、生態產業化發展、直接交易等，對于綠色金融等市場化程度高的方式較為缺乏。此外，對于各地國家公園生態產品價值實現實踐探索中的良好經驗做法，還缺少全國范圍內的推廣應用，提供相應指導。

4.5國家公園生態產品價值實現資金支持仍需加強

目前國家公園及體制試點區的資金來源以各級財政撥款為主，整體而言總量不足，社會資金投入占比小。對于如何正確規范引入社會資金參與國家公園生態產品價值實現仍缺乏權威的制度依據，與社會共同參與的生態產品價值實現模式還存在差距。

5思考與建議

5.1建立健全國家公園法律法規體系

《國家公園法草案》現已列入《國務院2024年度立法工作計劃》，是國家公園法治化管理進程中的重要環節。建立健全國家公園法律法規體系意義重大，主要建議如下：一是繼續加快法律制定出臺進度，為國家公園建設和管理提供系統全面的法治保障；二是在《國家公園法》中對保護地役權予以確立的單行立法模式[24]，增加相應條文，為保護地役權助力國家公園生態產品價值實現提供法律依據；三是統籌推進《自然保護地法》《自然保護區條例》以及《風景名勝區條例》制修訂工作，促進新、老法律制度的銜接與協調。

5.2加強自然資源資產產權制度建設

自然資源是生態產品的供給要素與生產載體，國家公園是優質生態產品的集大成者，其價值實現需要歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源產權制度保障。要持續優化國土空間格局，加強生態保護修復，推進自然資源統一確權登記，進一步完善資源產權制度體系，明確各類自然資源產權主體，創新資源資產權屬交易流轉方式，促進生態產品保值增值。

5.3完善國家公園生態產品價值核算體系

根據已開展的生態產品價值核算試點情況，建立統一權威的核算評估體系，明確國家公園中土壤、森林、流域、濕地等不同類型生態系統以及純公共、公共資源型等不同類型生態產品的核算方法、模型、標準與參數等；不同國家公園可根據實際情況進行精細化處理，以識別和糾正偏差；推進國家公園基礎信息監測平臺建設，為核算提供精準的數據支撐；建立可量化、可持續、可對比的國家公園生態產品價值核算機制，及時更新核算數據，準確反映動態變化。

5.4拓展國家公園生態產品價值實現方式

一方面，充分發揮國家公園“水庫、錢庫、糧庫、碳庫”的巨大生態優勢，不斷創新生態產品價值實現方式與路徑。例如：探索綠色金融，拓寬生態產品投融資渠道、生態產品資產證券化路徑；探索構建生態信用評價指標體系，實行生態信用積分貸款業務，滿足生態產品生產與交易主體的融資需求，并防范生態產品貸款風險，建立配套的風險擔保機制，為國家公園生態產品價值實現提供市場化程度高的金融支撐。另一方面，加強對現有國家公園生態產品價值實現經驗案例的宣傳，可研制相關的標準對好的經驗做法及時總結固化，便于在全國、全行業進行推廣應用。

5.5積極引導社會資本參與國家公園建設

強化市場主體地位，在政府引導下探索民間資本、公益資金等社會資本投入機制，提高國家公園生態產品市場化水平。一方面，可以拓寬國家公園的資金來源渠道，加強生態產品供給能力；另一方面，可充分調動社會各界參與國家公園建設的積極性，探索政府、社區、行業協會、公益組織等多方合作的方式，緩解在國家公園管理中的各種矛盾，形成合力。

（責任編輯：趙寶成）